Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске, члана 40. став 5. и члана 61. став 1. тачка г) Закона о Уставном суду Републике Српске ("Службени гласник Републике Српске" бр. 104/11 и 92/12), на сједници одржаној 29. новембра 2023. године, д о н и о је
Р Ј Е Ш Е Њ Е
Не прихвата се иницијатива за оцјењивање уставности члана 85б. став 1. тач. а) и б), став 2. и став 4. Закона о премјеру и катастру Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 6/12, 110/16, 62/18 и 90/23).
О б р а з л о ж е њ е
Емир Ковачевић из Сарајева дао је Уставном суду Републике Српске иницијативу за покретање поступка за оцјењивање уставности члана 85б. став 1. тач. а) и б), став 2. и став 4. Закона о премјеру и катастру Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 6/12, 110/16 и 62/18). У иницијативи се наводи да оспорене законске одредбе нису у сагласности са чланом 56. и чланом 60. Устава Републике Српске, затим са тачком 6. Амандмана XXXII на Устав Републике Српске, те са чланом 1. Протокола број 1. уз Европску конвенцију за заштиту људских права и основних слобода. Давалац иницијативе, наиме, сматра да не постоји ваљан правни основ, као ни легитиман правни интерес да се на узурпираном земљишту у друштвеној или државној својини упише право својине Републике Српске. Надаље, указује на то да се на основу оспорених законских норми у поступку излагања података о непокретностима на узурпираном земљишту привремено уписује својина у корист Републике Српске, а да питање узурпације није претходно расправљено у управном поступку и о томе није донесена правоснажна одлука. Због тога се, по његовом мишљењу, питање узурпације државне имовине треба сматрати претходним питањем у поступку излагања података о непокретностима, па тек након правоснажности одлуке о том питању може се наставити поступак излагања и донијети одговарајуће рјешење у погледу некретнине на којој постоји узурпација. Оспореним прописивањем су, како се такође наводи, нарушене и гаранције владавине права и заштите људских слобода и права у складу са међународним стандардима из члана 5. Устава. Коначно, давалац иницијативе указује на Одлуку овог суда број У-6/17 од 28. фебруара 2018. године, сматрајући да се на оспорено прописивање у овом предмету може примијенити правни став Суда изражен у тој одлуци.
Народна скупштина Републике Српске није доставила одговор на иницијативу.
Оспореним одредбама Закона о премјеру и катастру Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 6/12, 110/16, 62/18 и 90/23) прописано је да када се у поступку излагања података за неку непокретност утврди да представља узурпацију друштвене, односно државне својине, Комисија за излагање излаже податке о непокретности и утврђује право на тој непокретности на сљедећи начин: земљиште које је у складу са важећим прописима проглашено шумским, а снимљено је као посебна парцела, уписује се у привремени лист непокретности као својина Републике Српске, с тим да се у привременом листу непокретности за ту парцелу уписује забиљежба о узурпанту тог земљишта и покренутом управном поступку за рјешавање спорних имовинско-правних односа на узурпираном земљишту (став 1. тачка а); пољопривредно земљиште, ако је на терену означено и снимљено као парцела, уписује се у привремени лист непокретности као својина Републике Српске, с тим да се у привременом листу непокретности за ту парцелу уписује забиљежба о узурпанту тог земљишта и покренутом управном поступку за рјешавање спорних имовинско-правних односа на узурпираном земљишту (став 1. тачка б); да у случају из става 1. овог члана Комисија за излагање без одгађања, а најкасније у року од седам дана, обавјештава надлежни орган за имовинско-правне послове о узурпацији која се рјешава по службеној дужности по хитном поступку (став 2); да се забиљежба из става 1. овог члана брише по службеној дужности након доношења правоснажног рјешења о узурпацији (став 4).
У поступку оцјењивања уставности оспорених законских одредаба Суд је имао у виду да је тачкама 6. и 18. Амандмана XXXII на Устав, којим је замијењен члан 68. Устава, утврђено да Република уређује и обезбјеђује, поред осталог, својинске и облигационе односе и заштиту свих облика својине, као и друге односе од интереса за Републику, у складу са Уставом. Поред тога, Суд је узео у обзир и остале уставне норме које су релевантне у конкретном случају а којима је утврђено: да се права и слободе зајемчени овим уставом не могу одузети ни ограничити (члан 48. став 1), да се слободе и права остварују, а дужности испуњавају непосредно на основу Устава, осим када је Уставом предвиђено да се услови за остваривање појединих од њих утврђују законом, и да се законом може прописати начин остваривања појединих права и слобода само када је то неопходно за њихово остваривање (члан 49. ст. 1. и 2), те да сви облици својине имају једнаку правну заштиту (члан 54). Према члану 108. став 1. Устава, закони, статути, други прописи и општи акти морају бити у сагласности са Уставом.
Одредбама Устава Републике Српске у односу на које се у иницијативи тражи оцјењивање оспорених норми Закона о премјеру и катастру Републике Српске утврђено је: да се уставно уређење Републике темељи на гарантовању и заштити људских слобода и права у складу са међународним стандардима и владавини права (члан 5. ал. 1. и 4), да се законом може ограничити или одузети право својине, уз правичну накнаду (члан 56. став 1), да физичка и правна лица остварују својинска права на непокретности према њиховој природи и намјени, у складу са законом, те се јамчи својина на пољопривредно земљиште, а на шуме и шумско земљиште у законом утврђеним границама (члан 60), да Република Српска уређује и обезбјеђује, између осталог, својинске и облигационе односе и заштиту свих облика својине (тачка 6. Амандмана XXXII на Устав Републике Српске, којим је замијењен члан 68. Устава).
Према члану 1. Протокола број 1. уз Европску конвенцију за заштиту људских права и основних слобода, на који такође указује давалац иницијативе, прописано је да свако физичко и правно лице има право на неометано уживање своје имовине и да нико не може бити лишен своје имовине, осим у јавном интересу и под условима предвиђеним законом и општим начелима међународног права (став 1), те да претходне одредбе, међутим, ни на који начин не утичу на право државе да примјењује законе које сматра потребним да би регулисала коришћење имовине у складу с општим интересима или да би обезбиједила наплату пореза или других дажбина или казни (став 2).
Сагласно овлашћењима из тач. 6. и 18. Амандмана XXXII на Устав Републике Српске, којим је замијењен члан 68. Устава, Законом о премјеру и катастру Републике Српске уређени су управни и стручни послови који се односе на премјер Републике Српске, катастар непокретности, катастар водова, основне геодетске радове, адресни регистар, топографско-картографску дјелатност, Геоинформациони систем Републичке управе за геодетске и имовинско-правне послове Републике Српске и друга питања од значаја за ову област. Овим законом је, поред осталог, прописано: да непокретност подразумијева, поред осталог, пољопривредно, грађевинско, шумско и остала слична земљишта (члан 2. тачка н), да је лист непокретности основни документ о непокретностима и стварним правима на њима (члан 2. тачка р), да је катастар непокретности основни и јавни регистар о непокретностима и стварним правима на њима, те да су непокретности, које се у смислу овог закона уписују у катастар непокретности, поред осталог, катастарске парцеле пољопривредног, шумског, грађевинског и другог земљишта (члан 4. став 1. и став 2. тачка а), да су премјер Републике Српске, катастар непокретности, катастар водова, основни геодетски радови и друга питања која су предмет уређивања овог закона од општег интереса за Републике Српску (члан 6); да се за рјешавање појединих питања уписа стварних права која нису уређена овим законом примјењују одредбе закона којим се уређују својина и друга стварна права (члан 7); да се уписом у катастар непокретности стичу, преносе, ограничавају и престају права на непокретностима, осим ако законом није другачије одређено, као и да, у случају да се на основу одлуке суда, одлуке другог државног органа, насљеђивањем или на основу закона стекло неко право без уписа у катастар непокретности, стицалац може да захтијева упис тог права у катастар непокретности, ако уз захтјев за упис приложи исправу подобну за упис (члан 54), да је катастар непокретности, у смислу овог закона, збирна документација података о катастру земљишта, зграда и других објеката са евидентираним правима на непокретностима (члан 61), да се својина и друга стварна права на непокретностима стичу, преносе и ограничавају уписом у катастар непокретности (конститутивност уписа), а престају брисањем уписа (члан 62. став 1). Поред тога, чланом 71. овог закона прописано је да се катастар непокретности оснива у катастарским општинама у којима је на снази пописни катастар, катастар земљишта успостављен на основу премјера у стереографској пројекцији, катастар земљишта и катастар непокретности са утврђеним корисником успостављени на основу премјера у Гаус-Кригеровој пројекцији (у даљем тексту: катастарска евиденција) и земљишна књига (став 1), да се катастар непокретности оснива према подацима: катастарске евиденције, земљишне књиге, књиге уложених уговора о откупу стамбених зграда и станова и књиге уложених уговора о продаји пословних зграда, пословних просторија и гаража (у даљем тексту: књига уложених уговора) и катастарског или комасационог премјера (став 3. тач. а) и б)), да се катастар непокретности оснива у поступку излагања на јавни увид података о непокретностима и утврђивања права на непокретностима (став 4), те да поступак из става 5. овог члана спроводи комисија за излагање на јавни увид података о непокретностима и утврђивање права на непокретностима (у даљем тексту: комисија за излагање) (став 5). Према члану 75. став 2. излагање на јавни увид података о непокретностима и утврђивање права на непокретностима врши се по катастарским општинама и по правилу се прво излажу подаци о непокретностима у својини Републике Српске, јединице локалне самоуправе и других носилаца права својине јавног права. Чланом 76. став 1. прописано је да излагање на јавни увид података у циљу оснивања катастра непокретности према подацима катастра земљишта и катастра непокретности, земљишне књиге и књиге уложених уговора обавља комисија за излагање, коју формира Управа за једну или више катастарских општина. Према члану 84. став 1. утврђивање права на непокретностима врши се на основу: стања уписаног права у земљишној књизи ако се установи да тај упис одговара стварном стању (тачка а), правоснажних одлука надлежних органа и судова, закључених уговора и других исправа које су основ за упис права на непокретностима (тачка б) и података из катастарског операта који одговара стварном стању. Између осталог, оспореним одредбама овог закона прописан је начин утврђивања права на узурпираном шумском и пољопривредном земљишту у својини Републике Српске.
Суд је такође узео у обзир да су стицање, коришћење, располагање, заштита и престанак права својине, других стварних права и државине прописани Законом о стварним правима ("Службени гласник Републике Српске" бр. 124/08, 3/09, 58/09, 95/11, 60/15 и 107/19), којим су на свеобухватан начин уређена сва стварна права на непокретностима, па тако и право својине. Овим законом је, поред осталог, прописано да су стварна права: право својине, право грађења, заложно право, право стварне и личне службености и право реалног терета (члан 1. став 2), да добра од општег интереса која нису општа добра, као што су, поред осталог, пољопривредна земљишта, шуме и шумска земљишта, могу бити објекат права својине и других стварних права (члан 8. став 1), да су носиоци права својине и других стварних права на добрима од општег интереса дужни да остварују своја права у складу са начином употребе и коришћења, прописаним посебним законом (члан 8. став 2), те да добра од општег интереса уживају посебну заштиту (члан 8. став 3).
Поред тога, према Закону о узурпацијама и добровољачким компетенцијама („Службени гласник Републике Српске“ број 8/20) узурпацијом се сматра свако самовласно заузимање, односно бесправно држање пољопривредног или шумског земљишта у својини носилаца јавног права (члан 2. став 1). Према члану 14. овог закона, поступак за расправљање имовинско-правних односа насталих узурпацијом земљишта, у смислу овог закона, покреће се на захтјев узурпанта, носиоца својине јавног права чије је земљиште узурпирано, Правобранилаштва Републике Српске или по службеној дужности (став 1), а надлежни орган покреће поступак за расправљање узурпације по службеној дужности у случајевима када се, у складу са Законом о премјеру и катастру Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 6/12, 110/16 и 62/18) утврди постојање узурпације (став 2). Чланом 24. овог закона прописано је да се поступак за расправљање узурпација и спровођење извршења рјешења врши по одредбама Закона о општем управном поступку („Службени гласник Републике Српске“ бр. 13/02, 87/07, 5/10 и 66/18) уколико овим законом није другачије одређено.
Имајући у виду наведено, Суд је, прије свега, оцијенио да је законодавац, сагласно наведеном уставном овлашћењу из тачке 6. Амандмана XXXII на Устав Републике Српске, којим је замијењен члан 68. Устава, овлашћен да Законом о премјеру и катастру Републике Српске уреди област премјера и катастра некретнина, односно да уреди оснивање јединствене евиденције о непокретностима и евиденције о стварним правима на непокретностима у Републици Српској и носиоцима тих права, а у оквиру тога и да пропише поступак излагања података и утврђивања права на узурпираном шумском и пољопривредном земљишту које је уписано као друштвена, односно државна својина.
Оцјењујући оспорене одредбе члана 85б. став 1. тач. а) и б), став 2. и став 4. овог закона, Суд је утврдио да оваквим прописивањем нису нарушене гаранције из чланова 5, 56. и 60. Устава, на које се указује у иницијативи. Давалац иницијативе повреду ових уставних норми налази превасходно у чињеници што се према оспореним законским одредбама, на узурпираном шумском и пољопривредном земљишту у друштвеној, односно државној својини у поступку излагања података о непокретностима, у привремени лист непокретности уписује Република Српска, док се не оконча управни поступак за рјешавање спорних имовинско-правних односа на том земљишту, а то је, према његовом мишљењу, претходно питање које прво треба расправити, па тек онда наставити поступак излагања података о предметним непокретностима и оснивања катастра непокретности.
Приликом оцјењивања оспорених законских одредаба, Суд је, прије свега, имао у виду правни статус шума и пољопривредног земљишта, који су, према Закону о стварним правима, добра од општег интереса која уживају посебну заштиту, те је узео у обзир да узурпација представља самовласно заузимање, односно бесправно држање пољопривредног или шумског земљишта у својини носилаца јавног права. Истовремено, Законом о премјеру и катастру Републике Српске је прописано да је катастар непокретности од општег интереса за Републику Српску, те да надлежни орган за имовинско-правне послове о узурпацији рјешава по службеној дужности по хитном поступку. Поред тога, у вези са наведеним Суд је узео у обзир и чињеницу да је уређивање спорних имовинско-правних односа на узурпираним непокретностима предуслов за оснивање катастра непокретности.
Надаље, Суд је мишљења да се у конкретном случају не ради о одузимању или ограничавању права својине, јер узурпатор није власник узурпиране непокретности и оспорене законске норме се односе на правне ситуације када узурпација није расправљена и није правоснажно утврђено да ли се узурпанту узурпирано земљиште може признати у својину или не.
Имајући изложено у виду, Суд је утврдио да оспорено прописивање није у супротности са уставним гаранцијама заштите својине и владавине права, већ напротив, да је управо у функцији заштите ових уставних вриједности. Наиме, привремени лист непокретности, у који се уписује својина Републике Српске на узурпираном шумском и пољопривредном земљишту, има карактер привременог уписа који траје до правоснажног окончања управног поступка за рјешавање спорних имовинско-правних односа. У вези с тим, забиљежба о узурпанту и покренутом управном поступку за предметну парцелу, која је предвиђена оспореним законским одредбама, чини овај поступак видљивим, тако да сва заинтересована лица, у складу са начелом јавности и поуздања у катастар непокретности, могу имати сазнање о томе. На тај начин су, истовремено, до правоснажног окончања овог управног поступка правно заштићена потенцијална својинска права и Републике и узурпанта, те су онемогућене евентуалне злоупотребе, јер до тада, усљед забиљежбе спора, не може доћи до било какве измјене или уписа стварних права на узурпираној непокретности. Ова забиљежба се брише по службеној дужности након доношења правоснажног рјешења о узурпацији, односно рјешавања спорног имовинско-правног односа.
Оспорено прописивање је, по мишљењу овог суда, одраз израженог општег интереса Републике који је утврђен на шумском и пољопривредном земљишту, као и у погледу оснивања катастра непокретности, због чега је предметним законским нормама предвиђен својеврсни механизам заштите права својине на овим непокретностима, који се огледа у забиљежби узурпанта и управног поступка који се води за рјешавање спорног имовинско-правног спора на узурпираним непокретностима уписаним као друштвена или државна својина.
Сходно наведеном, по оцјени Суда, нормирање из члана 85б. став 1. тач. а) и б), став 2. и став 4. предметног закона није супротно начелу уставности из члана 108. став 1. Устава.
Поред тога, Суд је оцијенио неоснованим и наводе иницијативе о повреди имовинских права узурпанта из члана 1. Протокола број 1. уз Европску конвенцију за заштиту људских права и основних слобода. Наиме, да би се разматрала повреда права на мирно уживање имовине у свјетлу гаранција из ове одредбе, неопходно је да се ради о праву на имовину које је постојеће, односно извјесно, јер ова одредба штити искључиво постојећу имовину, а не право на стицање или очекивање стицања имовине. С обзиром на чињеницу да се у конкретном случају ради тек о потенцијалном праву својине узурпанта на узурпираној, односно самовласно и без правног основа заузетој непокретности, која је уписана као друштвена, односно државна својина, те да је право на стицање својине узурпанта предмет управног поступка, Суд је оцијенио да оспорено прописивање не доводи до повреде члана 1. Протокола број 1. уз Европску конвенцију за заштиту људских права и основних слобода.
У погледу навода даваоца иницијативе којима се указује на Одлуку овог суда број У-6/17 од 28. фебруара 2018. године и тражи примјена става Суда израженог у тој одлуци на оспорене одредбе Закона о премјеру и катастру Републике Српске у овом предмету, Суд сматра да ова одлука није релевантна за одлучивање у конкретном случају, јер се ради о потпуно различитим законским одредбама.
Како је у току претходног поступка правно стање потпуно утврђено и прикупљени подаци пружају поуздан основ за одлучивање, Суд је, на основу члана 40. став 5. Закона о Уставном суду Републике Српске, о уставности оспорених законских одредаба одлучио без доношења рјешења о покретању поступка.
На основу изложеног одлучено је као у изреци овог рјешења.
Ово рјешење Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда мр Џерард Селман и судије: Војин Бојанић, Светлана Брковић, Амор Букић, Златко Куленовић, проф. др Радомир В. Лукић, проф. др Иванка Марковић, проф. др Дарко Радић и академик проф. др Снежана Савић.
ПРЕДСЈЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
Мр Џерард Селман
Број: У-2/23
29. новембар 2023. године