Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске, члана 37. став 1. тачка а), члана 40. став 5. и члана 61. став 1. тач. г) и д) Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 104/11 и 92/12), на сједници одржаној 24. априла 2024. године, д о н и о ј е
Р Ј Е Ш Е Њ Е
Не прихвата се иницијатива за оцјењивање уставности члана 86. став 1. тачка г) Закона о државним службеницима („Службени гласник Републике Српске“ бр. 118/08, 117/11, 37/12 и 57/16).
Не прихвата се иницијатива за покретање поступка за оцјењивање сагласности члана 86. став 1. тачка г) Закона о државним службеницима („Службени гласник Републике Српске“ бр. 118/08, 117/11, 37/12 и 57/16) са Законом о раду („Службени гласник Републике Српске“ бр. 1/16, 66/18, 91/21 - Одлука Уставног суда Републике Српске, 119/21 и 112/23) и Законом о пензијском и инвалидском осигурању („Службени гласник Републике Српске“ бр. 134/11, 82/13, 96/13 - Одлука Уставног суда Републике Српске, 103/15, 111/21, 15/22,132/22 и 43/23 - Одлука Уставног суда Републике Српске).
О б р а з л о ж е њ е
Небојша Морача из Бање Луке дао је Уставном суду Републике Српске иницијативу за оцјењивање уставности члана 86. став 1. тачка г) Закона о државним службеницима („Службени гласник Републике Српске“ бр. 118/08, 117/11, 37/12 и 57/16). Иницијативом је тражена оцјена уставности наведене одредбе Закона о државним службеницима у односу на члан 5. став 1. алинеја 4. и члан 108. став 1. Устава Републике Српске, као и оцјена сагласности са Законом о раду („Службени гласник Републике Српске“ бр. 1/16, 66/18, 91/21 - Одлука Уставног суда Републике Српске) и Законом о пензијском и инвалидском осигурању („Службени гласник Републике Српске“ бр. 134/11, 82/13, 96/13 - Одлука Уставног суда Републике Српске, 103/15, 111/21, 15/22 и 132/22). У иницијативи се цитира оспорена одредба Закона, те пореди њен садржај са одредбама члана 175. став 1. Закона о раду и чл. 41. и 42. Закона о пензијском и инвалидском осигурању и наводи да се оспореним законским рјешењем ограничавају и умањују права запослених у републичким органима управе Републике Српске, те исти стављају у неравноправан положај у односу на друге запослене који право на одлазак у старосну пензију остварују према одредбама других закона. У иницијативи се, такође, указује на захтјеве које пред законодавца постављају начело владавине права и забранa дискриминације и у везу с тим доводи право на отпремнину која се, према тврдњама даваоца иницијативе, исплаћује само државним службеницима који право на старосну пензију остварују према одредбама Закона о државним службеницима, али не и оним државним службеницима који то право остварују према Закону о пензијском и инвалидском осигурању. Закључно предлаже да Суд утврди неуставност оспорене законске одредбе, као и њену несагласност са наведеним законима.
У одговору на иницијативу, који је Суду доставила Народна скупштина Републике Српске, оспоравају се наводи иницијативе и тврди да давалац иницијативе на неодговарајући и погрешан начин тумачи одредбе Устава, на чије се кршење позива, као и Закона који оспорава. У одговору се, прије свега, указује на основ за доношење предметног закона који је садржан у Амандману XXXII став 1. тачка 12. на члан 68. Устава Републике Српске и члану 70. став 1. тачка 2. Устава, те полазећи од наведеног наглашава да Устав не утврђује на непосредан начин одређена права по основу радно-правног статуса запослених, нити услове за коришћење тих права, већ даје овлашћење законодавцу да у цјелини уреди начин остваривања права која произлазе из радно-правног статуса и да је стога начин на који ће ова питања бити уређена одраз цјелисходне процјене законодавца. Надаље, у одговору се тврди да оспореним нормирањем није дошло до умањења права запослених у овој области пошто испуњењем прописаних услова исти стичу право на старосну пензију у складу са чланом 42. Закона о пензијском и инвалидском осигурању у пуном износу, те да би, уколико би услов за остваривање права на пензију био пензијски стаж, а не стаж осигурања, у складу са одредбама Закона о пензијском и инвалидском осигурању, постојала могућност умањења висине пензија и самим тим умањења права по овом основу. Уз то, у одговору се тврди да је законодавац усвајајући овакво законско рјешење поступао у најбољем интересу, како грађана уопште, тако и струке, па је, цијенећи разлоге цјелисходности и јавног интереса, усвојио Закон у постојећем тексту, као и да незадовољство одређеним законским рјешењем може бити само предмет законодавне процедуре, а не и предмет оцјене уставности. На основу изложеног у одговору се предлаже да се иницијатива не прихвати.
Оспореним чланом 86. став 1. тачка г) Закона о државним службеницима („Службени гласник Републике Српске“ бр. 118/08, 117/11, 37/12 и 57/16) прописано је да државном службенику престаје радни однос када наврши 65 година живота и најмање 15 година стажа осигурања или 60 година живота и 40 година стажа осигурања.
Одредбама Устава Републике Српске, у односу на које је оспорена уставност члана 86. став 1. тачка г) Закона о државним службеницима, утврђено је да се уставно уређење Републике темељи, између осталог, на владавини права (члан 5. став 1. алинеја 4), те да закони, статути и други прописи и општи акти морају бити у сагласности са Уставом (члан 108. став 1).
У другим одредбама које су, по оцјени Суда, од значаја за разматрање навода из иницијативе, Устав утврђује: да су грађани Републике равноправни у слободама, правима и дужностима, једнаки пред законом и уживају исту правну заштиту без обзира на расу, пол, језик, националну припадност, вјероисповијест, социјално поријекло, рођење, образовање, имовно стање, политичко и друго увјерење, друштвени положај или друго лично својство (члан 10), да запосленима може престати радни однос противно њиховој вољи на начин и под условима који су утврђени законом и колективним уговором (члан 39. став 4), да се слободе и права остварују, а дужности испуњавају непосредно на основу Устава, осим када је Уставом предвиђено да се услови за остваривање појединих од њих утврђују законом, те да се законом може прописати начин остваривања појединих права и слобода само када је то неопходно за њихово остваривање (члан 49. ст. 1. и 2), да Република уређује и обезбјеђује, поред осталог, радне односе, те социјално осигурање и друге облике социјалне заштите (тачка 12. Амандмана XXXII на Устав Републике Српске, којим је замијењен члан 68. Устава) и да Народна скупштина доноси законе, друге прописе и опште акте (члан 70. став 1. тачка 2).
Уз то, приликом разматрања основаности навода даваоца иницијативе Суд је имао у виду Закон о пензијском и инвалидском осигурању („Службени гласник Републике Српске“ бр. 134/11, 82/13, 96/13 - Одлука Уставног суда Републике Српске, 103/15, 111/21, 15/22, 132/22 и 43/23 - Одлука Уставног суда Републике Српске) којим је прописано: да пензијски стаж на основу којег се остварују права из пензијског и инвалидског осигурања обухвата стаж осигурања и посебан стаж (члан 22), да се под стажом осигурања подразумијева стаж осигурања са ефективним трајањем и стаж осигурања са увећаним трајањем (члан 23), да право на старосну пензију има осигураник када наврши 65 година живота и најмање 15 година стажа осигурања (члан 41), те да осигураник који нема навршених 65 година живота има право на старосну пензију када наврши 60 година живота и 40 година пензијског стажа (члан 42. став 1).
Такође, Суд је имао у виду одредбу члана 175. став 1. тачка 2. Закона о раду („Службени гласник Републике Српске“ бр. 1/16, 66/18, 91/21 - Одлука Уставног суда Републике Српске, 119/21 и 112/23) којом је прописано да радни однос престаје кад радник наврши 65 година живота и најмање 15 година стажа осигурања.
Полазећи од изложеног Суд је оцијенио да нису основани наводи даваоца иницијативе о несагласности оспорене одредбе члана 86. став 1. тачка г) Закона о државним службеницима са одредбама члана 5. став 1. алинеја 4. и члана 108. став 1. Устава. Приликом овакве оцјене Суд је, прије свега, имао у виду да је законодавац овлашћен да законом уреди област радних односа и социјалног осигурања, али исто тако и да Устав Републике Српске не познаје ограничења у погледу надлежности законодавца да системским или посебним законима регулише радни однос, права, обавезе и одговорности из радног односа, а у оквиру тога и разлоге за престанак радног односа због испуњености услова за старосну пензију. Наиме, да ли ће права из радног односа бити уређена једним општим прописом (законом), који представља законски основ за остваривање Уставом зајамченог права на рад или посебним прописом (законом), за поједине категорије запослених и да ли ће начин престанка радног односа због испуњености услова за старосну пензију за различите категорије запослених бити уређени на исти или различит начин је, по оцјени Суда, ствар цјелисходности и процјене законодавца, о чему, према члану 115. Устава, није надлежан да одлучује Уставни суд.
У конкретном случају, Законом о државним службеницима уређен је, на цјеловит начин, радноправни статус државних службеника у републичким органима управе Републике Српске, права и дужности, радна мјеста државних службеника, запошљавање и попуњавање упражњених радних мјеста, оцјењивање и напредовање, стручно оспособљавање и усавршавање и стручни испит, статус приправника и волонтера у републичким органима управе, дисциплинска и материјална одговорност, престанак радног односа, заштита права из радног односа, кадровски план, вођење централне евиденције, као и друга права из радног односа и статус и надлежност Одбора државне управе за жалбе. По оцјени Суда, Закон о државним службеницима је, у дијелу који се односи на престанак радног односа државном службенику, посебан закон у односу на Закон о раду који представља општи закон у области радних односа. Чињеница да оспорена одредба Закона на другачији начин уређује престанак радног односа за конкретну категорију запослених него што то на општи начин чини Закон о раду не доводи у неравноправан положај државне службенике који раде у републичким органима управе Републике Српске у односу на друге запослене. Ово из разлога што се оспореном одредбом Закона утврђени услов за престанак радног односа једнако односи на све грађане који се налазе у истој правној ситуацији прописаној том одредбом, као и стога што се њоме не ствара неједнакост (дискриминација) међу грађанима с обзиром на њихова својства. При томе, утврђивање конкретних услова за престанак радног односа државних службеника који раде у републичким органима управе, на основу и у оквиру наведених уставних овлашћења, је ствар законодавне политике коју Уставни суд, сагласно одредбама члана 115. Устава, није надлежан да оцјењује.
У односу на захтјев даваоца иницијативе којим је тражена оцјена међусобне сагласности оспорене одредбе члана 86. став 1. тачка г) Закона о државним службеницима са Законом о раду и Законом о пензијском и инвалидском осигурању Суд је утврдио да на основу члана 115. Устава није надлежан да оцјењује међусобну сагласност закона као прописа исте правне снаге, те иницијативу у овом дијелу није прихватио, сагласно одредби члана 37. став 1. тачка а) Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 104/11 и 92/12).
Наводи даваоца иницијативе да су због оспореног прописивања државни службеници, који право на старосну пензију остварују према Закону о пензијском и инвалидском осигурању, онемогућени да остваре право на отпремнину нису од значаја за рјешавање ове уставноправне ствари, јер није ријеч о тврдњама које се тичу уставности датог законског рјешења, па самим тим ни надлежности Уставног суда из члана 115. Устава.
Цијенећи да је у току претходног поступка правно стање потпуно утврђено и да прикупљени подаци пружају поуздан основ за одлучивање, Суд је, на основу члана 40. став 5. Закона о Уставном суду Републике Српске, у овом предмету одлучио без доношења рјешења о покретању поступка.
На основу изложеног одлучено је као у изреци овог рјешења.
Ово рјешење Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда мр Џерард Селман и судије: Војин Бојанић, Светлана Брковић, Амор Букић, Златко Куленовић, проф. др Радомир В. Лукић, проф. др Иванка Марковић, проф. др Дарко Радић и академик проф. др Снежана Савић.
ПРЕДСЈЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
Mр Џерард Селман
Број: У-37/23
24. април 2024. године