Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске, члана 40. став 5. и члана 60. став 1. тачка а) Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 104/11 и 92/12), на сједници одржаној 31. јануара 2024. године, д о н и о ј е
О Д Л У К У
Утврђује се да члан 16. став 4. Закона о правима бораца, војних инвалида и породица погинулих бораца Одбрамбено-отаџбинског рата Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 134/11, 9/12 и 40/12) није у сагласности са Уставом Републике Српске.
О б р а з л о ж е њ е
Мирко Кајганић из Станара дао је Уставном суду Републике Српске иницијативу за покретање поступка за оцјењивање уставности члана 16. став 4. Закона о правима бораца, војних инвалида и породица погинулих бораца Одбрамбено-отаџбинског рата Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 134/11, 9/12 и 40/12). У иницијативи се наводи да је оспореном законском одредбом, којом је прописано да одлуку о утврђивању основице доноси Влада, почетком сваке године у складу са висином расположивих средстава планираних у буџету за ту годину, водећи рачуна о достигнутом нивоу права, Народна скупштина Републике Српске пренијела своју законодавну функцију на Владу Републике Српске и тиме повриједила начело подјеле власти утврђено одредбама члана 69. Устава Републике Српске. По мишљењу даваоца иницијативе, основица од које зависи висина мјесечних и годишњих примања корисника права из овог закона може бити регулисана само од стране законодавца, те се уређивање овог питања не може делегирати извршном органу власти и подвести под разрађивање норми са циљем извршавања закона, за шта је Влада овлашћена. Надаље, давалац иницијативе наводи да је оспореним прописивањем повријеђен и принцип правне сигурности који је, како наводи, неодвојиви елемент начела владавине права и с тим у вези указује на одређене захтјеве који се тичу квалитета законске одредбе, а који, по његовом мишљењу, морају бити испоштовани зарад обезбјеђења уставног начела владавине права, што у конкретном примјеру није случај. На основу изложеног предлаже да Суд утврди неуставност оспорене законске одредбе.
Народна скупштина Републике Српске доставила је одговор у коме је оспорила наводе из иницијативе истичући да су на произвољан и непотпун начин тумачене законске и уставне одредбе те је, између осталог, указано на тачку 12. Амандмана XXXII на Устав Републике Српске, којим је замијењен члан 68. Устава, као и члан 49. ст. 1. и 2. Устава и наглашено да је у складу са наведеним уставним овлашћењима Република Српска област борачко-инвалидске заштите уредила посебним законом - Законом о правима бораца, војних инвалида и породица погинулих бораца Одбрамбено-отаџбинског рата Републике Српске. С тим у вези у одговору се наводи да је законодавац, у оквиру својих уставних овлашћења, уређујући област борачко- инвалидске заштите, између осталих права, прописао услове за остваривање права на новчана примања утврђених Законом, те начин утврђивања висине тих примања, тако да се одређују у процентима од основице који су прецизно утврђени Законом. Предметно законско рјешење је, како се даље наводи у одговору, одраз цјелисходне процјене законодавца, који је Законом прецизно уредио начин утврђивања износа мјесечних и годишњих примања која су предвиђена Законом, на начин да се обрачунавају у складу са Законом утврђеним процентима од основице коју својом одлуком утврђује Влада Републике Српске, а која мора бити у складу са висином расположивих средстава планираних у буџету за одређену календарску годину и гарантовати ниво већ достигнутих права корисника. Поред тога, у одговору се указује на одредбу члана 16. став 3. Закона и наглашава да је овом и оспореном одредбом законодавац прецизно прописао све услове који морају бити испуњени приликом доношења одлуке о утврђивању основице и на тај начин у потпуности искључио „произвољност“ Владе на коју, како се наводи, указује давалац иницијативе. Уз то, у одговору се тврди да оспорено законско рјешење не доводи до нарушавања принципа правне сигурности и наглашава да је законодавац Владу ограничио да при доношењу одлуке о висини основице (која се доноси почетком сваке календарске године) мора водити рачуна о нивоу достигнутих права, што значи да не може утврдити износ основице мањи у односу на претходну или раније године, односно да може утврдити само већи износ основице, који обезбјеђује и већи ниво у односу на већ достигнути ниво права корисника, сходно висини расположивих средстава за ту годину. Закључно, у одговору се тврди да је овакав начин нормирања оспораване проблематике оправдан и у општем интересу, те подсјећа да Уставни суд, у смислу члана 115. Устава, није надлежан да цијени цјелисходност и оправданост предвиђених законских рјешења и предлаже да се иницијатива не прихвати.
Оспореним чланом 16. став 4. Закона о правима бораца, војних инвалида и породица погинулих бораца Одбрамбено-отаџбинског рата Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 134/11, 9/12 и 40/12) прописано је да одлуку о утврђивању основице доноси Влада почетком сваке године, у складу са висином расположивих средстава планираних у буџету за ту годину, водећи рачуна о достигнутом нивоу права.
Одредбама Устава Републике Српске, на које указује давалац иницијативе и другим релевантним одредбама, утврђено је: да се уставно уређење Републике темељи, између осталог, на владавини права (члан 5. став 1. алинеја 4), да се слободе и права остварују, а дужности испуњавају непосредно на основу Устава, осим када је Уставом предвиђено да се услови за остваривање појединих од њих утврђују законом и да се законом може прописати начин остваривања појединих права и слобода само када је то неопходно за њихово остваривање (члан 49. ст. 1. и 2), да Република уређује и обезбјеђује, поред осталог, борачку и инвалидску заштиту (тачка 12. Амандмана XXXII на Устав Републике Српске, којим је замијењен члан 68. Устава), да се државна власт у Републици организује на начелу подјеле власти, да законодавну власт у Републици врше Народна скупштина и Вијеће народа, а извршну власт врши Влада (члан 69 став 1, став 2. који је допуњен тачком 1. Амандмана LXXVI и став 4), да Народна скупштина доноси законе, друге прописе и опште акте (члан 70. став 1. тачка 2), да Влада обезбјеђује спровођење и извршава законе, друге прописе и опште акте, те доноси уредбе, одлуке и друга акта за извршавање закона (члан 90. тач. 3. и 4) и да закони, статути, други прописи и општи акти морају бити у сагласности са Уставом (члан 108. став 1).
Поред наведених одредаба Устава Суд је имао у виду одредбе Закона о правима бораца, војних инвалида и породица погинулих бораца Одбрамбено-отаџбинског рата Републике Српске којим је прописано: члан 1. да се овим законом уређују услови, начин и поступак за утврђивање статуса и права бораца, војних инвалида и чланова породица погинулих бораца и умрлих војних инвалида и чланова породица лица страдалих у вршењу војне службе или у вршењу активности у вези са том службом, начин обезбјеђивања новчаних средстава и друга питања од значаја за остваривање права прописаних овим законом; члан 16. да су мјесечна примања по овом закону: борачки додатак, лична инвалиднина, додатак за његу и помоћ, ортопедски додатак, допунско материјално обезбјеђење, породична инвалиднина, повећана породична инвалиднина као стечено право, увећана породична инвалиднина и посебно мјесечно примање (став 1), да су годишња примања по овом закону борачки додатак и накнада за одликовање (став 2), те да се основица за обрачун примања из ст. 1. и 2. овог члана утврђује у проценту од просјечне нето плате у Републици Српској у претходној години (став 3); члан 43. да се мјесечни износ личне инвалиднине одређује у проценту од основице и износи за: прву категорију - 130% (тачка), другу категорију - 100% (тачка б), трећу категорију - 55% (тачка в), четврту категорију - 41% (тачка г), пету категорију - 36% (тачка д), шесту категорију 24% (тачка ђ), седму категорију - 18% (тачка е), осму категорију - 9% (тачка ж), девету категорију - 6% (тачка з), десету категорију - 5% (тачка и); чланом 45. да се додатак за његу и помоћ одређује у проценту од основице и износи за: а) први степен - 86%, б) други степен - 66%, в) трећи степен - 46% (став 1); члан 46. да ратни војни инвалид прве категорије има право на додатак за његу и помоћ у висини од 100% од основице; чланом 49. да се ортопедски додатак утврђује у проценту од основице и износи за: први степен - 29% од основице (тачка а), други степен - 22% од основице (тачка б), трећи степен - 14% од основице (тачка в), четврти степен - 7% од основице (тачка г); члан 45. да се додатак за његу и помоћ одређује у проценту од основице и износи за: а) први степен - 86%, б) други степен - 66%, б) трећи степен - 46% (став 1); члан 46. да ратни војни инвалид прве категорије има право за његу и помоћ у висини од 100% од основице (став 1); члан 49. да се ортопедски додатак утврђује у проценту од основице и износи за: а) први степен - 29% од основице, б) други степен - 22% од основице, в) трећи степен - 14% од основице, г) четврти степен - 7% од основице (став 1), да ортопедски додатак за први степен износи 35% од основице ако код војног инвалида постоји више оштећења првог степена (став 2); члан 50. да војни инвалид од прве до четврте категорије који има право на додатак за његу и помоћ по овом закону има право и на допунско материјално обезбјеђење: а) прве категорије - у висини од 81% од основице, б) друге категорије - у висини од 50% од основице, в) треће категорије - у висини од 48% од основице, г) четврте категорије - у висини од 33% од основице (став 1), да изузетно од одредбе става 1. тачка а) овог члана ратни војни инвалид прве категорије има право на допунско материјално обезбјеђење у висини од 100% од основице (став 2), да војни инвалид од друге до четврте категорије који нема право на додатак за његу и помоћ по овом закону има право на допунско материјално обезбјеђење: а) друге категорије - у висини од 40% од основице, б) треће категорије - у висини од 30% од основице, в) четврте категорије - у висини од 20% од основице (став 3); члан 64. да породична инвалиднина из чл. 60. и 61. овог закона износи за: а) једног корисника - 60% од основице, б) два корисника - 80% од основице, в) три корисника - 100% од основице, г) четири и више - 120% од основице (став 1), да породична инвалиднина из члана 62. овог закона, без обзира на број корисника, износи: а) послије смрти војног инвалида прве и друге категорије - 45% од основице, б) послије смрти војног инвалида треће и четврте категорије - 35% од основице, в) послије смрти војног инвалида пете и шесте категорије - 30% од основице, колико износи и породична инвалиднина послије смрти војног инвалида седме категорије, као стечено право (став 2); члан 66. да увећана породична инвалиднина износи 35% од основице, с тим да се право на увећану породичну инвалиднину може остварити само по основу смрти једног лица (став 3).
Полазећи од изложеног Суд је оцијенио да оспорена одредба члана 16. став 4. Закона о правима бораца, војних инвалида и породица погинулих бораца Одбрамбено-отаџбинског рата Републике Српске није у сагласности са одредбама Устава, на које указује давалац иницијативе.
Приликом овакве оцјене Суд је, прије свега, имао у виду да је законодавац, сагласно овлашћењу из тачке 12. Амандмана XXXИИ на Устав Републике Српске, којим је замијењен члан 68. Устава, надлежан да уреди борачко-инвалидску заштиту, што подразумијева и овлашћење да пропише мјесечна и годишња примања бораца, војних инвалида и чланова породица погинулих бораца и умрлих војних инвалида и чланова породица лица страдалих у вршењу војне службе или у вршењу активности у вези са том службом, а у оквиру тога и да утврди основицу за обрачун примања по овом закону. Поред тога, Суд је имао у виду да Влада, као орган извршне власти, сагласно својим надлежностима из члана 90. тач. 3. и 4. Устава, може да доноси прописе само ради извршавања закона, односно да ближе уреди питања која су садржана у закону. Имајући у виду наведено, Суд је оцијенио да овлашћење дато оспореном законском одредбом Влади да својом одлуком утврди основицу почетком сваке године, у складу са висином расположивих средстава планираних у буџету за ту годину, водећи рачуна о достигнутом нивоу права, по својој суштини, излази изван оквира уставних надлежности извршне власти да својим општим актом, ради извршавања закона, ближе уреди поједина питања садржана у закону, те представља дискреционо овлашћење за утврђивање основице за обрачун мјесечних и годишњих примања корисника борачко-инвалидске заштите. Наиме, законодавац је одредбом којом даје овлашћење за доношење подзаконског акта први пут у Закон увео два општа критеријума за утврђивање основице, који су притом сувише широко постављени и недовољно одређени да би се на Владу могло пренијети овлашћење да подзаконским актом утврди наведену основицу. Прописивање у закону само начина на који ће бити обрачуната основица и повјеравање њеног утврђивања органу који не врши законодавну функцију, већ коме припада извршна власт, као што је то учињено оспореном законском одредбом, Народна скупштина се дјелимично одрекла своје законодавне надлежности да регулише борачко-инвалидску заштиту и на тај начин повриједила начело подјеле власти утврђено чланом 69. Устава.
Поред тога, по оцјени Суда, оспорено прописивање из члана 16. став 4. у дијелу који гласи: „у складу са висином расположивих средстава планираних у буџету за ту годину, водећи рачуна о достигнутом нивоу права“ Закона, није у сагласности са принципом владавине права из члана 5. став 1. алинеја 4. Устава. Ово је из разлога што је оспорена одредба у овом дијелу непрецизна, односно није јасно шта је законодавац имао у виду када је прописао да ће Влада донијети одлуку о утврђивању основице „у складу са висином расположивих средстава планираних у буџету за ту годину, водећи рачуна о достигнутом нивоу права“. Имајући у виду да начело владавине права, односно правна сигурност и извјесност, између осталог, подразумијевају да правна норма мора бити јасна и одређена како би њено дејство било предвидиво, Суд је оцијенио да се оспорена одредба Закона, која допушта неизвјесност у погледу крајњег ефекта, односно износа основице од којег зависи висина примања корисника права из овог закона, не може сматрати одредбом која је заснована на начелу владавине права, нити одредбом којом је установљено начело правне сигурности и извјесности.
Цијенећи да је у току претходног поступка правно стање потпуно утврђено и прикупљени подаци пружају поуздан основ за одлучивање, Суд је, на основу члана 40. став 5. Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 104/11 и 92/12), у овом предмету одлучио без доношења рјешења о покретању поступка.
На основу изложеног одлучено је као у изреци ове одлуке.
Ову одлуку Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда мр Џерард Селман и судије: Војин Бојанић, Светлана Брковић, Амор Букић, Златко Куленовић, проф. др Радомир В. Лукић, проф. др Иванка Марковић, проф. др Дарко Радић и академик проф. др Снежана Савић.
ПРЕДСЈЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
Мр Џерард Селман
Број: У-19/23
31. јануар 2024. године