Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 37. stav 1. tačka a), člana 40. stav 5. i člana 61. stav 1. tač. g) i d) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 24. aprila 2024. godine, d o n i o j e
R J E Š E Nj E
Ne prihvata se inicijativa za ocjenjivanje ustavnosti člana 86. stav 1. tačka g) Zakona o državnim službenicima („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 118/08, 117/11, 37/12 i 57/16).
Ne prihvata se inicijativa za pokretanje postupka za ocjenjivanje saglasnosti člana 86. stav 1. tačka g) Zakona o državnim službenicima („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 118/08, 117/11, 37/12 i 57/16) sa Zakonom o radu („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 1/16, 66/18, 91/21 - Odluka Ustavnog suda Republike Srpske, 119/21 i 112/23) i Zakonom o penzijskom i invalidskom osiguranju („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 134/11, 82/13, 96/13 - Odluka Ustavnog suda Republike Srpske, 103/15, 111/21, 15/22,132/22 i 43/23 - Odluka Ustavnog suda Republike Srpske).
O b r a z l o ž e nj e
Nebojša Morača iz Banje Luke dao je Ustavnom sudu Republike Srpske inicijativu za ocjenjivanje ustavnosti člana 86. stav 1. tačka g) Zakona o državnim službenicima („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 118/08, 117/11, 37/12 i 57/16). Inicijativom je tražena ocjena ustavnosti navedene odredbe Zakona o državnim službenicima u odnosu na član 5. stav 1. alineja 4. i član 108. stav 1. Ustava Republike Srpske, kao i ocjena saglasnosti sa Zakonom o radu („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 1/16, 66/18, 91/21 - Odluka Ustavnog suda Republike Srpske) i Zakonom o penzijskom i invalidskom osiguranju („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 134/11, 82/13, 96/13 - Odluka Ustavnog suda Republike Srpske, 103/15, 111/21, 15/22 i 132/22). U inicijativi se citira osporena odredba Zakona, te poredi njen sadržaj sa odredbama člana 175. stav 1. Zakona o radu i čl. 41. i 42. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju i navodi da se osporenim zakonskim rješenjem ograničavaju i umanjuju prava zaposlenih u republičkim organima uprave Republike Srpske, te isti stavljaju u neravnopravan položaj u odnosu na druge zaposlene koji pravo na odlazak u starosnu penziju ostvaruju prema odredbama drugih zakona. U inicijativi se, takođe, ukazuje na zahtjeve koje pred zakonodavca postavljaju načelo vladavine prava i zabrana diskriminacije i u vezu s tim dovodi pravo na otpremninu koja se, prema tvrdnjama davaoca inicijative, isplaćuje samo državnim službenicima koji pravo na starosnu penziju ostvaruju prema odredbama Zakona o državnim službenicima, ali ne i onim državnim službenicima koji to pravo ostvaruju prema Zakonu o penzijskom i invalidskom osiguranju. Zaključno predlaže da Sud utvrdi neustavnost osporene zakonske odredbe, kao i njenu nesaglasnost sa navedenim zakonima.
U odgovoru na inicijativu, koji je Sudu dostavila Narodna skupština Republike Srpske, osporavaju se navodi inicijative i tvrdi da davalac inicijative na neodgovarajući i pogrešan način tumači odredbe Ustava, na čije se kršenje poziva, kao i Zakona koji osporava. U odgovoru se, prije svega, ukazuje na osnov za donošenje predmetnog zakona koji je sadržan u Amandmanu XXXII stav 1. tačka 12. na član 68. Ustava Republike Srpske i članu 70. stav 1. tačka 2. Ustava, te polazeći od navedenog naglašava da Ustav ne utvrđuje na neposredan način određena prava po osnovu radno-pravnog statusa zaposlenih, niti uslove za korišćenje tih prava, već daje ovlašćenje zakonodavcu da u cjelini uredi način ostvarivanja prava koja proizlaze iz radno-pravnog statusa i da je stoga način na koji će ova pitanja biti uređena odraz cjelishodne procjene zakonodavca. Nadalje, u odgovoru se tvrdi da osporenim normiranjem nije došlo do umanjenja prava zaposlenih u ovoj oblasti pošto ispunjenjem propisanih uslova isti stiču pravo na starosnu penziju u skladu sa članom 42. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju u punom iznosu, te da bi, ukoliko bi uslov za ostvarivanje prava na penziju bio penzijski staž, a ne staž osiguranja, u skladu sa odredbama Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju, postojala mogućnost umanjenja visine penzija i samim tim umanjenja prava po ovom osnovu. Uz to, u odgovoru se tvrdi da je zakonodavac usvajajući ovakvo zakonsko rješenje postupao u najboljem interesu, kako građana uopšte, tako i struke, pa je, cijeneći razloge cjelishodnosti i javnog interesa, usvojio Zakon u postojećem tekstu, kao i da nezadovoljstvo određenim zakonskim rješenjem može biti samo predmet zakonodavne procedure, a ne i predmet ocjene ustavnosti. Na osnovu izloženog u odgovoru se predlaže da se inicijativa ne prihvati.
Osporenim članom 86. stav 1. tačka g) Zakona o državnim službenicima („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 118/08, 117/11, 37/12 i 57/16) propisano je da državnom službeniku prestaje radni odnos kada navrši 65 godina života i najmanje 15 godina staža osiguranja ili 60 godina života i 40 godina staža osiguranja.
Odredbama Ustava Republike Srpske, u odnosu na koje je osporena ustavnost člana 86. stav 1. tačka g) Zakona o državnim službenicima, utvrđeno je da se ustavno uređenje Republike temelji, između ostalog, na vladavini prava (član 5. stav 1. alineja 4), te da zakoni, statuti i drugi propisi i opšti akti moraju biti u saglasnosti sa Ustavom (član 108. stav 1).
U drugim odredbama koje su, po ocjeni Suda, od značaja za razmatranje navoda iz inicijative, Ustav utvrđuje: da su građani Republike ravnopravni u slobodama, pravima i dužnostima, jednaki pred zakonom i uživaju istu pravnu zaštitu bez obzira na rasu, pol, jezik, nacionalnu pripadnost, vjeroispovijest, socijalno porijeklo, rođenje, obrazovanje, imovno stanje, političko i drugo uvjerenje, društveni položaj ili drugo lično svojstvo (član 10), da zaposlenima može prestati radni odnos protivno njihovoj volji na način i pod uslovima koji su utvrđeni zakonom i kolektivnim ugovorom (član 39. stav 4), da se slobode i prava ostvaruju, a dužnosti ispunjavaju neposredno na osnovu Ustava, osim kada je Ustavom predviđeno da se uslovi za ostvarivanje pojedinih od njih utvrđuju zakonom, te da se zakonom može propisati način ostvarivanja pojedinih prava i sloboda samo kada je to neophodno za njihovo ostvarivanje (član 49. st. 1. i 2), da Republika uređuje i obezbjeđuje, pored ostalog, radne odnose, te socijalno osiguranje i druge oblike socijalne zaštite (tačka 12. Amandmana XXXII na Ustav Republike Srpske, kojim je zamijenjen član 68. Ustava) i da Narodna skupština donosi zakone, druge propise i opšte akte (član 70. stav 1. tačka 2).
Uz to, prilikom razmatranja osnovanosti navoda davaoca inicijative Sud je imao u vidu Zakon o penzijskom i invalidskom osiguranju („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 134/11, 82/13, 96/13 - Odluka Ustavnog suda Republike Srpske, 103/15, 111/21, 15/22, 132/22 i 43/23 - Odluka Ustavnog suda Republike Srpske) kojim je propisano: da penzijski staž na osnovu kojeg se ostvaruju prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja obuhvata staž osiguranja i poseban staž (član 22), da se pod stažom osiguranja podrazumijeva staž osiguranja sa efektivnim trajanjem i staž osiguranja sa uvećanim trajanjem (član 23), da pravo na starosnu penziju ima osiguranik kada navrši 65 godina života i najmanje 15 godina staža osiguranja (član 41), te da osiguranik koji nema navršenih 65 godina života ima pravo na starosnu penziju kada navrši 60 godina života i 40 godina penzijskog staža (član 42. stav 1).
Takođe, Sud je imao u vidu odredbu člana 175. stav 1. tačka 2. Zakona o radu („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 1/16, 66/18, 91/21 - Odluka Ustavnog suda Republike Srpske, 119/21 i 112/23) kojom je propisano da radni odnos prestaje kad radnik navrši 65 godina života i najmanje 15 godina staža osiguranja.
Polazeći od izloženog Sud je ocijenio da nisu osnovani navodi davaoca inicijative o nesaglasnosti osporene odredbe člana 86. stav 1. tačka g) Zakona o državnim službenicima sa odredbama člana 5. stav 1. alineja 4. i člana 108. stav 1. Ustava. Prilikom ovakve ocjene Sud je, prije svega, imao u vidu da je zakonodavac ovlašćen da zakonom uredi oblast radnih odnosa i socijalnog osiguranja, ali isto tako i da Ustav Republike Srpske ne poznaje ograničenja u pogledu nadležnosti zakonodavca da sistemskim ili posebnim zakonima reguliše radni odnos, prava, obaveze i odgovornosti iz radnog odnosa, a u okviru toga i razloge za prestanak radnog odnosa zbog ispunjenosti uslova za starosnu penziju. Naime, da li će prava iz radnog odnosa biti uređena jednim opštim propisom (zakonom), koji predstavlja zakonski osnov za ostvarivanje Ustavom zajamčenog prava na rad ili posebnim propisom (zakonom), za pojedine kategorije zaposlenih i da li će način prestanka radnog odnosa zbog ispunjenosti uslova za starosnu penziju za različite kategorije zaposlenih biti uređeni na isti ili različit način je, po ocjeni Suda, stvar cjelishodnosti i procjene zakonodavca, o čemu, prema članu 115. Ustava, nije nadležan da odlučuje Ustavni sud.
U konkretnom slučaju, Zakonom o državnim službenicima uređen je, na cjelovit način, radnopravni status državnih službenika u republičkim organima uprave Republike Srpske, prava i dužnosti, radna mjesta državnih službenika, zapošljavanje i popunjavanje upražnjenih radnih mjesta, ocjenjivanje i napredovanje, stručno osposobljavanje i usavršavanje i stručni ispit, status pripravnika i volontera u republičkim organima uprave, disciplinska i materijalna odgovornost, prestanak radnog odnosa, zaštita prava iz radnog odnosa, kadrovski plan, vođenje centralne evidencije, kao i druga prava iz radnog odnosa i status i nadležnost Odbora državne uprave za žalbe. Po ocjeni Suda, Zakon o državnim službenicima je, u dijelu koji se odnosi na prestanak radnog odnosa državnom službeniku, poseban zakon u odnosu na Zakon o radu koji predstavlja opšti zakon u oblasti radnih odnosa. Činjenica da osporena odredba Zakona na drugačiji način uređuje prestanak radnog odnosa za konkretnu kategoriju zaposlenih nego što to na opšti način čini Zakon o radu ne dovodi u neravnopravan položaj državne službenike koji rade u republičkim organima uprave Republike Srpske u odnosu na druge zaposlene. Ovo iz razloga što se osporenom odredbom Zakona utvrđeni uslov za prestanak radnog odnosa jednako odnosi na sve građane koji se nalaze u istoj pravnoj situaciji propisanoj tom odredbom, kao i stoga što se njome ne stvara nejednakost (diskriminacija) među građanima s obzirom na njihova svojstva. Pri tome, utvrđivanje konkretnih uslova za prestanak radnog odnosa državnih službenika koji rade u republičkim organima uprave, na osnovu i u okviru navedenih ustavnih ovlašćenja, je stvar zakonodavne politike koju Ustavni sud, saglasno odredbama člana 115. Ustava, nije nadležan da ocjenjuje.
U odnosu na zahtjev davaoca inicijative kojim je tražena ocjena međusobne saglasnosti osporene odredbe člana 86. stav 1. tačka g) Zakona o državnim službenicima sa Zakonom o radu i Zakonom o penzijskom i invalidskom osiguranju Sud je utvrdio da na osnovu člana 115. Ustava nije nadležan da ocjenjuje međusobnu saglasnost zakona kao propisa iste pravne snage, te inicijativu u ovom dijelu nije prihvatio, saglasno odredbi člana 37. stav 1. tačka a) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12).
Navodi davaoca inicijative da su zbog osporenog propisivanja državni službenici, koji pravo na starosnu penziju ostvaruju prema Zakonu o penzijskom i invalidskom osiguranju, onemogućeni da ostvare pravo na otpremninu nisu od značaja za rješavanje ove ustavnopravne stvari, jer nije riječ o tvrdnjama koje se tiču ustavnosti datog zakonskog rješenja, pa samim tim ni nadležnosti Ustavnog suda iz člana 115. Ustava.
Cijeneći da je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i da prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, Sud je, na osnovu člana 40. stav 5. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske, u ovom predmetu odlučio bez donošenja rješenja o pokretanju postupka.
Na osnovu izloženog odlučeno je kao u izreci ovog rješenja.
Ovo rješenje Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Vojin Bojanić, Svetlana Brković, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Radomir V. Lukić, prof. dr Ivanka Marković, prof. dr Darko Radić i akademik prof. dr Snežana Savić.
PREDSJEDNIK
USTAVNOG SUDA
Mr Džerard Selman
Broj: U-37/23
24. april 2024. godine