Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 40. stav 5.  i  člana 61. stav 1. tačka g) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br.  104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 24. februara 2021. godine,  donio  je

RJEŠENjE

         Ne prihvata se inicijativa za ocjenjivanje ustavnosti čl. 71, 79. i 198. Zakona o premjeru i katastru Republike Srpske  ("Službeni glasnik Republike Srpske" br.  6/12, 110/16 i 62/18), te člana 113. st. 4. i 5. Zakona o izvršnom postupku  ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 59/03, 85/03, 64/05, 118/07, 29/10, 57/12,  67/13 i 98/14).

                                                          O b r a z l o ž e nj e

         Željko Bubić iz Banje Luke dao je Ustavnom sudu Republike Srpske inicijativu za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti čl. 71, 79. i 198. Zakona o premjeru i katastru Republike Srpske  ("Službeni glasnik Republike Srpske" br.  6/12, 110/16 i 62/18), te člana 113. st. 4. i 5. Zakona o izvršnom postupku ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 59/03, 44/05, 118/07, 29/10 i 67/13). Davalac inicijative ukazuje, prije svega, na međusobnu  neusaglašenost odredaba Zakona o premjeru i katastru Republike Srpske, Zakona o izvršnom postupku i  Zakona o zemljišnim knjigama ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 67/03, 46/04, 109/05 i 119/08) iz koje, kako navodi, proizlazi i neusaglašenost osporenih zakonskih rješenja sa odredbama članova 54,  60. i 108. Ustava Republike Srpske, te  Amandmana CVI na Ustav. S tim u vezi, davalac inicijative  citira, prije svega, odredbe članova 54. i 60. stav 1, te člana 108. stav 1. Ustava i  navodi da su osporene zakonske odredbe u nesaglasnosti sa navedenim ustavnim odredbama jer onemogućavaju novo uspostavljanje zemljišnih knjiga, odnosno zemljišnoknjižnih uložaka za nepokretnosti za koje do sada nije uspostavljena posebna zemljišna knjiga, tj. zemljišnoknjižni uložak, a samim tim onemogućavaju i vođenje izvršnog postupka i sprovođenje izvršenja ne nekretninama.  Na taj način, osporene zakonske odredbe, kako dalje navodi,  povređuju imovinsko pravo tražioca izvršenja koji provodi pravosnažnu i izvršnu sudsku odluku, gdje je kao predmet izvršenja označena nekretnina koja nije upisana u zemljišnu knjigu, s obzirom na to da je, u toj situaciji, presuda neprovodiva, a istovremeno stavljaju izvršenika u povoljniji položaj jer  postoji velika mogućnost da se izbjegne sprovođenje izvršenja na štetu tražioca izvršenja i njegove imovine. Imajući u vidu da se osporenim propisivanjem  krše prava građana, tražilaca izvršenja,  davalac inicijative predlaže da Sud utvrdi da osporene odredbe navedenih zakona nisu u saglasnosti sa Ustavom.

         Narodna skupština Republike Srpske nije dostavila odgovor na navode iz inicijative.

         Osporenim odredbama člana 71. Zakona o premjeru i katastru Republike Srpske  ("Službeni glasnik Republike Srpske" br.  6/12, 110/16 i 62/18) propisano je: da se katastar nepokretnosti osniva  u katastarskim opštinama u kojima je na snazi popisni katastar, katastar zemljišta uspostavljen na osnovu premjera u stereografskoj projekciji, katastar zemljišta i katastar nepokretnosti sa utvrđenim korisnikom uspostavljeni na osnovu premjera u Gaus-Krigerovoj projekciji (u daljem tekstu: katastarska evidencija) i zemljišna knjiga (stav 1); da se katastar nepokretnosti osniva  za cijelu katastarsku opštinu (stav 2); da se katastar nepokretnosti osniva  prema podacima: a) katastarske evidencije, zemljišne knjige, knjige uloženih ugovora o otkupu stambenih zgrada i stanova i knjige uloženih ugovora o prodaji poslovnih zgrada, poslovnih prostorija i garaža (u daljem tekstu: knjiga uloženih ugovora) i b) katastarskog ili komasacionog premjera (stav 3); da se katastar nepokretnosti osniva  u postupku izlaganja na javni uvid podataka o nepokretnostima i utvrđivanje prava na nepokretnostima (stav 4); da  postupak iz stava 4. ovog člana sprovodi komisija za izlaganje na javni uvid podataka o nepokretnostima i utvrđivanje prava na nepokretnostima (u daljem tekstu: komisija za izlaganje) (stav 5); da se  na osnovu podataka iz stava 4. ovog člana formira  baza podataka katastra nepokretnosti  (stav 6). Prema osporenim odredbama  člana 79. ovog zakona komisija svakom pravnom ili fizičkom licu za koje su prikupljeni podaci i adrese i za čije se nepokretnosti vrši izlaganje, najkasnije osam dana prije dana izlaganja podataka, upućuje poziv da u označeno vrijeme dođe u radnu prostoriju komisije i da donese sve isprave koje služe kao dokaz o pravima na nepokretnostima (stav 1), a uz poziv se prilaže popisni list ili kopija posjedovnog lista (stav 2). Osporenim  članom 198. Zakona  propisano je da stupanjem na snagu ovog zakona odredbe Zakona o održavanju premjera i katastra zemljišta (“Službeni glasnik Republike Srpske”, br. 19/96 i 15/10), Zakona o premjeru i katastru nepokretnosti (“Službeni glasnik Republike Srpske”, br. 34/06, 110/08 i 15/10) i Zakona o zemljišnim knjigama Republike Srpske (“Službeni glasnik Republike Srpske”, br. 67/03, 46/04, 109/05 i 119/08) prestaju da važe, osim odredaba tih zakona koje se odnose na korišćenje i održavanje evidencija iz člana 189. ovog zakona.

        Osporenim odredbama  člana 113. stav 4. Zakona o izvršnom postupku ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 59/03, 85/03, 64/05, 118/07, 29/10, 57/12,  67/13 i 98/14) propisano je da nakon što je rješenje o izvršenju doneseno, postupak izvršenja na nepokretnostima na području gdje zemljišne knjige nisu uspostavljene ili su uništene, odnosno nestale, nastaviće se nakon što se nepokretnost koja je predmet izvršenja upiše u zemljišne knjige u skladu sa glavom VIII Zakona o zemljišnim knjigama, ukoliko takav upis nije u suprotnosti sa zakonom, dok je osporenim  stavom 5. istog  člana propisano da je tražilac izvršenja obavezan da zahtijeva upis u zemljišne knjige u skladu sa stavom 4. ovog člana u roku od 15 dana od dana donošenja rješenja o izvršenju, te da o tome, u roku koji mu bude određen, izvijesti izvršni sud  i da, ako tražilac izvršenja ne podnese zahtjev za upis u zemljišne knjige u predviđenom roku ili u datom mu roku o tome ne izvijesti izvršni sud, postupak izvršenja će se obustaviti.

        Odredbama Ustava Republike Srpske u odnosu na koje je tražena ocjena ustavnosti navedenih odredaba Zakona o premjeru i katastru Republike Srpske i Zakona o izvršnom postupku utvrđeno je: da svi oblici svojine imaju jednaku pravnu zaštitu (član 54), da fizička i pravna lica ostvaruju svojinska prava na nepokretnosti prema njihovoj prirodi i namjeni, u skladu sa zakonom (član 60. stav 1), da Republika uređuje i obezbjeđuje, između ostalog,  mjere iz svoje nadležnosti za slučaj ratnog stanja koje proglase institucije Bosne i Hercegovine, kao i mjere za slučaj vanrednog stanja koje proglase institucije Republike Srpske i da se odredbe tačke 3. ovog člana ne odnose na upotrebu vojske i druge mjere iz nadležnosti institucija Bosne i Hercegovine   (Amandman CVI na Ustav Republike Srpske kojim je mijenjana tačka 3. člana 68. Ustava), te da zakoni, statuti, drugi propisi i opšti akti moraju biti u saglasnosti sa Ustavom.

        U drugim odredbama Ustava koje su, po ocjeni Suda, od značaja za ocjenu ustavnosti osporenih odredaba navedenih zakona utvrđeno je: da Republika Srpska uređuje i obezbjeđuje, između ostalog, svojinske i obligacione odnose i zaštitu svih oblika svojine, te organizaciju, nadležnost i rad državnih organa (tač. 6. i 10. Amandmana XXXII na Ustav Republike Srpske kojim je mijenjan član 68. Ustava), te da se osnivanje, nadležnost, organizacija i postupak pred sudovima utvrđuju zakonom (član 122).

         Pored navedenih odredaba Ustava Sud je imao  u vidu da se Zakonom o premjeru i katastru Republike Srpske uređuju upravni i stručni poslovi koji se odnose na premjer Republike Srpske, katastar nepokretnosti, katastar vodova, osnovne geodetske radove, adresni registar, registar cijena nepokretnosti, digitalni arhiv, topografsko-kartografsku djelatnost, Geoinformacioni sistem Republičke uprave za geodetske i imovinsko-pravne poslove Republike Srpske, infrastrukturu geoprostornih podataka Republike Srpske i geodetske radove u inžinjersko-tehničkim oblastima (član 1), te da je ovim zakonom, između ostalog, i to članom 4. stav 1, propisano da je katastar nepokretnosti osnovni i javni registar o nepokretnostima i stvarnim pravima na njima; članom 10. stav 1. tačka v) da pored poslova određenih Zakonom o republičkoj upravi, djelokrug Uprave su i geodetski radovi i poslovi republičke uprave koji se odnose, između ostalog, na osnivanje, obnovu i održavanje katastra nepokretnosti; članom 54. da se upisom u katastar nepokretnosti stiču, prenose, ograničavaju i prestaju prava na nepokretnostima, osim ako zakonom nije drugačije određeno, te da se u slučaju da se na osnovu odluke suda, odluke drugog državnog organa, nasljeđivanjem ili na osnovu zakona steklo neko pravo bez upisa u katastar nepokretnosti, sticalac može da zahtijeva upis toga prava u katastar nepokretnosti, ako uz zahtjev za upis priloži ispravu podobnu za upis; članom 72. stav 1. da se osnivanje katastra nepokretnosti prema podacima katastarskog premjera može vršiti: ako nije izvršen premjer i ako je postojeći premjer u stereografskoj projekciji (tačka a) i radi unapređenja tačnosti ili ažurnosti postojećeg premjera u Gaus-Krigerovoj projekciji (tačka b); članom 74. da se od dana početka osnivanja katastra nepokretnosti sprovode promjene u katastarskoj evidenciji, zemljišnoj knjizi i knjigama uloženih ugovora do isteka roka za osnivanje katastra nepokretnosti određenog u javnom oglasu (stav 1),  da rješenja o promjenama u evidencijama iz stava 1. ovog člana donesena u tom roku organ uprave dužan da dostavi komisiji na dalje postupanje (stav 2) i da su u postupku osnivanja katastra nepokretnosti imaoci prava na nepokretnostima, fizička i pravna lica, republički i drugi organi i organizacije dužni da, na zahtjev Uprave, dostave podatke o nepokretnostima koje imaju u svojim evidencijama (stav 3); članom 76. stav 1. da izlaganje podataka u cilju osnivanja katastra nepokretnosti prema podacima katastra zemljišta i katastra nepokretnosti, zemljišne knjige i knjige uloženih ugovora obavlja komisija za izlaganje, koju formira Uprava za jednu ili više katastarskih opština; članom 77. stav 1. da je prije izlaganja podataka komisija dužna da pribavi kopije katastarskih planova i elaborat novog premjera, kao i podatake o licima za koje se, po prikupljenim podacima, pretpostavlja da su nosioci prava na nepokretnostima u katastarskoj opštini za koju se izlažu podaci (član 77. stav 1); članom 84. stav 1. da se utvrđivanje prava na nepokretnostima vrši na osnovu: stanja upisanog prava u zemljišnoj knjizi ako se ustanovi da taj upis odgovara stvarnom stanju (tačka a), pravosnažnih odluka nadležnih organa i sudova, zaključenih ugovora i drugih isprava koje su osnov za upis prava na nepokretnostima (tačka b) i podataka iz katastarskog operata koji odgovara stvarnom stanju (tačka v); članom 189. da će se do dana osnivanja katastra nepokretnosti koristiti i održavati: popisni katastar, katastar zmljišta uspostavljen na osnovu premjera u stereografskoj projekciji, katastar zemljišta uspostavljen na osnovu premjera u Gaus-Krigerovoj projekciji u skladu sa odredbama Zakona o održavanju premjera i katastra zemljišta ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 19/96 i 15/10), katastar nepokretnosti sa utvrđenim korisnikom uspostavljeni na osnovu premjera u Gaus-Krigerovoj projekciji u skladu sa odredbama Zakona o premjeru i katastru nepokretnosti ("Službeni glasnik Republike Srpske" br.67/03, 46/04, 109/05 i 119/08), knjiga uloženih ugovora o otkupu stambenih zgrada i stanova u skladu sa odredbama Pravilnika o vođenju knjige uloženih ugovora o otkupu stambenih zgrada i stanova ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 45/01 i 6/02), i knjiga uloženih ugovora o prodaji poslovnih zgrada, poslovnih prostorija i garaža u skladu sa odredbama Pravilnika o uspostavljanju i vođenju knjige uloženih ugovora o prodaji poslovnih zgrada, poslovnih prostorija i garaža ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 60/05).

        Takođe, Sud je imao u vidu  da se Zakonom o izvršnom postupku  uređuje postupak po kojem sudovi u Republici Srpskoj sprovode prinudno ostvarenje potraživanja na osnovu izvršnih i vjerodostojnih isprava (u daljem tekstu: izvršni postupak) ako posebnim zakonima nije drugačije određeno (član 1), te da je ovim zakonom, između ostalog, propisano i to članom 2. da tražilac izvršenja označava lice koje je pokrenulo postupak radi izvršenja nekog potraživanja te lice u čiju je korist taj postupak pokrenut po službenoj dužnosti (tačka 2), da izvršenik označava lice protiv kojeg se potraživanje ostvaruje (tačka 3), a zemljišna knjiga označava sve javne knjige u koje se upisuju prava na nepokretnostima (tačka 11); članom 68. da se  izvršenje na nepokretnosti sprovodi zabilježbom izvršenja u zemljišnoj knjizi, utvrđivanjem vrijednosti nepokretnosti, prodajom nepokretnosti i namirenjem tražioca izvršenja iz iznosa dobijenog prodajom; članom 70. st. 1. i 2.  da je uz prijedlog za izvršenje na nepokretnosti tražilac izvršenja dužan podnijeti izvod iz zemljišne knjige kao dokaz o tome da je nepokretnost upisana kao svojina izvršenika,  a ako je pravo na nepokretnosti iz stava 1. ovog člana upisano u zemljišnoj knjizi na drugo lice, a ne na izvršenika, prijedlogu se može udovoljiti samo ako su, po utvrđenju izvršenikove imovine u skladu sa članom 37. ovog zakona, ispunjeni uslovi za promjenu zemljišnoknjižnog stanja; članom 72. stav 1. da će sud, čim donese rješenje o izvršenju, po službenoj dužnosti odrediti da se u zemljišnoj knjizi upiše zabilježba izvršenja; član 113. da se postupak izvršenja na nepokretnostima koje nisu upisane u zemljišne knjige provodi prema odredbama  glave X ovog zakona, ako odredbama ovog člana nije drugačije određeno (stav 1), da će u slučaju nepokretnosti iz stava 1. ovog člana, tražilac izvršenja uz prijedlog za izvršenje podnijeti dokaze da je izvršenik njen vlasnik ili će od suda zatražiti dostavljanje dokaza u skladu sa članom 37. ovog zakona, te da je tražilac izvršenja dužan označiti nepokretnost prema podacima iz katastra, a ako takvih podataka u katastru nema, dužan je naznačiti mjesto na kojemu se nepokretnost nalazi, njezin naziv, granice i površinu (stav 2), da će nakon donošenja rješenja o izvršenju, sud zastati sa izvršenjem do okončanja postupaka predviđenih u stavu 4. odnosno stavu 8. ovog člana (stav 3). 

        Prilikom ocjenjivanja osporenih odredbi čl.  71, 79. i 198. Zakona o premjeru i katastru Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" br.  6/12, 110/16 i 62/18)  Sud je utvrdio da je ustavni okvir za uređivanje pitanja koja se odnose na premjer i katastar nepokretnosti, katastar vodova i upis prava na nepokretnostima  sadržan u tač. 6. i 10. Amandmana XXXII na Ustav Republike Srpske, kojim je zamijenjen član 68. Ustava, prema kojim Republika, pored ostalog,  uređuje i obezbjeđuje svojinske i obligacione odnose  i zaštitu svih oblika svojine, te organizaciju, nadležnosti i rad državnih organa. Polazeći od navedenog Sud je, prije svega, utvrdio da je zakonodavac ovlašćen da zakonom uređuje upravne i stručne poslove koji se odnose na premjer Republike Srpske, katastar nepokretnosti, katastar vodova, osnovne geodetske radove, adresni registar, registar cijena nepokretnosti, digitalni arhiv, topografsko-kartografsku djelatnost, Geoinformacioni sistem Republičke uprave za geodetske i imovinsko-pravne poslove Republike Srpske, infrastrukturu geoprostornih podataka Republike Srpske i geodetske radove u inžinjersko-tehničkim oblastima, te da, u okviru navedenog ustavnog ovlašćenja propiše postupak osnivanja katastra nepokretnosti na način što će, između ostalog, utvrditi: katastarske opštine u kojima se osniva  katastar nepokretnosti, da se katastar nepokretnosti osniva za cijelu katastarsku opštinu, da se katastar nepokretnosti osniva u postupku izlaganja na javni uvid podataka o nepokretnostima i utvrđivanju prava na nepokretnostima koji  postupak sprovodi komisija za izlaganje, koju formira Uprava, te  način na koji postupa pomenuta komisija u postupku izlaganja na javni uvid podataka o nepokretnostima i utvrđavanja prava na nepokretnostima, kao i  podatke na osnovu kojih se osniva katastar nepokretnosti. Nadalje, Sud je utvrdio da navedeno ovlašćenje za uređivanje odnosa obuhvata i ovlašćenje za utvrđivanje prestanka važenja ranijih zakona odnosno ovlašćenje da produži primjenu pojedinih odredaba zakona koji više nije na snazi što je, po ocjeni Suda, u domenu procjene cjelishodnosti, koju vrši zakonodavac prilikom usvajanja zakonskih rješenja kojima se uređuju svojinski  i obligacioni odnosi. Imajući u vidu navedeno Sud je  ocijenio da osporenim odredbama čl. 71, 79. i 198. Zakona o premjeru i katastru Republike Srpske zakonodavac nije prekoračio svoja ustavna ovlašćenja iz tač. 6. i 10. Amandmana XXXII na Ustav, kojim je zamijenjen član 68. Ustava, a niti je narušio ustavne garancije iz člana 50. i 60. stav 1. Ustava, na koje ukazuje davalac inicijative, kojima je zajemčena ravnopravnost svih oblika svojine, te  pravo fizičkih i pravnih lica da ostvaruju svojinska prava na nepokretnosti prema njihovoj namjeni u skladu sa zakonom, već samo propisuje procedure koje se tiču postupka osnivanja katastra nepokretnosti i načina postupanja komisije u postupku izlaganja, kao i prestanak važenja ranijih zakona koji stupanjem na snagu ovog zakona, dakle Zakona čije odredbe su osporene, prestaju da važe. Imajući u vidu navedeno Sud je ocijenio da osporena zakonska odredba nije nesaglasna  ni sa članom 108. stav 1. Ustava.

         Ocjenjujući osporene odredbe člana 113. st. 4. i 5.  Zakona o izvršnom postupku ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 59/03, 85/03, 64/05, 118/07, 29/10, 57/12,  67/13 i 98/14) Sud je utvrdio da je zakonodavac, saglasno odredbi člana 122. Ustava, prema kojoj se osnivanje, nadležnost, organizacija i postupak pred sudovima utvrđuje zakonom, ovlašćen da Zakonom o izvršnom postupku uredi postupak po kojem sudovi u Republici Srpskoj sprovode prinudno ostvarenje potraživanja na osnovu izvršnih i vjerodostojnih isprava ako posebnim zakonom nije drugačije određeno. Iz navedenog ustavnog ovlašćenja proizlazi, po ocjeni Suda, i ovlašćenje zakonodavca da propiše pravila postupanja kada se sprovodi izvršenje na nepokretnosti i to kako u slučaju kada je nepokretnost upisana u zemljišnu knjigu, tako i u slučaju kada nepokretnost nije  upisana u zemljišnu knjigu, odnosno da propiše način preduzimanja pojedinih radnji u postupku izvršenja na nepokretnosti, te rokove za preduzimanje određenih radnji u tom postupku. 

        U pogledu osporavanja ustavnosti navedenih odredbi Zakona o izvršnom postupku, sa stanovišta ustavnih rješenja koja davalac inicijative navodi (čl. 54. i 60. stav 1. Ustava), Sud je  ocijenio da nisu navedeni razlozi i objašnjenja u čemu bi se sastojala eventualna povreda ustavnosti osporenih zakonskih odredbi.

        O cjelishodnosti i opravdanosti osporenih odredaba navedenih zakona nije nadležan da odlučuje Ustavni sud u smislu člana 115. Ustava Republike Srpske, jer se radi o pitanjima iz domena zakonodavne politike u okviru koje se cijeni racionalnost pojedinih zakonskih rješenja. Isto tako, ocjena pravilnosti primjene osporenih odredaba navedenih zakona, kao i njihove međusobne saglasnosti, te saglasnosti sa odredbama drugih zakona navedenih u inicijativi, takođe, ne spada u nadležnost Ustavnog suda, koji je prema članu 115. Ustava ovlašćen da odlučuje o saglasnosti zakona s Ustavom, a ne o primjeni zakona od strane za to nadležnog organa ili o međusobnoj saglasnosti odredaba akata iste pravne snage.

         Navode davaoca inicijative da je osporenim odredbama Zakona o premjeru i katastru Republike Srpske i Zakona o izvršnom postupku povrijeđen Amandman CVI na Ustav Republike Srpske Sud nije razmatrao budući da u inicijativi nisu navedeni razlozi i objašnjenja u čemu bi se sastojala eventualna povreda ovih odredaba Ustava.

        Cijeneći da je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i da prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, Sud je, na osnovu člana 40. stav 5. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske, u ovom predmetu odluči bez donošenja rješenja o pokretanju postupka. 

       Na osnovu izloženog Sud je odlučio kao u izreci ovog rješenja.

       Ovu rješenje  Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik  Suda mr  Džerard Selman i sudije: Milenko Arapović, Vojin Bojanić, Zlatko Kulenović, prof. dr Duško Medić, Irena Mojović, prof. dr Marko Rajčević i akademik  prof. dr Snežana Savić.