Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске, члана 40. став 5. и члана 61. став 1. тачка г) Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 104/11 и 92/12), на сједници одржаној дана 29. новембра 2023. године, д о н и о је
Р Ј Е Ш Е Њ Е
Не прихвата се иницијатива за оцјењивање уставности члана 43. став 2. Закона о здравственој заштити („Службени гласник Републике Српске“ број 57/22) и члана 32. став 1, 5. и 7. Закона о заштити становништва од заразних болести („Службени гласник Републике Српске“ бр. 90/17, 42/20, 98/20 и 63/22).
О б р а з л о ж е њ е
Јовица Радаковић из Приједора дао је Уставном суду Републике Српске иницијативу за покретање поступка за оцјењивање уставности члана 43. став 2. Закона о здравственој заштити („Службени гласник Републике Српске“ број 57/22) и члана 32. став 1, 5. и 7. Закона о заштити становништва од заразних болести („Службени гласник Републике Српске“ бр. 90/17, 42/20, 98/20 и 63/22). У иницијативи се наводи да је члан 43. став 2. Закона о здравственој заштити у супротности са члановима 13. и 37. Устава Републике Српске, чланом ИИ/3. д) Устава Босне и Херцеговине, чланом 8. Европске конвенције о заштити људских права и основних слобода, као и са члановима 39. став 1. и чл. 43. став 1. Закона о здравственој заштити, док се одредба члана 32. став 1, 5. и 7. Закона о заштити становништва од заразних болести оспорава у односу на члан 10. и 38. Устава Републике Српске, члан ИИ/3. И) Устава Босне и Херцеговине, члан 14. Европске конвенције о заштити људских права и основних слобода, члан 69. став 1. тачка 4. Закона о основном образовању и васпитању („Службени гласник Републике Српске“ број 81/22) и члан 37. став 1. Закона о предшколском васпитању и образовању (“Службени гласник Републике Српске“ бр. 79/15, 63/20 и 64/22). У вези са наведеним давалац иницијативе истиче да је законодавац у члану 32. став 1. и 5. Закона о заштити становништва од заразних болести и члану 43. став 2. Закона о здравственој заштити паушално и без јасно постављених граница ограничио право појединца да слободно одлучује о свом здрављу и право на неповредивост тјелесног интегритета, на начин да је прописао да лице може одбити превентивну здравствену услугу - имунизацију само у случајевима утврђеним Законом о заштити становништва од заразних болести, тј. само у случају постојања медицинске контраиндикације, коју утврђује доктор одређене специјалности или комисија за праћење нежељених догађаја имунизације и профилаксе. На наведени начин законодавац је, по мишљењу даваоца иницијативе, дефинисао одредбе императивног карактера, а да при томе није испоштовао принципе адекватности и пропорционалности, јер се из оспорених одредаба не може закључити на који начин би евентуалним одбијањем имунизације против таксативно одређених болести дошло до директног или индиректног угрожавања живота и здравља других лица. Давалац иницијативе сматра да би наметање ове мјере било законито у смислу ограничења слободе одлучивања о свом здрављу из члана 39. став 1. Закона о здравственој заштити само у случају када би се у сваком конкретном случају доказало да се одбијањем имунизације директно ограничава живот и здравље другог лица, као и да се заштита тог ограничавања, ако оно постоји, не може постићи неком блажом мјером, већ искључиво превентивном мјером имунизације.
Даље се наводи да је чланом 32. став 7. Закона о заштити становништва од заразних болести повријеђено Уставом загарантовано право на образовање из члана 38. Устава, те да се прописивањем у наведеној законској одредби, супротно члану 10. Устава, врши дискриминација лица с обзиром на вакцинални статус. Давалац иницијативе наводи да статус вакцинисаног или невакцинисаног дјетета не може бити лимитирајући за остваривање права на образовање, те истиче да је оспорени члан 32. став 7. поменутог закона у супротности са чланом 69. став 1. тачка 4. Закона о основном васпитању и образовању и чланом 37. став 1. Закона о предшколском васпитању, који не прописују да је упис дјеце у установе образовања условљен вакциналним статусом. Такође се наводи да и ова оспорена одредба не испуњава услове адекватности и пропорционалности, јер из исте није могуће предвидјети на који начин се њоме штити јавни интерес заштите здравља, а при томе се ограничава право на образовање и право на неповредивост тјелесног интегритета и здравља појединца којим он слободно располаже.
У одговору на иницијативу који је Суду доставила Народна скупштина Републике Српске оспоравају се наводи иницијативе као неосновани, те истиче да давалац иницијативе ставља акценат на недостатке оспорених законских рјешења, поредећи оспорене одредбе са одредбама других закона, што свакако није предмет оцјене уставности, пред Уставним судом Републике Српске. Везано за наводе иницијативе о несагласности оспорених законских одредаба и са чланом 14. Европске конвенције за заштиту људских права и чланом 2. Протокола 1 уз ту конвенцију, у одговору се наводи да давалац иницијативе не наводи конкретно везу између члана 14. Европске конвенције у односу на оспораване одредбе закона, јер се оспореним законским одредбама ниједном лицу не забрањује уживање било којег права или слободе који су предвиђени Конвенцијом. Такође се наводи да предметни закони обезбјеђују легислативни оквир за остваривање основних слобода, права и дужности грађана Републике Српске, те да не може бити говора о њиховој несагласности са Уставом Републике Српске. Истиче се да је неспорно овлашћење законодавца да законом пропише мјере здравствене заштите, за које је према правилима струке утврђено да пружају најбоље резултате у спречавању ширења заразних болести. Како је имунизација превентивна мјера здравствене заштите која представља област дјеловања јавног здравства и предузима се ради заштите становништва у цјелини од одређених заразних болести, у одговору се истиче да се законодавац кретао у оквиру свог уставног овлашћења прописујући имунизацију против таксативно наведених заразних болести. Такође се наводи да се све мјере и активности које се спроводе доносе уз консултовање надлежних институција, стручњака из области јавног здравства и Јавне здравствене установе Институт за јавно здравство Републике Српске, а у интересу заштите здравља становништва Републике Српске, с којим циљем су предметни закони и донесени.
Оспореним чланом 43. став 2. Закона о здравственој заштити („Службени гласник Републике Српске“ број 57/22) је прописано да изузетно од става 1. овог члана пацијент или његов законски заступник може одбити обавезну имунизацију само у случајевима уређеним прописима о заштити становништва од заразних болести.
Оспореним чланом 32. став 1, 5. и 7. Закона о заштити становништва од заразних болести („Службени гласник Републике Српске“ бр. 90/17, 42/20, 98/20 и 63/22) је прописано: да је обавезна имунизација лица одређене доби, као и других лица, коју не може одбити лице које треба да се имунизује или родитељ, односно старатељ, осим у случају постојања медицинске контраиндикације, коју утврђује доктор медицине одговарајуће специјалности или Комисија за праћење нежељених догађаја имунизације и хемиопрофилаксе (став 1); да је вакцинација обавезна против сљедећих болести: 1) против хепатитиса Б, туберкулозе, дифтерије, тетануса, пертусиса, полиомијелитиса, хемофилус инфлуенце тип б, морбила, рубеоле и паротитиса, за дјецу и омладину одређеног узраста, као систематска имунизација, 2) против хепатитиса Б за здравствене раднике, те за здравствене сараднике, ученике и студенте здравствене струке и друга лица из здравствене установе која долазе у контакт са инфективним материјалом, те друга лица изложена повећаном ризику оболијевања од ове болести, 3) против бјеснила, тетануса, пнеумокока и менингокока за лица изложена повећаним ризицима од оболијевања од тих болести (став 5); да је за боравак дјеце у предшколским и школским установама, као и у установама за смјештај дјеце без родитељског старања, неопходно да су испуњени услови из става 5. тачка 1) овог члана, осим у случају постојања медицинске контраиндикације, коју утврђује Комисија за праћење нежељених догађаја имунизације и хемиопрофилаксе (став 7).
У поступку оцјењивања оспорених законских одредаба Суд је имао у виду да је Уставом Републике Српске утврђено: да су људско достојанство, тјелесни и духовни интегритет, човјекова приватност, лични и породични живот човјека, неповредиви (члан 13); да свако има право на заштиту здравља, да је зајамчено право на здравствену заштиту, у складу са законом (члан 37 став 1. и 2); да свако има право на школовање под једнаким условима (члан 38. став 1); да се слободе и права остварују, а дужности испуњавају непосредно на основу Устава, осим кад је Уставом предвиђено да се услови за остваривање појединих од њих утврђују законом (члан 49. став 1); да Република уређује и обезбјеђује, поред осталог, здравство и друге односе од интереса за Републику, у складу са Уставом (тачка 12. и 18. Амандмана XXXII на Устав којим је замијењен члан 68); да Народна скупштина доноси законе, друге прописе и опште акте (члан 70. став 1. тачка 2); да закони, статути, други прописи и општи акти морају бити у сагласности са Уставом (члан 108. став 1).
Суд је имао у виду да је Законом о здравственој заштити („Службени гласник Републике Српске“ број 57/22) прописано да је здравствена заштита организована и свеобухватна дјелатност друштва чији је циљ достизање највишег могућег нивоа очувања и унапређења здравља грађана (члан 2. став 1); да здравствена заштита обухвата скуп друштвених, индивидуалних и групних мјера, услуга и активности за очување и унапређење здравља грађана, спречавање и сузбијање болести и повреда, рано откривање поремећаја здравља, правовремену дијагностику, благовремено и ефикасно лијечење, здравствену и палијативну његу и рехабилитацију обољелих и повријеђених грађана (члан 2. став 2): да друштвена брига за здравље грађана обухвата мјере здравствене и социјалне политике и програма економских реформи којима се стварају услови за обезбјеђивање и остваривање здравствене заштите, услови за очување и унапређење здравља грађана, као и мјере и активности којима се усклађује функционисање и развој здравствене заштите, те да се друштвена брига за здравље грађана остварује на нивоу Републике, јединице локалне самоуправе, послодавца и појединца (члан 25. став 1. и 2); да је појединац дужан да чува и унапређује сопствено здравље, здравље других лица, као и животну и радну средину (члан 32. став 2); да грађанин има право да здравствену заштиту остварује уз поштовање највишег стандарда људских права и има право на физички и психички интегритет и на безбједност своје личности, као и на уважавање његових моралних, културних и религијских убјеђења (члан 33. став 1); да пацијент има право да слободно одлучује о свом животу и здрављу, осим у случајевима када то директно угрожава живот и здравље других лица (члан 39. став 1); да пацијент има право да одбије предложену здравствену услугу, чак и у случају када се њоме спасава или одржава његов живот (члан 43. став 1); да здравствена дјелатност на примарном нивоу здравствене заштите обухвата, поред осталог, планирање, организовање и спровођење имунизације и хигијенско-епидемиолошких послова и других мјера за заштиту становништва од заразних болести (члан 57. став 2. тачка 22).
Такође, Законом о заштити становништва од заразних болести („Службени гласник Републике Српске“ бр. 90/17, 42/20, 98/20 и 63/20) уређен је систем заштите становништва од заразних болести, мјере које се обавезно спроводе ради спречавања и сузбијања, елиминације и ерадикације заразних болести, права и обавезе републичких органа, органа јединице локалне самоуправе, здравствених установа, других правних лица, предузетника и физичких лица у поступку спровођења мјера за спречавање и сузбијање заразних болести, као и друга питања од значаја за заштиту становништва од заразних болести (члан 1). Овим законом је прописано: да је заштита становништва од заразних болести од општег интереса за Републику Српску, као и да је заштита становништва од заразних болести организована и свеобухватна активност друштва са циљем спречавања и сузбијања, одстрањивања и искорјењивања заразних болести (члан 2); да је имунизација превентивна мјера заштите лица од заразне болести, која се спроводи давањем вакцина и/или имуноглобулина хуманог поријекла, имунобиолошких препарата који садрже специфична антитијела и моноклонских антитијела (члан 4. став 1. тачка 24); да се заштита становништва од заразних болести врши спровођењем општих, посебних, ванредних и осталих мјера за спречавање и сузбијање заразних болести, у складу са законом (члан 7. став 3); да здравствене установе и друга правна и физичка лица спроводе посебне мјере за спречавање и сузбијање заразних болести, које обухватају, поред осталог, имунизацију и хемиопрофилаксу против заразних болести одређених овим законом и другим прописима (члан 18. тачка 8); да се спровођење мјера ради спречавања и сузбијања, као и елиминације и ерадикације заразних болести одређује посебним програмима, плановима и стручно-методолошким упутствима, у складу са законом (члан 19. став 3).
У поступку оцјењивања оспорених законских одредаба, а у смислу навода и разлога оспоравања даваоца иницијативе, Суд је оцијенио да се законодавац нормирајући као у оспореним законским одредбама, кретао у границама уставних овлашћења из члана 37. и тачке 12. Амандмана XXXII на Устав којим је замијењен члан 68 Устава. Наиме, законодавац је Законом о заштити становништва од заразних болести у члану 7. прописао спровођење мјера за заштиту становништва од заразних болести, а у оквиру посебних мјера за спречавање и сузбијање заразних болести и обавезну имунизацију лица одређених доби, против заразних болести одређених чланом 32. став 5. овог закона. Имајући у виду да су имунизација и хемиопрофилакса против заразних болести одређених овим законом и другим прописима превентивна мјера заштите лица од заразних болести, чије се спровођење одређује посебним програмима, плановима и стручно-методолошким упутствима, у складу са законом, Суд је оцијенио да је наведена мјера усмјерена на спречавање, сузбијање и елиминацију одређених заразних болести из цијеле популације, што уједно представља и једну од мјера здравствене заштите из члана 2. Закона о здравственој заштити, чији је циљ достизање највишег могућег нивоа очувања и унапређења здравља грађана. Имајући у виду да Устав јамчи право грађана на заштиту физичког и психичког интегритета (члан 13), те право на заштиту здравља и здравствену заштиту у складу са законом (члан 37), Суд је оцијенио да је неспорно овлашћење, али и обавеза законодавца да законом пропише мјере здравствене заштите, за које је према правилима струке утврђено да постижу најповољније резултате у спречавању ширења заразних болести. Како је имунизација превентивна мјера здравствене заштите која представља област дјеловања јавног здравства и предузима се ради заштите становништва у цјелини од одређених заразних болести, законодавац се, по оцјени Суда прописујући као у оспореном члану 32. став 1. и 5. Закона о заштити становништва од заразних болести и члану 42. Закона о здравственој заштити, кретао у оквиру свог уставног овлашћења, а начин на који је уредио ово питање представља ствар законодавне политике и слободне процјене законодавца у остваривању циљева здравствене заштите и заштите становништва од заразних болести, о чему Суд сагласно члану 115. Устава није надлежан да оцјењује.
При томе, Законом о здравственој заштити у члану 32. став 2. прописано је право, али и обавеза сваког појединца да чува и унапређује сопствено здравље и здравље других лица. По оцјени Суда уставно право појединца на заштиту здравља подразумијева обавезу државе на предузимање одговарајућих мјера заштите, укључујући и превентивне мјере заштите усмјерене на цјелокупно становништво, што је са друге стране у директној вези са обавезом сваког појединца да се подвргне одређеној мјери, која за сврху има остваривање права других лица на заштиту здравља. По схватању Суда то конкретно значи да се индивидуално право не може остварити на начин којим ће се угрозити то исто право других лица, због чега је, по оцјени Суда, мијешање законодавца у остваривање права на физички и психички интегритет оправдано и сразмјерно легитимном циљу који се жели постићи, а то је највиши могући ниво очувања и унапређења здравља и грађана и превенција болести. Имајући у виду наведено, Суд је оцијенио да прописивање у оспореним законским одредбама није у супротности са уставним гаранцијама из члана 13. и 37. Устава Републике Српске, као ни са чланом 8. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода, који штити право на поштовање приватног и породичног живота и прописује да се јавне власти не смију мијешати у остваривање овог права, осим ако то није у складу са законом и неопходно у демократском друштву, ради заштите здравља или морала, или ради заштите права и слобода других.
Такође, Суд је оцијенио да оспорени члан 32. став 7. Закона о заштити становништва од заразних болести не забрањује упис дјеце у предшколске и школске установе, већ за боравак дјеце у предшколским и школским установама, односно установама за смјештај дјеце без родитељског старања, прописује неопходност имунизације против законом одређених заразних болести, осим у случају постојања медицинске контраиндикације, коју утврђује надлежни орган. Имајући у виду наведено, Суд је оцијенио да се наводи даваоца иницијативе о повреди права на образовање из члана 38. Устава не могу довести у уставноправну везу са садржином оспорене законске одредбе. Исто тако, Суд је оцијенио да се прописивање као у овој оспореној законској одредби не може довести у везу са дискриминацијом у погледу права на образовање. Ово из разлога што обавезној имунизацији подлијежу сва дјеца одређеног узраста, осим оне дјеце код које постоје медицинске контраиндикације, те се ова оспорена одредба једнако односи на све оне који су њоме обухваћени, што значи да се онај ко одбије имунизацију не може сматрати дискриминисаним у односу на онога ко се подвргао тој обавези, јер они нису у истој или сличној ситуацији. Стога је Суд оцијенио да су неосновани наводи даваоца иницијативе о дискриминацији дјеце по основу вакциналног статуса и да прописивањем као у оспореној законској одредби није повријеђено уставно начело једнакости из члана 10. Устава Републике Српске.
Суд није посебно разматрао паушалне наводе даваоца иницијативе о повреди члана 14. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода, с обзиром на то да по садржају и обиму заштите суштински пружају исту заштиту.
Имајући у виду надлежност Суда утврђену чланом 115. Устава Републике Српске, Суд је утврдио да није у надлежности овог суда да оцјењује усклађеност закона које је донијела Народна скупштина Републике Српске са Уставом Босне и Херцеговине. Исто тако није у надлежности Уставног суда утврђеној чланом 115. Устава да оцјењује међусобну усаглашеност законских одредаба, у конкретном случају, оспорених законских одредаба у односу на члан 39. став 1. и члан 43. став 1. Закона о здравственој заштити и у односу на члан 69. став 1. тачка 4. Закона о основном образовању и васпитању („Службени гласник Републике Српске“ број 81/22) и члан 37. став 1. Закона о предшколском васпитању и образовању (“Службени гласник Републике Српске“ бр. 79/15, 63/20 и 64/22).
Како је у току претходног поступка правно стање потпуно утврђено и прикупљени подаци пружају поуздан основ за одлучивање, Суд је на основу члана 40. став 5. Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 104/11 и 92/12) одлучио без доношења рјешења о покретању поступка.
У складу са Рјешењем Суда број: СУ-540/22 од 21. децембра 2022. године, судија проф. др Иванка Марковић је изузета од вијећања и гласања у овом предмету.
На основу изложеног Суд је одлучио као у изреци овог рјешења.
Ово рјешење Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда мр Џерард Селман и судије: Војин Бојанић, Светлана Брковић, Амор Букић, Златко Куленовић, проф. др Радомир В. Лукић, проф. др Дарко Радић и академик проф. др Снежана Савић.
ПРЕДСЈЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
Мр Џерард Селман
Број: У-64/22
29. новембар 2023. године