Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске, члана 42. став 1. и члана 60. став 1. тач. а) и б) Закона о Уставном суду Републике Српске ("Службени гласник Републике Српске" бр. 104/11 и 92/12), на сједници одржаној 28. фебруара 2024. године, д о н и о ј е
О Д Л У К У
Утврђује се да Правилник о дисциплинској и материјалној одговорности запослених и одговорних лица у "Жељезницама Републике Српске" а.д. Добој бр. I-2-20546/08 од 10. јула 2008. године и I-2-9238/09 од 8. априла 2009. године ниje у сагласности са Уставом Републике Српске и Законoм о јавним предузећима ("Службени гласник Републике Српске" бр. 75/04 и 78/11).
О б р а з л о ж е њ е
Самостални синдикат саобраћајно-транспортне дјелатности Жељезница Републике Српске, кога заступају Адвокатске канцеларије Цвијановић из Бање Луке поднио је Уставном суду Републике Српске приједлог за утврђивање неуставности и незаконитости члана 7. и члана 8. тач. 7. и 11. Правилника о дисциплинској и материјалној одговорности запослених и одговорних лица у "Жељезницама Републике Српске" а.д. Добој број I-2-20546/08 од 10. јула 2008. године (у даљем тексту: Правилник). Предлагач, прије свега, наводи да оспорене одредбе Правилника нису у сагласности са чланом 9. став 1, чланом 10. став 1. и чланом 179. став 2. тачка 10. Закона о раду ("Службени гласник Републике Српске" бр. 1/16, 66/18, 91/21 - Одлука Уставног суда Републике Српске и 119/21), а самим тим ни са чланом 108. став 2. Устава Републике Српске. Образлажући наведено предлагач износи мишљење да су оспореним прописивањем запосленима код доносиоца оспореног акта, тј. члановима подносиоца приједлога (синдикално организованим радницима) утврђена неповољнија права од права прописаних Законом о раду, као и да је оспореним прописивањем доносилац правилника изашао из оквира својих уставних и законских овлашћења и уредио питања која се односе на права, обавезе и одговорности запослених која могу бити уређена само законом и колективним уговором. Закључно, предлагач образлаже и повреду члана 41. Устава, те указује на Одлуку Уставног суда Републике Српске у предмету У-13/22 од 22. фебруара 2023. године и предлаже да Суд утврди неуставност и незаконитост оспорених одредаба наведеног правилника.
У одговору на приједлог "Жељезнице Републике Српске" а.д. Добој оспориле су наводе предлагача истичући да се Правилником о дисциплинској и материјалној одговорности запослених и одговорних лица у "Жељезницама Републике Српске" а.д. Добој, чије одредбе су оспорене, не крше законске одредбе, нити се на било који начин ограничавају загарантована права синдикалног организовања и дјеловања. С тим у вези у одговору се указује на одредбе члана 138. став 1. и члана 179. став 3. Закона о раду ("Службени гласник Републике Српске" бр. 1/16, 66/18 и 119/21), члана 1, члана 111. став 2. и члана 116в. Закона о жељезницама Републике Српске ("Службени гласник Републике Српске" бр. 19/17, 28/17, 100/17 и 56/22), те Правилник о вучи возова на пругама у Републици Српској (243) број: 04/340-1664/04 од 23. децембра 2004. године и закључује да је Закон о раду општи пропис којим се уређују радни односи у Републици Српској и као такав не може уредити све специфичности жељезничке дјелатности, а што се регулише Законом о жељезницама Републике Српске, те правилницима које доноси Министарство саобраћаја и веза Републике Српске, као и интерним правилницима и упутствима Жељезница Републике Српске. Поред тога, у одговору се указује да је Правилник, који је доставио предлагач, незванични пречишћени текст, односно да се ради о фалсификату који не може бити доказ у овом предмету и основ за оцјену у поступку пред Судом. Из наведених разлога је, уз одговор, достављен Правилник о дисциплинској и материјалној одговорности запослених и одговорних лица у "Жељезницама Републике Српске" а.д. Добој број I-2-20546/08 од 10. јула 2008. године, као и Правилник о I (првим) измјенама и допунама овог акта број I-2-9238/09 од 8. априла 2009. године. Имајући у виду да се, како је наведено, на "Жељезницама Републике Српске" примјењује начело законитости, те да дисциплинске комисије "Жељезница Републике Српске" (првостепена и другостепена) у свом раду поступају у складу са чланом 10. Закона о раду, у одговору се предлаже да се приједлог одбије.
Правилник о дисциплинској и материјалној одговорности запослених и одговорних лица у "Жељезницама Републике Српске" а.д. Добој бр. I-2-20546/08 од 10. јула 2008. године и I-2-9238/09 од 8. априла 2009. године који је, уз одговор, доставио доносилац акта, донио је Надзорни одбор "Жељезница Републике Српске", на основу члана 18. Закона о јавним предузећима ("Службени гласник Републике Српске" број 75/04), члана 137. Закона о жељезницама Републике Српске ("Службени гласник Републике Српске" бр. 58/01 и 110/03), чл. 97. и 89. Закона о раду ("Службени гласник Републике Српске" број 55/07 - пречишћени текст) и чл. 46. и 49. Статута "Жељезница Републике Српске" а.д. Добој. Овим правилником уређује се покретање, вођење, застарјелост поступка за утврђивање дисциплинске одговорности за повреде радних обавеза запослених радника, разрјешење по скраћеном поступку одговорних лица, као и питање материјалне одговорности запослених радника и друга питања од значаја за заштиту радне дисциплине. Оспореним чланом 7. овог правилника прописано је да се тежом повредом радне обавезе сматра такво понашање радника на раду или у вези са радом којим се наноси озбиљна штета интересима предузећа, као и понашање радника из кога се основано може закључити да даљи рад радника у предузећу не би био могућ. Чланом 8. овог правилника, у оспореном дијелу, прописано је да су теже повреде радних обавеза: коришћење алкохолних пића или дрога за вријеме радног времена, одбијање подвргавању провјери од опојних средстава (тачка 7), те све повреде радне обавезе које се односе на уредно и безбједно одвијање жељезничког саобраћаја, које проистичу из Закона о жељезницама (Правилника и Упутства) и остале повреде радних обавеза које проистичу из непоштовања позитивних законских прописа и других општих аката предузећа и то: а) судар и избјегнути судар, б) налет и избјегнути налет, ц) отпрема воза, маневарског састава или пружног воза без прописаних услова, д) непотпуно обезбјеђење пута вожње, е) необезбјеђење пролаза воза преко путних прелаза осигураних браницима, полубраницима, свјетлосним сигналима или комбинацијом ових уређаја, ф) када је наступио удес због неизвршавања прописаних послова и радних задатака, г) ако је радник затечен да спава на радном мјесту, х) ако нису предузете мјере заштите радника и мјеста рада на прузи, и) пролазак воза или маневарског састава поред сигналног знака "стој", ј) пролазак службеног мјеста у којем је предвиђено задржавање воза, к) намјерно искључивање уређаја будности, л) некоришћење заштитне опреме и средстава која угрожавају безбједност саобраћаја и имовине и лица, љ) непридржавање и непровођење мјера заштите од пожара и заштите животне средине, м) одбијање или избјегавање провјере знања (редовна и ванредна) у складу са општим актима (тачка 11).
Одредбама Устава Републике Српске на које указује предлагач утврђeно је: да је зајамчена слобода синдикалног организовања и дјеловања (члан 41), те да прописи и други општи акти морају бити у сагласности са законом (члан 108. став 2).
Одредбама Закона о раду ("Службени гласник Републике Српске" бр. 1/16, 66/18, 91/21 - Одлука Уставног суда Републике Српске и 119/21), у односу на које је оспорена законитост одредаба члана 7. и члана 8. тач. 7. и 11. наведеног правилника прописано је: да колективни уговор и правилник о раду (у даљем тексту: општи акти) и уговор о раду не могу да садрже одредбе којима се раднику дају мања права или утврђују неповољнији услови рада од права и услова који су утврђени законом (члан 9. став 1), да су одредбе општег акта које утврђују неповољнија права или неповољније услове рада од права и услова утврђених овим законом незаконите и умјесто њих се примјењују одредбе овог закона (члан 10. став 1) и да послодавац може да откаже уговор о раду раднику који својом кривицом учини тежу повреду радне обавезе утврђену колективним уговором (члан 179. став 2. тачка 10).
У поступку оцјењивања уставности и законитости Правилника о дисциплинској и материјалној одговорности запослених и одговорних лица у "Жељезницама Републике Српске" а.д. Добој, чије одредбе су оспорене, Суд је, прије свега, имао у виду да је чланом 18. став 1. тачка б) Закона о јавним предузећима ("Службени гласник Републике Српске" бр. 75/04 и 78/11), на основу којег је донесен овај правни акт, прописана дужност и одговорност надзорног одбора да обезбиједи доношење правилника о дисциплинској одговорности који садржи одредбе о дисциплинском поступку и поступку разрјешења одговорних лица по скраћеном поступку, одредбе о разрјешењу и удаљењу са посла и из предузећа и забрани поновног запошљавања у предузећу најмање десет година, укључујући дужност управе да за такву сврху води адекватне кадровске евиденције. Поред тога, Суд је имао у виду да је у другим одредбама овог закона које су од значаја за оцјену законитости оспореног правилника прописано: да се овим законом уређује пословање и управљање јавних предузећа у Републици Српској, органи предузећа, сукоби интереса са предузећем, етички кодекс, интерни поступци, недопуштене и ограничене активности и друга питања од значаја за рад ових предузећа (члан 1), да је одговорно лице свако лице којем се законом или статутом предузећа или описом посла додјељује надлежност за конкретан посао или задатак; односно свако лице коме је таква надлежност утврђена правилником о организацији и систематизацији радних мјеста, уговором о раду или другим актом (члан 3. алинеја 2), да су органи предузећа: скупштина, надзорни одбор и управа (менаџмент) (члан 4), да је надзорни одбор надлежан да: а) надзире рад управе, б) доноси пословник о свом раду, в) предлаже статут, етички кодекс и друге акте скупштини, г) предлаже именовање и разрјешење чланова одбора за ревизију, д) именује и разрјешава чланове управе у складу са поступцима утврђеним статутом и законом, ђ) доноси смјернице о набавци и врши надзор над њиховим спровођењем, е) одобрава препоруке одбора за ревизију о расподјели добити, те другим питањима, ж) даје овлашћење за ограничене активности у складу са овим законом, з) даје упутства директору за спровођење истраге у вези са учињеним неправилностима, и) даје приједлог скупштини о пословној сарадњи и повезивању са другим предузећима, ј) доноси одлуке о инвестирању у складу са законом и статутом, к) даје приједлог скупштини о оснивању нових предузећа, л) сазива сједнице скупштине јавног предузећа, осим јавних предузећа у којима Влада врши функцију скупштине и утврђује приједлог дневног реда, љ) утврђује приједлог одлука скупштине јавног предузећа и врши контролу спровођења усвојених одлука и м) обавља и друге послове утврђене законом, статутом и актима предузећа (члан 7).
Такође, у вези са наведеним законским одредбама, Суд је утврдио да је Скупштина акционара "Жељезница Републике Српске" а.д. Добој, на основу члана 5. став 1. тачка а) Закона о јавним предузећима ("Службени гласник Републике Српске" бр. 75/04 и 78/11), члана 281. став 1. тачка а) Закона о привредним друштвима ("Службени гласник Републике Српске" бр. 127/08, 58/09 и 100/11) и члана 40. став 1. тачка а) Статута Жељезница Републике Српске а.д. Добој (пречишћени текст), донијела Статут број I-1.10230-4/15 од 13. јула 2015. године којим је у члану 26. прописано да су органи овог акционарског друштва: Скупштина акционара, Надзорни одбор и Управа, а у члану 46. да је Надзорни одбор надлежан да: 1. надзире рад Управе, 2. доноси Пословник о свом раду, 3. предлаже Статут, Етички кодекс и друге акте Скупштине, 4. сазива Скупштину Друштва, 5. предлаже именовање и разрјешење чланова Одбора за ревизију, 6. именује и разрјешава генералног директора и извршне директоре у складу са поступцима утврђеним Статутом и законом, 7. одређује главног правног савјетника, 8. надзире Управу у спровођењу препорука датих од стране Одбора за ревизију, те вањског ревизора са специфицираним роковима, 9. систематски надзире пословање и законитост пословања Друштва, усваја шестомјесечне финансијске извјештаје и подноси годишњој Скупштини акционара на усвајање финансијске извјештаје и извјештај о пословању, извјештај независне ревизије као и друге извјештаје у складу са законом и овим статутом, 10. одобрава препоруке Одбора за ревизију о расподјели добити, те другим питањима, 11. доноси смјернице о набавци и врши надзор над њиховим спровођењем, 12. даје овлашћења за ограничене активности у складу са законом, 13. даје упутства генералном директору за спровођење истраге у вези са учињеним неправилностима, 14. доноси одлуке о инвестирању у складу са законом и Статутом, 15. даје приједлог Скупштини о оснивању нових друштава, 16. даје приједлог Скупштини о пословној сарадњи и повезивању са другим друштвима, 17. присуствовање сједницама Скупштине Друштва уз учешће у расправи без права гласа, 18. преглед пословних књига и исправа Друштва, 19. редовно извјештава Скупштину о свом раду, 20. утврђује приједлог одлука Скупштине акционара и врши контролу спровођења усвојених одлука, 21. именује секретара Друштва на период од 4 (четири) године, 22. даје инструкције органима Друштва ради отклањања неправилности у раду Друштва, 23. обавља и друге послове утврђене законом, Статутом и актима Друштва.
Полазећи од изложене садржине одредаба Закона о јавним предузећима и Статута, а имајући притом у виду и да је Правилник о дисциплинској и материјалној одговорности запослених и одговорних лица у "Жељезницама Републике Српске" а.д. Добој, чије одредбе су оспорене, донио Надзорни одбор "Жељезница Републике Српске" а.д. Добој, по оцјени Суда, као претходно поставља се питање овлашћења овог органа предузећа за доношење предметног акта.
С тим у вези, Суд указује да Закон о јавним предузећима који је наведен као правни основ за доношење оспореног акта не предвиђа овлашћење за надзорни одбор јавног предузећа да доноси правилник о дисциплинској одговорности (чл. 7. Закона о јавним предузећима), већ прописује обавезу за надзорни одбор јавног предузећа да обезбиједи доношење таквог акта - правилника о дисциплинској одговорности који треба да садржи одредбе о дисциплинском поступку и поступку разрјешења одговорних лица по скраћеном поступку, одредбе о разрјешењу и удаљењу са посла и из предузећа и забрани поновног запошљавања у предузећу најмање десет година, укључујући дужност управе да за такву сврху води адекватне кадровске евиденције (чл. 18. ст. 1. тачка б) Закона о јавним предузећима). Када се имају у виду законом утврђене надлежности надзорног одбора јавног предузећа, одредбе истог закона које говоре о дужности надзорног одбора да обезбиједи доношење правилника о дисциплинској одговорности у оквиру интерних поступака не могу се тумачити на начин да се истима надзорном одбору даје овлашћење да донесе оспорени акт, јер се ради о одредбама које обавезују надзорни одбор, да користећи своје надлежности обезбиједи доношење таквог акта, односно да се актима јавног предузећа, прије свега статутом, уреди ово питање, нарочито имајући у виду да статут предузећа доноси скупштина предузећа на приједлог надзорног одбора. Будући да Закон о јавним предузећима, као ни општи акти авног предузећа "Жељезницe Републике Српске" а.д. Добој, не предвиђају овлашћење за надзорни одбор овог предузећа да доноси правилник о дисциплинској и материјалној одговорности, Суд је оцијенио да Правилник о дисциплинској и материјалној одговорности запослених и одговорних лица у "Жељезницама Републике Српске" а.д. Добој није у сагласности са Законом о јавним предузећима.
По оцјени Суда, оспорени Правилник самим тим што није сагласан са наведеним законом, несагласан је и уставном принципу обавезне сагласности прописа и других општих аката са законом утврђеном у члану 108. став 2. Устава.
С обзиром на то да је Суд утврдио да оспорени Правилник у формалном смислу није у сагласности са Уставом и законом, јер га је донио ненадлежни орган, није се упуштао у оцјењивање уставности и законитости појединих одредаба Правилника, како је то тражио предлагач, имајући у виду да Уставни суд у поступку оцјењивања уставности и законитости оспореног акта није ограничен захтјевом предлагача, односно подносиоца иницијативе, сагласно одредби члана 42. став 1. Закона о Уставном суду Републике Српске ("Службени гласник Републике Српске" бр. 104/11 и 92/12).
Позивање предлагача на Одлуку Уставног суда У-13/22 од 22. фебруара 2023. године није, по оцјени Суда, од утицаја на оцјену уставности и законитости овог правилника, имајући у виду да је поменута одлука донесена у вези са другачијим чињеничним, а тиме и правним питањима.
На основу изложеног одлучено је као у изреци ове одлуке.
Ову одлуку Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда мр Џерард Селман и судије: Војин Бојанић, Светлана Брковић, Амор Букић, Златко Куленовић, проф. др Иванка Марковић, проф. др Дарко Радић и академик проф. др Снежана Савић.
ПРЕДСЈЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
Мр Џерард Селман
Број: У-27/23
28. фебруар 2024. године