Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске, члана 37. став 1. тачка а), члана 40. став 5, члана 60. став 1. тач. а) и б) и члана 61. став 1. тачка д) Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 104/11 и 92/12), на сједници одржаној 28. фебруара 2024. године, д о н и о ј е
О Д Л У К У
Утврђује се да Одлука о дугорочном задужењу општине Угљевик („Службени билтен Општине Угљевик“ број 2/23) није у сагласности са Уставом Републике Српске и Законом о задуживању, дугу и гаранцијама Републике Српске ("Службени гласник Републике Српске" бр. 71/12, 52/14, 114/17, 131/20, 28/21 и 90/21).
Не прихвата се иницијатива за покретање поступка за оцјењивање сагласности Одлуке о дугорочном задужењу општине Угљевик („Службени билтен Општине Угљевик“ број 2/23) са Законом о јавним набавкама („Службени гласник Босне и Херцеговине“ бр. 39/14 и 59/22), Одлуком о извршењу буџета општине Угљевик за 2023. годину („Службени билтен Општине Угљевик“ број 7/22 - I дио) и Одлуком о усвајању Плана буџета општине Угљевик за 2023. годину („Службени билтен Општине Угљевик“ број 7/22-I дио).
О б р а з л о ж е њ е
Вујо Марковић, Петар Радовановић, Душан Илић, Бранислав Ђокић, Југослав Цветковић, Лазо Милошевић, Гавро Стјепановић, Миленко Лазић и Симо Поповић, сви из Угљевика, сви заступани по пуномоћнику Јелени Петровић, адвокату из Бијељине дали су Уставном суду Републике Српске иницијативу за покретање поступка за оцјењивање уставности и законитости Одлуке о дугорочном задужењу општине Угљевик („Службени билтен Општине Угљевик“ број 2/23). У иницијативи се не наводе одредбе Устава у односу на које се доводи у питање уставност оспорене одлуке, већ се наведена одлука оспорава са становишта њене сагласности са одредбама Закона о задуживању, дугу и гаранцијама Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 71/12, 52/14, 114/17, 131/20, 28/21 и 90/21) и Закона о јавним набавкама („Службени гласник Босне и Херцеговине“ бр. 39/14 и 59/22). Као разлоге несагласности оспорене одлуке са одредбама чл. 59. до 76. Закона о задуживању, дугу и гаранцијама Републике Српске, које регулишу питања која се односе на ограничења за задужење и гаранције јединица локалне самоуправе, природу, износ и начин плаћања дуга, намјену дуга, односно гаранција, услове задуживања и начин коришћења одобрених кредитних средстава, даваоци иницијативе наводе то што оспорена одлука не садржи све обавезне законске елементе тј. начин осигурања отплате дуга са описом колатерала, коефицијент сервиса дуга у складу са ограничењима, те изјаву којом се потврђује да општина Угљевик нема доспјелих, а неизмирених обавеза по основу пореза и доприноса. Осим тога, даваоци иницијативе образлажу и друге разлоге несагласности оспорене одлуке са наведеним одредбама овог закона, те у везу с тим доводе Одлуку о извршењу буџета општине Угљевик за 2023. годину („Службени билтен Општине Угљевик“ број 7/22 - I дио) и Одлуку о усвајању Плана буџета општине Угљевик за 2023. годину („Службени билтен Општине Угљевик“ број 7/2 - I дио), а из разлога, како се наводи, овим одлукама није планиран приход, као ни обавеза по основу кредитног задужења у износу који је наведен у оспореној одлуци. Надаље, у иницијативи се наводе и разлози несагласности оспорене одлуке са одредбама Закона о јавним набавкама којим се, како наводе даваоци иницијативе, уређује систем јавних набавки у Босни и Херцеговини, те прописују правила за поступке јавних набавки и то на начин да се дефинишу права, дужности, одговорности и правна заштита учесника у поступку јавне набавке и наглашава да Скупштина општине Угљевик, за радове и услуге који су садржани у оспореној одлуци, није спровела процедуре које су утврђене тим законом. Имајући у виду изложено даваоци иницијативе предлажу да Суд утврди да оспорена одлука није у сагласности са наведеним законима и одлукама Скупштине општине Угљевик, као и да до доношења коначне одлуке обустави извршење оспорене одлуке, односно радњи предузетих на основу исте.
У одговору на иницијативу Скупштина општине Угљевик, коју заступа Игор Остојић, адвокат из Бијељине је оспорила наводе давалаца иницијативе као неосноване те, између осталог, навела да је правни основ за доношење Одлуке о дугорочном задужењу општине Угљевик („Службени билтен Општине Угљевик“ број 2/23) садржан у одредбама члана 50. Закона о буџетском систему Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 121/12, 52/14, 103/15 и 15/16), члана 59. Закона о задуживању, дугу и гаранцијама Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 71/12, 52/14, 114/17, 131/20, 28/21 и 90/21), члана 39. Закона о локалној самоуправи („Службени гласник Републике Српске“ бр. 97/16, 36/19 и 61/21) и члана 37. Статута Општине Угљевик („Службени билтен Општине Угљевик“ бр. 7/17 и 5/21). У одговору се истиче да даваоци иницијативе потпуно неаргументовано тврде да су подаци који су наведени у оспореној одлуци нетачни и фингирани, те наглашава да отплатни план постојећих кредита на који се позивају даваоци иницијативе, као и прелиминарни отплатни план након прорачуна задужења, доказују да постојећи дуг и планирани дуг неће прелазити 18% редовних остварених прихода. У одговору се, такође, тврди да је Скупштина општине Угљевик обавијестила јавност о одржавању сједнице на којој се разматрало оспорено кредитно задужење и то Обавјештењем, које је објављено у дневном листу „Глас Српске“ од 24. априла 2023. године и на званичној интернет страници Општине Угљевик, те прибавила сагласност Министарства финансија Републике Српске број 06.04/400-494-1/23 од 12. јуна 2023. године. У вези са наведеним у одговору је достављена наведена документација, те наглашено да је приликом доношења оспорене одлуке у потпуности испоштована процедура из Закона о задуживању, дугу и гаранцијама Републике Српске и да иста садржи све елементе који су прописани тим законом. Уз то, у одговору су оспорени наводи давалаца иницијативе о несагласности оспорене одлуке са одлукама Скупштине општине Угљевик, као и са Законом о јавним набавкама, те наглашено да Уставни суд, сагласно одредбама члана 115. Устава, није надлежан да оцјењује сагласност оспорене одлуке са овим законом. Закључно, у одговору се наглашава да процедуре, као и поступак доношења одлука о дугорочном задужењу јединица локалне самоуправе мора бити у складу са Законом о буџетском систему и Законом о задуживању, дугу и гаранцијама Републике Српске, а да се Законом о јавним набавкама утврђују искључиво правила за поступке јавних набавки, и то на начин да се дефинишу права, дужности, одговорности и правна заштита учесника у поступку јавне набавке. Оспоравајући и остале наводе из иницијативе као неосноване, у одговору се предлаже да се иницијатива не прихвати.
Скупштина општине Угљевик је, на сједници одржаној 3. маја 2023. године, донијела Одлуку о дугорочном задужењу општине Угљевик („Службени билтен Општине Угљевик“ број 2/23) на основу члана 50. Закона о буџетском систему Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 121/12, 52/14, 103/15 и 15/16), члана 59. Закона о задуживању, дугу и гаранцијама Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 71/12, 52/14, 114/17, 131/20, 28/21 и 90/21), члана 39. Закона о локалној самоуправи („Службени гласник Републике Српске“ бр. 97/16, 36/19 и 61/21) и члана 37. Статута општине Угљевик („Службени билтен Општине Угљевик“ бр. 7/17 и 5/21). Овом одлуком прописано је, између осталог: да се општина Угљевик задужује намјенски за финансирање пренесених обавеза и планираних пројеката који ће се реализовати кроз три ЛОТ-а, и то два након спроведене процедуре јавне набавке за капиталне инвестиције, док би се трећи ЛОТ односио на пренесене обавезе, као и да су планирани пројекти усклађени са одлуком о капиталним инвестицијама (тачка I), да се општина задужује дугорочним кредитним споразумом у износу од 7.000.000 КМ (тачка II), да максимална камата за кредитно задужење износи: фиксна каматна стопа до/и 6,2% годишње и остали трошкови до/и 0,3% (тачка III), да се кредит узима на рок од 10 година са грејс периодом од двије године (тачка IV), да се отплата дуга обезбјеђује општинским мјеницама, са припадајућим мјеничним овлашћењем и бјанко налозима за пренос средстава (тачка V), да је општина Угљевик у претходној 2022. години имала остварене редовне приходе у износу од 11.992.211 КМ, да има дугорочне кредите чији је годишњи ануитет 813.000 КМ, да нема постојећи дуг у страној валути и да ће укупан годишњи ануитет на реализован кредит износити у најнеповољнијој години 1.112.079 КМ, а са већ реализованим кредитом 1.925.079 КМ, што представља 16,05% редовних прихода из става 1. овог члана (тачка VI), да ће се уговором о кредиту ближе одредити извори отплате дуга у складу са законом и овом одлуком (тачка VII), да се средства по овој одлуци могу трошити искључиво намјенски и да ће се посебном одлуком Скупштине општине Угљевик средства добијена прије извођачких ситуација и фактура испоручилаца опреме привремено депоновати - инвестирати на могући рок до њихове намјенске употребе и да ће се на исти начин поступати и са средствима издвојеним буџетом Општине за отплату дуга (тачка VIII), да ће начелник општине у року од 10 дана од дана доношења ове одлуке доставити одлуку Министарству финансија Републике Српске са захтјевом за задуживање у складу са чланом 62. Закона о задуживању, дугу и гаранцијама Републике Српске (тачка IX), да се задужује начелник општине да, по добијању одобрења Министарства финансија Републике Српске, склопи уговор о кредиту са пословном банком у складу са Законом и овом одлуком (тачка X) и да ова одлука ступа на снагу осмог дана од дана објављивања у „Службеном билтену Општине Угљевик“ (тачка XI).
Приликом разматрања навода из иницијативе Суд је имао у виду да даваоци иницијативе нису навели одредбе Устава у односу на које оспоравају уставност Одлуке о дугорочном задужењу општине Угљевик („Службени гласник Општине Угљевик“ број 2/23). Међутим, полазећи од разлога оспоравања наведених у иницијативи Суд је оцијенио да се уставност наведене одлуке оспорава са становишта члана 108. став 2. Устава, којим је утврђено да прописи и други општи акти морају бити у сагласности са законом.
Разматрајући оспорену одлуку са становишта навода и разлога изнесених у иницијативи Суд је, прије свега, имао у виду Закон о задуживању, дугу и гаранцијама Републике Српске ("Службени гласник Републике Српске" бр. 71/12, 52/14, 114/17, 131/20, 28/21 и 90/21), којим се уређују начин и поступак задуживања, издавање гаранција и емисија хартија од вриједности Републике Српске, јединица локалне самоуправе и фондова социјалне сигурности, обезбјеђење средстава за отплату дуга, вођење евиденције о дугу, гаранцијама и хартијама од вриједности, као и друга питања која се односе на дуг, гаранције и хартије од вриједности Републике Српске, јединица локалне самоуправе и фондова социјалне сигурности (члан 1). С тим у вези, Суд је имао у виду да је овим законом прописано: члан 59. да се јединица локалне самоуправе може дугорочно задужити само ако у периоду стварања дуга укупан износ који доспијева за отплату, по предложеном дугу и цјелокупном доспјелом неизмиреном постојећем дугу, у било којој наредној години није већи од 18% износа њених редовних прихода остварених у претходној фискалној години (став 1), те да се обрачун камате у сврху утврђивања поштовања ограничења из става 1. овог члана врши по важећим каматним стопама (став 2); члан 61. да укупна изложеност јединице локалне самоуправе по издатим гаранцијама не може бити већа од 30% износа редовних прихода остварених у претходној фискалној години (став 1), те да се одлуком о буџету јединице локалне самоуправе утврђује укупна вриједност и структура планираних средстава за плаћање по издатим гаранцијама (став 2); члан 62. да јединица локалне самоуправе може да се задужи или изда гаранцију искључиво на основу одлуке скупштине јединице локалне самоуправе (став 1), да одлука јединице локалне самоуправе садржи: а) намјену и врсту задужења, б) износ главнице задужења, в) камату и остале трошкове задужења, г) рок доспијећа и услове отплате, д) начин осигурања отплате дуга са описом колатерала, ђ) коефицијент сервиса дуга у складу са ограничењима из чл. 59. и 60. овог закона и е) изјаву којом се потврђује да нема доспјелих а неизмирених обавеза по основу пореза и доприноса (став 2), да обавјештење о сједници скупштине јединице локалне самоуправе на којој ће се разматрати одобравање задужења или гаранција мора бити објављено у најмање једном дневном листу доступном на територији јединице локалне самоуправе и њеној званичној интернет-презентацији, најмање седам дана прије дана одржавања сједнице скупштине (став 4), да је јединица локалне самоуправе обавезна да прибави сагласност Министарства финансија за задужење, односно за издавање гаранције (став 5), да сагласност из става 5. овог члана важи годину дана од дана издавања (став 7), да јединица локалне самоуправе доставља Министарству финансија одлуку о задуживању или издавању гаранције у року од десет дана од дана њеног доношења (став 8); члан 64. да дуг јединице локалне самоуправе представља апсолутну и безусловну обавезу јединице локалне самоуправе у складу са условима задуживања (став 1), те да је јединица локалне самоуправе дужна да у одлуци о извршењу буџета одреди као приоритетне обавезе за плаћање по основу дуга и активираних гаранција (став 2); члан 66. да се јединица локалне самоуправе може дугорочно задужити за: а) финансирање капиталних инвестиција, б) рефинансирање постојећег дуга, в) финансирање пренесених обавеза и г) финансирање обавеза насталих ради реструктурирања и консолидовања правног лица чији је она већински власник, под условом да се изради план реструктурирања и консолидовања тог правног лица (став 2).
Поред тога, Суд је имао у виду одредбе Закона о локалној самоуправи ("Службени гласник Републике Српске" бр. 97/16, 36/19 и 62/21), и то члан 39. тачка 25. којим је прописано да скупштина јединице локалне самоуправе доноси одлуку о задужењу јединице локалне самоуправе, те члан 78. којим је прописано да јединице локалне самоуправе имају право да се кредитно задужују у складу са процедурама и у границама утврђеним законом.
Уз то, Суд је имао у виду Закон о буџетском систему Републике Српске ("Службени гласник Републике Српске" бр. 121/12, 52/14, 103/15 и 15/16) и то члан 50. ст. 1. и 2. којим је прописано да задуживање представља реализацију уговорених кредита и зајмова, емитовање хартија од вриједности и издавање гаранција у току фискалне године, а сервисирање дуга обухвата отплату главнице, камате и сервисних трошкова по основу кредита и зајмова, обавеза по основу емитованих хартија од вриједности, активираних гаранција, финансијског лизинга, других финансијских обавеза непокривеног дефицита утврђеног у претходним фискалним годинама, те члан 53. којим је прописано да се начин и поступак задуживања, издавања гаранција и емисије хартија од вриједности Републике, општина, градова и фондова, обезбјеђење средстава за отплату главнице дуга, камате и сервисних трошкова, вођење евиденције о дугу, гаранцијама и хартијама од вриједности, као и друга питања која се односе на дуг, гаранције и хартије од вриједности уређују посебним законом.
Полазећи од наведених законских одредаба Суд је утврдио да је јединица локалне самоуправе овлашћена да се дугорочно задужи за финансирање капиталних инвестиција, рефинансирање постојећег дуга, финансирање пренесених обавеза и финансирање обавеза насталих ради реструктурирања и консолидовања правног лица чији је она већински власник, под условом да се изради план реструктурирања и консолидовања тог правног лица, и то искључиво на основу одлуке Скупштине јединице локалне самоуправе, с тим да обавезно обавијести јавност о одржавању сједнице на којој ће се разматрати одобравање задужења у најмање једном дневном листу доступном на територији јединице локалне самоуправе и њеној званичној интернет-презентацији, и то најмање седам дана прије дана одржавања сједнице скупштине, као и да прибави сагласност Министарства финансија. Поред тога, Суд је утврдио да одлука Скупштине јединице локалне самоуправе о задужењу (краткорочном и дугорочном) треба да садржи намјену и врсту задужења, износ главнице задужења, камату и остале трошкове задужења, рок доспијећа и услове отплате, начин осигурања отплате дуга са описом колатерала, коефицијент сервиса дуга у складу са ограничењима из чл. 59. и 60. Закона, као и изјаву којом се потврђује да нема доспјелих а неизмирених обавеза по основу пореза и доприноса.
Имајући у виду наведено, те садржину оспорене одлуке, као и документацију коју је у вези са доношењем оспорене одлуке доставила Скупштина општине Угљевик, Суд је утврдио да Одлуком о дугорочном задужењу општине Угљевик нису у потпуности прописани елементи из члана 62. став 2. Закона о задуживању, дугу и гаранцијама Републике Српске, односно да иста не садржи услове отплате кредита, начин осигурања дуга са описом колатерала, те изјаву којом се потврђује да нема доспјелих а неизмирених обавеза по основу пореза и доприноса (тач. г, д и е).
Надаље, Суд је утврдио да је Скупштина општине Угљевик прибавила потребну сагласност Министарства финансија Републике Српске за задужење, након доношења оспорене одлуке, односно да је наведено министарство дало сагласност на кредитно задужење 12. јуна 2023. године иако, по оцјени Суда, из одредаба члана 62. ст. 5, 7. и 8. Закона о задуживању, дугу и гаранцијама Републике Српске произлази да је јединица локалне самоуправе дужна да сагласност Министарства финансија за задуживање прибави прије доношења одлуке, те да наведена сагласност важи годину дана од дана издавања, а да је након доношења, и то у року од десет дана, одлуку о задужењу обавезна само да достави наведеном министарству.
Полазећи од тога да оспореном одлуком нису уређена питања чије уређивање представља обавезне законске елементе одлуке о задуживању, а без чијег утврђивања се задуживање не може реализовати на начин сагласан закону, Суд је утврдио да оспорена Одлука о дугорочном задужењу општине Угљевик није у сагласности са Законом о задуживању, дугу и гаранцијама Републике Српске.
Имајући у виду да оспорена одлука није у сагласности са законом, а да према одредби члана 108. став 2. Устава Републике Српске прописи и други општи акти морају бити у сагласности са законом, по оцјени Суда, Одлука није у сагласности ни с Уставом.
У односу на дио иницијативе којим се тражи оцјена оспорене одлуке у односу на Закон о јавним набавкама („Службени гласник Босне и Херцеговине“ бр. 39/14 и 59/22) Суд је утврдио да је према члану 115. Устава, Уставни суд надлежан да оцјењује законе које је усвојила Народна скупштина Републике Српске и друге прописе и опште акте донесене на основу закона усвојених на нивоу ентитета Република Српска, тако да није надлежан да оцјењује усаглашеност подзаконских општих аката са законима донесеним од стране Босне и Херцеговине.
Такође, Суд је утврдио да, сагласно члану 115. Устава, није надлежан да оцјењује међусобну сагласност подзаконских аката, у конкретном случају оспорене одлуке са Одлуком о извршењу буџета општине Угљевик за 2023. годину („Службени билтен Општине Угљевик“ број 7/22 - I дио) и Одлуком о усвајању Плана буџета општине Угљевик за 2023. годину („Службени билтен Општине Угљевик“ број 7/22 - I дио).
С обзиром на чињеницу да је мериторно одлучено о уставности и законитости оспорене одлуке, по оцјени Суда, беспредметним се указује захтјев давалаца иницијативе да Суд обустави њено извршење.
Цијенећи да је у току претходног поступка правно стање потпуно утврђено и да прикупљени подаци пружају поуздан основ за одлучивање, Суд је, на основу члана 40. став 5. Закона о Уставном суду Републике Српске, у овом предмету одлучио без доношења рјешења о покретању поступка.
На основу изложеног Суд је одлучио као у изреци ове одлуке.
Ову одлуку Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда мр Џерард Селман и судије: Војин Бојанић, Светлана Брковић, Амор Букић, Златко Куленовић, проф. др Иванка Марковић, проф. др Дарко Радић и академик проф. др Снежана Савић.
ПРЕДСЈЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
Мр Џерард Селман
Број: У-55/24
28. фебруар 2024. године