Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске, члана 40. став 5. и члана 61. став 1. тачка г) Закона о Уставном суду Републике Српске («Службени гласник Републике Српске» бр. 104/11 и 92/12), на сједници одржаној 31. јануара 2024. године, д о н и о ј е
Р Ј Е Ш Е Њ Е
Не прихвата се иницијатива за оцјењивање уставности члана 125. став 9. Закона основном васпитању и образовању („Службени гласник Републике Српске“ број 81/22).
О б р а з л о ж е њ е
Милош Палексић из Бање Луке дао је Уставном суду Републике Српске иницијативу за покретање поступка за оцјењивање уставности члана 125. став 9. Закона о основном васпитању и образовању („Службени гласник Републике Српске“ број 81/22). Из садржине иницијативе произлази да је оспорена законска одредба, којом је прописано да раднику запосленом на одређено вријеме и неверификованом наставнику, радни однос на одређено вријеме не може прерасти у радни однос на неодређено вријеме, несагласна са чл. 10, 39, 40. и 108. Устава Републике Српске, као и општеприхваћеним стандардима међународног права. Образлажући наведено давалац иницијативе цитира оспорену законску одредбу, као и одредбе чл. 33. и 39. Закона о раду („Службени гласник Републике Српске“ бр. 1/16, 66/18, 91/21 - Одлука Уставног суда Републике Српске и 119/21) и с тим у вези наводи да оспорено прописивање раднике у основном образовању доводи у неповољнији положај у односу на све остале раднике у Републици Српској на које се примјењује Закон о раду, те им ограничава право на рад и слободу рада. Уз то, давалац иницијативе истиче да су радници у основном васпитању и образовању сваке године изложени стресу због проласка кроз јавне конкурсе, због чега сматра да је оспорена одредба у супротности и са чланом 40. Устава, који раднику гарантује заштиту на раду. Из наведених разлога предлаже да Суд утврди несагласност оспореног прописивања са Уставом.
У одговору на иницијативу, који је Суду доставила Народна скупштина Републике Српске, оспоравају се наводи иницијативе те указује да је у иницијативи присутно погрешно и произвољно тумачење оспорене одредбе Закона о основном васпитању и образовању, као и да је њено довођење у везу са конкретним члановима Устава непрецизно и непотпуно. У одговору се наглашава да је Закон о основном васпитању и образовању леx специалис, и да је њиме обезбијеђен легислативни оквир за остваривање права у области основног образовања и васпитања, које је дјелатност од општег интереса, те да се код пријема наставника у радни однос примјењују одредбе овог закона као леx специалис, док се Закон о раду примјењује само на питања која нису регулисана предметним законом. Поред тога, у одговору се указује на одредбе члана 125. ст. 1, 6. и 8. Закона, којим је прописан пријем радника на начин да је послодавац у обавези да распише конкурс и с тим у вези истиче да би, уколико би наставницима који су засновали радни однос на одређено вријеме, радни однос прерастао у радни однос на неодређено вријеме према одредбама Закона о раду, дошло до кршења одредбе члана 125. став 1. Закона о основном васпитању и образовању, јер би радници заснивали радни однос на неодређено вријеме и то без расписивања конкурса, док је школа у обавези да исти распише. Са друге стране би, како се даље наводи у одговору, дошло и до појаве да више радника буде ангажовано на неодређено вријеме на једном радном мјесту и када нема потребе за пријемом радника на неодређено вријеме. Надаље, у одговору се истиче да је законодавац овлашћен да, руководећи се разлозима цјелисходности и заштите општег интереса, оцијени на који начин ће уредити радне односе у различитим друштвеним областима, те да Уставни суд, у смислу члана 115. Устава, није надлежан да цијени цјелисходност и оправданост предвиђених законских рјешења. Уз то, у одговору је наведено да са уставноправног аспекта није релевантна чињеница да предметни закон на другачији начин регулише питање заснивања и престанка радног односа у односу на Закон о раду и да то не може бити разлог за утврђивање његове неуставности. У одговору су, такође, оспорени наводи даваоца иницијативе који се односе на несагласност оспореног прописивања са одредбама члана 39. Устава и у вези с тим наглашено је да законодавац има легитимно право да приликом уређивања радних односа пропише разлоге за престанак радног односа, а да ли ће ово питање за одређену категорију запослених бити регулисано на другачији начин, посебним законом, у домену је законодавне политике и није у надлежности Уставног суда. Закључно, у одговору су оспорени и наводи из иницијативе о повреди члана 40. Устава и у вези с тим указано је на члан 126. став 1. Закона, те предложено да Суд иницијативу не прихвати.
Оспореном одредбом члана 125. став 9. Закона о основном васпитању и образовању („Службени гласник Републике Српске“ број 81/22) прописано је да раднику запосленом на одређено вријеме и неверификованом наставнику радни однос на одређено вријеме не може прерасти у радни однос на неодређено вријеме.
Приликом разматрања основаности навода даваоца иницијативе Суд је имао у виду да је одредбама Устава Републике Српске на чију повреду се позива давалац иницијативе и другим релевантним одредбама утврђено: да су грађани Републике равноправни у слободама, правима и дужностима, једнаки су пред законом и уживају исту правну заштиту без обзира на расу, пол, језик, националну припадност, вјероисповијест, социјално поријекло, рођење, образовање, имовно стање, политичко и друго увјерење, друштвени положај или друго лично својство (члан 10), да свако има право на рад и слободу рада, те да запосленима може престати радни однос противно њиховој вољи на начин и под условима који су утврђени законом и колективним уговором (члан 39. ст. 1. и 4), да запослени имају право на ограничено радно вријеме, дневни и седмични одмор, те плаћени годишњи одмор и одсуства, у складу са законом и колективним уговором, као и заштиту на раду, у складу са законом (члан 40. ст. 1. и 2), да се слободе и права остварују, а дужности испуњавају непосредно на основу Устава, осим када је Уставом предвиђено да се услови за остваривање појединих од њих утврђују законом и да се законом може прописати начин остваривања појединих права и слобода само када је то неопходно за њихово остваривање (члан 49. ст. 1. и 2), да Република уређује и обезбјеђује, између осталог, радне односе, као и образовање (тачка 12. Амандмана XXXII на Устав Републике Српске, којим је замијењен члан 68. Устава), да Народна скупштина доноси законе, друге прописе и опште акте (члан 70. став 1. тачка 2), да закони, статути, други прописи и општи акти морају бити у сагласности са Уставом, те да прописи и други општи акти морају бити у сагласности са законом (члан 108).
Поред наведених одредаба Устава, у поступку разматрања основаности навода даваоца иницијативе Суд је имао у виду да се Законом о основном васпитању и образовању уређује дјелатност основног васпитања и образовања као дио јединственог васпитно-образовног система Републике Српске, оснивање и престанак рада установа основног васпитања и образовања (у даљем тексту: школа), формирање и рад савјетодавног тијела у области васпитања и образовања, права, обавезе, дужности и одговорности ученика, родитеља и запослених у школи, наставни планови и програми, умјетничко васпитање и образовање, управљање и руковођење школом, обезбјеђивање средстава, вредновање квалитета васпитно-образовног рада, признавање свједочанстава, документација, евиденција и јавне исправе, те надзор над радом школа (члан 1), те да је овим законом, између осталог, и то чланом 125. прописано да директор расписује јавни конкурс за упражњено радно мјесто наставника, стручног сарадника, школског библиотекара, водитеља продуженог боравка, секретара и рачуновође обавезно посредством Завода за запошљавање Републике Српске, изузев за радно мјесто вјероучитеља (став 1), да се конкурс за упражњено радно мјесто расписује на одређено или неодређено вријеме (став 2), да се конкурс за упражњено радно мјесто на неодређено вријеме расписује у случају када постоји потреба за ангажовањем наставника на најмање 50% норме у редовној настави за одређени наставни предмет прописане правилником из члана 130. став 4. овог закона, као и за стручног сарадника, школског библиотекара, секретара и рачуновођу у случају када постоји потреба за ангажовањем радника најмање 50% норме прописане правилником из члана 130. став 4. овог закона (став 6), да се конкурс за упражњено радно мјесто на неодређено вријеме за водитеља продуженог боравка расписује у случају када постоји потреба за ангажовањем радника на пуно радно вријеме (став 7), да се конкурс за пријем радника на одређено вријеме може расписати и за мање од 1/4 норме у редовној настави за одређени наставни предмет прописане правилником из члана 130. став 4. овог закона (став 8); чланом 127. да ако се на конкурс не пријави наставник који испуњава услове из члана 114. став 1. тачка 1) овог закона и уколико не постоји могућност ангажовања наставника запосленог у школи или на подручју актива директора са непуном нормом, директор може, на одређено вријеме, примити лице без потребних услова који се односе на ниво и врсту образовања, односно неверификованог наставника, а најдуже за једно полугодиште (став 10), чланом 128. да у случајевима изненадног одсуства наставника, стручног сарадника, водитеља у продуженом боравку, школског библиотекара, секретара и рачуновође због болести и другог оправданог одсуства, када обављање послова не трпи одгађање, директор школе може, без расписивања јавног конкурса, закључити уговор о раду на одређено вријеме са лицем које има радно искуство и које испуњава услове прописане овим законом и подзаконским прописима, а најдуже до 60 дана (став 1).
Уз то, Суд је имао у виду да је одредбама Закона о раду („Службени гласник Републике Српске“ бр. 1/16, 66/18,91/21 - Одлука Уставног суда Републике Српске и 119/21) којим се уређују радни односи, права, обавезе и одговорности из радног односа и други односи по основу рада у Републици Српској, ако посебним законима није другачије одређено (члан 1. став 1), а које су од значаја за потпуније сагледавање оспореног законског рјешења, прописано: чланом 2. да се одредбе овог закона примјењују и на запослене у републичким органима, органима локалне самоуправе и јавним службама ако посебним законом није другачије одређено (став 2); чланом 33. да се уговор о раду по правилу закључује на неодређено вријеме, а под условима предвиђеним чланом 39. овог закона може се закључити и на одређено вријеме (став 1); чланом 39. да у циљу заснивања радног односа чије је трајање унапријед одређено објективним разлозима који су оправдани роком, извршењем тачно одређеног посла или наступањем унапријед одређеног догађаја, послодавац и радник могу закључити уговор о раду на одређено вријеме (став 1), да се, ако је уговор о раду на одређено вријеме закључен супротно одредбама овог закона или ако радник остане да ради код послодавца најмање пет радних дана по истеку времена за које је уговор закључен, сматра да је радни однос заснован на неодређено вријеме (став 5), да радни однос заснован на одређено вријеме престаје истеком рока одређеног уговором (став 6); чланом 175. да радни однос престаје истеком рока на који је заснован (тачка 1).
Из наведених одредаба Устава, по оцјени Суда, произлази овлашћење законодавца да уреди дјелатност основног васпитања и образовања као дио јединственог васпитно-образовног система Републике Српске, а у оквиру тога и питања која се односе на наставнике, стручне сараднике и остале запослене у школи, што подразумијева и поступак пријема наставника, стручног сарадника, школског библиотекара, водитеља продуженог боравка, секретара и рачуновође на упражњено радно мјесто, као и трајање радног односа за упражњено радно мјесто за које је расписан јавни конкурс. Имајући у виду да је законодавац овлашћен да у оквиру уређивања и обезбјеђивања радних односа предвиди и трајање радног односа, а у оквиру тога да утврди и случајеве када је оно унапријед ограничено, то оспорена одредба члана 125. став 9. Закона није, по оцјени Суда, несагласна са одредбама члана 39. Устава, на које указује давалац иницијативе. Наведено прописивање, у суштини, подразумијева престанак радног односа протеком времена на који је радни однос заснован, што је сагласно принципу из члана 39. став 4. Устава. Да ли ће, при томе, коришћењем овог овлашћења законодавац престанак радног односа уредити у оквиру једног или више закона, те да ли ће његов престанак за различите категорије запослених бити уређен на исти или различит начин, питање је законодавне политике, о чему, према члану 115. Устава, овај суд није надлежан да одлучује. Разлика у начину на који оспорена законска одредба и Закон о раду уређују предмет радног односа закљученог на одређено вријеме не представља основ за утврђивање неуставности ове одредбе. С тим у вези Суд указује и да уставно право на рад не садржи гаранције о неограниченом трајању радног односа, већ да се заснивање и престанак радног односа остварује на начин и под условима прописаним законом.
Оспорено прописивање из члана 125. став 9. Закона, по оцјени Суда, није у несагласности ни са чланом 10. Устава, јер се односи на све наставнике, стручне сараднике и остале запослене који су у школи засновали радни однос на одређено вријеме, дакле на грађане који се налазе у истој правној ситуацији прописаној том одредбом, као и стога што се њиме не ствара неједнакост међу грађанима с обзиром на њихова својства.
Сагласност оспорене одредбе закона са одредбом члана 40. став 2. Устава, у односу на коју је такође тражена оцјена уставности Суд није цијенио, јер се наведеном уставном одредбом не утврђују права грађана у вези са престанком радног односа, већ право запосленог на заштиту на раду, у складу са законом, те наведена одредба, по оцјени Суда, није од значаја за оцјену уставности.
Имајући у виду изложено, Суд је оцијенио да су неосновани и наводи даваоца иницијативе према којима је оспорено законско прописивање у супротности са чланом 108. став 1. Устава.
Цијенећи да је у току претходног поступка правно стање потпуно утврђено и да прикупљени подаци пружају поуздан основ за одлучивање, Суд је, на основу члана 40. став 5. Закона о Уставном суду Републике Српске, у овом предмету одлучио без доношења рјешења о покретању поступка.
На основу изложеног одлучено је као у изреци овог рјешења.
Ово рјешење Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда мр Џерард Селман и судије: Војин Бојанић, Светлана Брковић, Амор Букић, Златко Куленовић, проф. др Радомир В. Лукић, проф. др Иванка Марковић, проф. др Дарко Радић и академик проф. др Снежана Савић.
ПРЕДСЈЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
Мр Џерард Селман
Број: У-15/23
31. јануар 2024. године