Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске, члана 40. став 5. и члана 61. став 1. тачка г) Закона о Уставном суду Републике Српске («Службени гласник Републике Српске» бр. 104/11 и 92/12), на сједници одржаној 28. фебруара 2024. године, д о н и о ј е
Р Ј Е Ш Е Њ Е
Не прихвата се иницијатива за оцјењивање уставности члана 18. став 8, члана 39. ст. 3. и 4, члана 40. ст. 2. и 3. и члана 42. став 2. Закона о здравственој документацији и евиденцијама у области здравства („Службени гласник Републике Српске“ број 57/22).
О б р а з л о ж е њ е
Весна Поповић из Бање Луке дала је Уставном суду Републике Српске иницијативу за покретање поступка за оцјењивање уставности члана 18. став 8, члана 39. ст. 3. и 4, члана 40. ст. 2. и 3. и члана 42. став 2. Закона о здравственој документацији и евиденцијама у области здравства („Службени гласник Републике Српске“ број 57/22). Наведене одредбе овог закона давалац иницијативе оспорава са становишта одредаба члана 23. Устава Републике Српске, којим се јамчи право на заштиту тајности података о личности, а уз то истиче и да овим законом нису довољно јасно и прецизно уређени прикупљање, обрада и сврха коришћења личних података. С тим у вези давалац иницијативе цитира, прије свега, оспорену одредбу члана 18. став 8. предметног закона и наводи да овом, као ни другим одредбама овог закона није одређено да „доктор треба да обавијести лице чији здравствени картон даје на увид, а нити да је такав увид условљен претходном сагласношћу лица за његово дијагностиковање, лијечење, прегледе и друге наведене медицинске поступке“, те износи мишљење да би се право на тајност података, у највећој мјери, заштитило „ограничавањем права љекару да даје здравствени картон на увид другом здравственом раднику, само под одређеним околностима“. Потом, давалац иницијативе цитира и друге оспорене одредбе овог закона са којима у везу доводи значење израза електронски медицински сажетак (члан 10. тачка 9) и обим личних података грађана који се уносе у основну медицинску документацију (члан 16) и закључује да „ИЗИС садржи медицинску документацију свих грађана Републике који користе медицинске услуге, као и да ИЗИС омогућава уношење и приступ медицинској документацији од стране различитих здравствених радника из више различитих установа, без изричите сагласности грађанина за унос и приступ појединим подацима“, те да „све наведено упућује на потпуну централизацију и дигитализацију свих здравствених података о свим грађанима на једном мјесту (са многобројним тачкама приступа), а која се спроводи без јасних и прецизних образложења њене оправданости и сврсисходности, као и да успостављање такве базе података носи огроман безбједносни ризик по грађане и Републику, који не може оправдати евентуална корист која произлази из брже размјене података.“ Поред тога, давалац иницијативе наводи да је познато да Суд не оцјењује међусобну усаглашеност закона, али, и поред тога, напомиње да оспорене одредбе Закона нису усаглашене са одредбом члана 45. став 1. Закона о здравственој заштити (“Службени гласник Републике Српске“ број 57/22) која обезбјеђује пацијентима право на повјерљивост личних здравствених података, и с тим у вези тврди да се пацијентима то право свјесно одузима оспореним законским одредбама. Надаље, давалац иницијативе сматра да је „поред повреде права на приватност података појединог грађанина и ризичне централизације података свих грађана“, Закон неуставан и због тога што није довољно прецизно одредио који здравствени и други радници могу да врше увид у личне и медицинске податке грађана, те омогућио да грађани у потпуности или дјелимично одбију вођење основне медицинске документације о себи, као и да након одређеног периода затраже брисање одређених података из електронске документације. Закључно, давалац иницијативе указује на Препоруку број П (97) 5 Савјета Европе о заштити медицинских података и Закон о заштити личних података („Службени гласник Босне и Херцеговине“ бр. 49/06, 76/11 и 89/11) и предлаже да Суд размотри ова питања која су, како је наведено, од животног значаја за све грађане Републике Српске.
Народна скупштина Републике Српске доставила је одговор у коме је оспорила наводе из иницијативе истичући да је у истој присутно погрешно и непотпуно тумачење Устава, али и оспораваних законских рјешења. У одговору се, прије свега, наводи да је основ за доношење овог закона садржан у тачки 12. Амандмана XXXII на Устав Републике Српске, којим је замијењен члан 68. Устава према којој Република, између осталог, уређује и обезбјеђује област здравства у Републици Српској. Оспоравајући наводе из иницијативе у одговору се наводи да је могућност, која је оспореним чланом 18. Закона о здравственој документацији и евиденцијама у области здравства дата доктору породичне медицине, да дозволи увид у здравствени картон другом надлежном здравственом раднику - јасно ограничена на околност када лице (пацијент) користи услуге здравствене заштите, те да је временски оквир у којем доктор медицине може омогућити увид у здравствени картон временски везан са пружањем здравствене услуге, што је прописано чланом 45. став 4. Закона о здравственој заштити. С тим у вези, у одговору се закључује да је право доктора породичне медицине да дозволи увид у здравствени картон јасно ограничено на тренутну епизоду лијечења и поступке и процедуре које она може да укључи. Тиме су, како је даље наведено, побољшане шансе да пацијент добије бољу и адекватнију здравствену услугу, док је истовремено заштићено право на приватност пацијента у смислу члана 23. став 1. Устава, с обзиром на то да доктор породичне медицине нема право да омогући увид у стања и болести које нису у вези са тренутним разлогом због којих се пацијент обратио доктору породичне медицине. Надаље, у одговору се тврди да давалац иницијативе не прави разлику између електронског медицинског сажетка и медицинског картона, односно било којег другог облика основне медицинске документације, те наглашава да Закон јасно дефинише електронски медицински сажетак као извод података из основне медицинске документације и евиденција о здравственом стању, пруженим здравственим услугама, прописаним лијековима и медицинским средствима и другим информацијама о кретању пацијента у здравственом систему Републике Српске, а која се формира и води у ИЗИС-у, како је прописано чланом 40. ст. 2. и 3. Закона, те у вези с тим указује и на одредбе члана 168. Закона о здравственој заштити и члана 98. Закона о обавезном здравственом осигурању („Службени гласник Републике Српске“ бр. 93/22 и 132/22) које, како се наводи, прецизно образлажу оправданост и сврсисходност дигитализације и увођења издравственог информационог система ради: планирања и ефикасног управљања здравственим системом, ефикасног пружања здравствених услуга, унапређења приступа здравственим услугама, обезбјеђења квалитета и сигурности здравствене заштите, као и прикупљања и обраде података у вези са здравственим стањем грађана и функционисања здравственог система. Осим тога, у одговору су оспорени и остали наводи иницијативе и у вези с тим указано на одредбе члана 3. став 1. тач. 2, 3, 4. и 5, члана 10. став 1. тачка 19), члана 17. став 1, члана 39. ст. 1. и 5, члана 98. став 5. тачка б) овог закона, као и поједине одредбе Закона о здравственој заштити и Закона о заштити становништва од заразних болести („Службени гласник Републике Српске“ бр. 90/17, 42/20, 98/20 и 63/22), те Упутство за делегирану администрацију Интегрисаног здравственог информационог система Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ број 65/18) и закључено да је из свега наведеног евидентно да су предметна законска рјешења управо у складу са чланом 23. Устава. Закључно, у одговору се наводи да незадовољство даваоца иницијативе оспореним законским рјешењима не може бити предмет одлучивања пред Уставним судом Републике Српске, као и да није у његовој надлежности да цијени постојање, односно непостојање разлога за овакво или другачије законско нормирање, те међусобну усклађеност појединих чланова два или више закона.
Одредбама Закона о здравственој документацији и евиденцијама у области здравства („Службени гласник Републике Српске“ број 57/22), које су оспорене иницијативом, прописано је: чланом 18. да доктор у тиму породичне медицине, односно други одговорни доктор медицине специјалиста из одговарајуће области здравствене заштите може омогућити увид у здравствени картон другом здравственом раднику давањем овлашћења које се односи на дијагностиковање и лијечење, упућивање на консултативни преглед, пружање болничке здравствене заштите, оцјену способности, укључујући и прописивање лијекова који се издају на рецепт (став 8); чланом 39. да ИЗИС омогућава примјену и коришћење електронског здравственог картона, електронског медицинског сажетка, електронског рецепта, електронске упутнице, система електронског заказивања, електронских листа чекања, електронског подсјетника, електронске комуникације са лабораторијским и радиолошким информационим системима у здравственом систему Републике (став 3), те да ИЗИС омогућава размјену и коришћење индивидуалних и збирних извјештаја (став 4); чланом 40. да се за сваког грађанина Републике за којег је отворена или се води основна медицинска документација формира електронски медицински сажетак (став 2), да се електронски медицински сажетак води у ИЗИС-у (став 3); члан 42. да су здравствена установа и друго правно лице који користе властити информациони систем обавезни да у ИЗИС достављају податке који су потребни за електронски медицински сажетак (став 2).
Одредбама члана 23. Устава Републике Српске, на чију повреду се позива давалац иницијативе, утврђено је: да је зајамчена заштита тајности података о личности, те да се прикупљање, обрада и сврха коришћења личних података уређују законом (став 1), да је забрањено коришћење података о личности које је супротно утврђеној сврси њиховог прикупљања (став 2) и да грађани имају право да траже и добијају све податке о себи, садржане у актима државних органа и у другим службеним евиденцијама (став 3).
Устав у другим одредбама, које су од значаја за одлучивање о основаности навода даваоца иницијативе, утврђује: да се слободе и права остварују, а дужности испуњавају непосредно на основу Устава, осим када је Уставом предвиђено да се услови за остваривање појединих од њих утврђују законом, те да се законом може прописати начин остваривања појединих права и слобода само када је то неопходно за њихово остваривање (члан 49. ст. 1. и 2), да Република уређује и обезбјеђује, између осталог, здравство (тачка 12. Амандмана XXXII на Устав Републике Српске, којим је замијењен члан 68. Устава), да Народна скупштина доноси законе, друге прописе и опште акте (члан 70. став 1. тачка 2), да закони, статути, други прописи и општи акти морају бити у сагласности са Уставом (члан 108. став 1), да Уставни суд одлучује о сагласности закона, других прописа и општих аката са Уставом (члан 115. став 1. тачка 1).
Поред наведених одредаба Устава, Суд је имао у виду да се Законом о здравственој документацији и евиденцијама у области здравства уређују здравствена документација и евиденције, регистри и статистичка истраживања у области здравства, интегрисани здравствени информациони систем, обрада, коришћење, чување и заштита података, надзор, као и друга питања од значаја за вођење здравствене документације и евиденција у области здравства (члан 1), те да је овим законом, између осталог, прописано: чланом 2. да се овај закон примјењује на здравствене установе, установе социјалне заштите, здравствене службе установа за извршење кривичних и прекршајних санкција, високошколске установе здравствене струке које обављају одређене послове здравствене дјелатности, организације здравственог осигурања, као и друга правна лица за која је посебним законом уређено да, поред основне дјелатности, обављају и здравствену дјелатност (у даљем тексту: здравствена установа и друго правно лице); члан 3. да се здравствена документација и евиденције у области здравства (у даљем тексту: здравствена документација и евиденције) воде ради: праћења, очувања и унапређења здравственог стања пацијента (тачка 1), праћења и проучавања здравственог стања грађана (тачка 2), праћења фактора ризика и процјене њиховог утицаја на здравље грађана (тачка 3), праћења извршавања обавеза здравственог радника и здравственог сарадника у области здравствене заштите (тачка 4), праћења извршавања обавеза здравствене установе и другог правног лица (тачка 5), праћења ресурса у области здравствене заштите (тачка 6), праћења и вредновања квалитета здравствене заштите и пружања стручне подршке здравственим установама у праћењу и унапређењу квалитета здравствене заштите (тачка 7), финансирање здравствене заштите (тачка 8), планирања и програмирања здравствене заштите (тачка 9), праћења и оцјењивања спровођења планова и програма здравствене заштите (тачка 10), спровођења статистичких и научних истраживања (тачка 11), информисања јавности (тачка 12), извршавања међународних обавеза у области здравства (тачка 13), развоја система здравствене заштите и здравственог осигурања (тачка 14); чланом 10. да је медицинска документација скуп медицинских података и/или информација насталих у процесу пружања здравствене услуге пацијенту који садрже податке о здравственом стању и току лијечења пацијента (тачка 7), да је здравствена документација изворна или репродукована документација, примљена у рад или створена у раду здравствених радника и здравствених сарадника, односно другог овлашћеног лица које ради у здравственој установи и другом правном лицу, коју чини медицинска документација и друга документација која је настала или је преузета у сврху обављања здравствене дјелатности (тачка 8), да електронски медицински сажетак представља извод података из основне медицинске документације и евиденција о здравственом стању, пруженим здравственим услугама, прописаним лијековима и медицинским средствима и другим информацијама о кретању пацијената у здравственом систему Републике Српске (у даљем тексту: Република) (тачка 9), да је одговорни здравствени радник, здравствени сарадник, односно друго одговорно физичко лице, у смислу овог закона, здравствени радник, здравствени сарадник и друго одговорно физичко лице које је овлашћено за вођење медицинске, односно здравствене документације, уписивањем, прикупљањем, руковањем и обрадом података и информација из медицинске и здравствене документације и евиденција (тачка 19); чланом 15. да основну медицинску документацију чини, између осталог, здравствени картон (став 1. тачка 1); чланом 16. да се у основну медицинску документацију, у зависности од врсте, уписују најмање сљедећи подаци: подаци о пацијенту (тачка 1): 1. подаци о лицу: презиме, име, презиме и име једног родитеља, усвојитеља или старатеља, пол, дан, мјесец, година и мјесто рођења, јединствени матични број, брачно стање, адреса и мјесто пребивалишта или боравишта 2. подаци о осигурању, 3. идентификациони број осигураника, 4. медицински подаци, 5. лична медицинска историја, 6. породична медицинска историја, 7. подаци о инвалидности и неспособности, 8. подаци о факторима ризика, 9. социјални подаци о пацијенту, 10. подаци о занимању и школској спреми, 11. контакт подаци; чланом 18. да се здравствени картон води у здравственој установи у којој се обавља здравствена дјелатност на примарном нивоу здравствене заштите, по областима здравствене заштите, за сваког пацијента коме се пружа здравствена заштита осим за пролазне пацијенте (став 1), да здравствени картон води доктор медицине специјалиста породичне медицине, односно други одговорни доктор специјалиста из одговарајуће области здравствене заштите (став 4); чланом 38. да се интегрисани здравствени информациони систем (у даљем тексту: ИЗИС) организује и развија у складу са прописима којим се уређују области здравствене заштите и здравственог осигурања; чланом 39. да ИЗИС обезбјеђује доступност здравствених података и информација здравственим установама и институцијама здравственог сектора у складу са њиховим надлежностима, правима, улогама и одговорностима (став 1); чланом 46. да се вођење, прикупљање и обрада података из медицинске документације и евиденција, документације здравственог осигурања и система статистичких истраживања у области здравства врши у складу са прописима којим се уређује заштита личних података (став 1), да су Фонд, здравствена установа и друго право лице, односно одговорни здравствени радник, здравствени сарадник и друго одговорно физичко лице, који воде медицинску документацију и евиденције у складу са овим законом и прописима донесеним за спровођење овог закона, обавезни да их чувају од неовлашћеног приступа, увида, копирања и злоупотребе, независно од облика у коме су подаци сачувани (став 2), да су Фонд, здравствена установа и друго правно лице обавезни да успоставе и одржавају систем безбједности који обухвата мјере за обезбјеђење података које посједују или које обрађују, у складу са овим законом и прописима којим се уређује заштита личних података (став 3); чланом 47. да су подаци из медицинске документације пацијента, индивидуалних извјештаја, односно подаци који се обрађују и воде у евиденцијама и регистрима тајни (став 1), да је здравствени радник и здравствени сарадник и друго лице запослено у здравственој установи обавезан да податке, информације и документацију из става 1. овог члана чува као професионалну тајну у складу са прописима којима је уређена област здравствене заштите (став 2).
Полазећи од наведеног, а имајући притом у виду садржину оспорене одредбе члана 18. став 8. Закона о здравственој документацији и евиденцијама у области здравства, као и разлоге њеног оспоравања који су наведени у иницијативи, Суд је оцијенио да је законодавац, у оквиру своје Уставом утврђене надлежности из тачке 12. Амандмана XXXII на Устав Републике Српске, којим је замијењен члан 68. Устава да уређује и обезбјеђује здравство, уредио медицинску и здравствену документацију, као и систем евиденција, извјештавања и коришћења медицинских и здравствених података и информација. У складу са наведеном уставном надлежношћу је и овлашћење законодавца да овим законом пропише садржину и начин вођења здравственог картона, који спада у основну медицинску документацију, те да предвиди да доктор породичне медицине може да дозволи увид у здравствени картон пацијента другом надлежном здравственом раднику ради дијагностиковања и лијечења, упућивања на консултативни преглед, пружања болничке здравствене заштите, оцјене способности, укључујући и прописивање лијекова који се издају на рецепт. По оцјени Суда, то што законодавац није прописао: „да доктор треба да обавијести лице чији картон даје на увид, односно што „увид није условљен претходном сагласношћу лица за његово дијагностиковање, лијечење, прегледе и друге наведене медицинске поступке“, те „није ограничио право љекару да даје здравствени картон на увид другом здравственом раднику само под одређеним околностима“, не значи да је том одредбом доведено у питање зајамчено право на заштиту тајности података из члана 23. Устава, на коју се позива давалац иницијативе. Чињеница да оспореном законском одредбом није прописано све оно што давалац иницијативе сматра да треба да буде прописано не значи истовремено да је она неуставна, јер је ово питање законодавне политике и у оквиру ње у домену је цјелисходности.
Разматрајући основаност разлога оспоравања уставности члана 39. ст. 3. и 4, члана 40. ст. 2. и 3. и члана 42. став 2. Закона о здравственој документацији и евиденцијама у области здравства Суд је, прије свега, констататовао да је одредбама члана 23. Устава (у односу на које су наведене законске одредбе оспорене) зајамчена заштита тајности података о личности, те препуштено законодавцу да питања прикупљања, обраде и сврхе коришћења личних података уреди законом. С тим у вези Суд је имао у виду да је, у конкретном случају, законом прецизирана сврха коришћења здравствене документације и евиденција у области здравства, начин вођења, као и субјекти одговорни за вођење медицинске документације, те утврђена обавеза чувања и одговорност Фонда здравственог осигурања Републике Српске, здравствене установе и другог правног лица, односно одговорног здравственог радника, здравственог сарадника и другог одговорног физичког лица, који воде медицинску документацију и евиденције од неовлашћеног приступа, увида, копирања и злоупотребе, независно од облика у коме су подаци сачувани. Наводи даваоца иницијативе да „ИЗИС омогућава уношење и приступ медицинској документацији од стране различитих здравствених радника из више различитих установа, без изричите сагласности грађанина за унос и приступ појединим подацима“, те да све наведено упућује на потпуну централизацију и дигитализацију свих здравствених података о свим грађанима на једном мјесту (са многобројним тачкама приступа), која се спроводи без јасних и прецизних образложења њене оправданости и сврсисходности, као и да успостављање такве базе података носи огроман безбједносни ризик по грађане и Републику, који не може оправдати евентуална корист која произлази из брже размјене података“, по оцјени Суда, не представљају уставноправно релевантне разлоге оспоравања у односу на одредбе члана 23. Устава за које давалац иницијативе тврди да су повријеђене. Наиме, по оцјени Суда, ради се само о паушалним тврдњама о повреди Уставом зајамченог права на заштиту података о личности и критику која се, у суштини, своди на оцјену оправданости и цјелисходности оспорених законских рјешења, за шта, сагласно одредбама члана 115. Устава, Уставни суд није надлежан да одлучује.
Када су у питању наводи даваоца иницијативе да оспореним а ни другим одредбама овог закона није прецизирано који здравствени и други радници могу да врше увид у личне и медицинске податке грађана, те да је потребно омогућити грађанима да у потпуности или дјелимично одбију вођење основне медицинске документације о себи, као и да након одређеног периода затраже брисање одређених података из електронске документације, Суд указује да, сагласно одредбама члана 115. Устава, није надлежан за поступање по захтјевима за оцјену уставности општих правних аката из разлога што одређено питање није уређено, а давалац иницијативе сматра да би требало да буде уређено. Такав захтјев, по оцјени Суда, у суштини, своди се на приједлог за измјену и допуну законских одраба, што не спада у надлежност Уставног суда.
Анализирајући остале наводе даваоца иницијативе Суд је утврдио да се исти односе на примједбе које се тичу несагласности оспорених законских одредаба са одредбама члана 45. став 1. Закона о здравственој заштити („Службени гласник Републике Српске“ број 57/22), одредбама Закона о заштити личних података („Службени гласник Босне и Херцеговине“ бр. 49/06, 76/11 и 89/11) и Препоруком број П (97) 5 Савјета Европе о заштити медицинских података, за чију оцјену, сагласно одредбама члана 115. Устава, Уставни суд није надлежан.
Цијенећи да је у току претходног поступка правно стање потпуно утврђено и да прикупљени подаци пружају поуздан основ за одлучивање, Суд је, на основу члана 40. став 5. Закона о Уставном суду Републике Српске, у овом предмету одлучио без доношења рјешења о покретању поступка.
На основу изложеног одлучено је као у изреци овог рјешења.
Ово рјешење Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда мр Џерард Селман и судије: Војин Бојанић, Светлана Брковић, Амор Букић, Златко Куленовић, проф. др Иванка Марковић, проф. др Дарко Радић и академик проф. др Снежана Савић.
ПРЕДСЈЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
Мр Џерард Селман
Број: У-17/23
28. фебруар 2024. године