Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 40. stav 5. i člana 61. stav 1. tačka g) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 25. oktobra 2023. godine, d o n i o j e
R J E Š E Nj E
Ne prihvata se inicijativa za ocjenjivanje ustavnosti člana 22. stav 10. Zakona o obaveznim osiguranjima u saobraćaju („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 82/15 i 78/20).
O b r a z l o ž e nj e
Dario Lj. Sandić iz Banje Luke dao je Ustavnom sudu Republike Srpske inicijativu za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti člana 22. stav 10. Zakona o obaveznim osiguranjima u saobraćaju („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 82/15 i 78/20). Citirajući osporenu, kao i odredbe člana 13. Zakona o obaveznim osiguranjima u saobraćaju, te odredbe člana 154. Zakona o obligacionim odnosima ("Službeni list SFRJ" br. 29/78, 39/85, 45/89 i 57/89 i "Službeni glasnik Republike Srpske" br. 17/93, 3/96, 39/03 i 74/04), člana 383. Zakona o parničnom postupku („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 58/03, 85/03, 74/05, 63/07 i 61/13), člana 48. stav 3. i člana 54. Ustava Republike Srpske, kao i tačke 6. Amandmana XXXII na Ustav Republike Srpske, kojim je zamijenjen član 68. Ustava (u inicijativi pogrešno označeno da se radi o odredbi člana 101. stav 4. Ustava) davalac inicijative ističe da je osporenom zakonskom odredbom onemogućeno oštećenom licu da ostvari pravo na štetu, odnosno pravo na imovinu koja se, kako navodi, odnosi na troškove sastava zahtjeva za naknadu štete koji se podnosi osiguravajućem društvu. S tim u vezi davalac inicijative ukazuje na postupak podnošenja odštetnog zahtjeva, odnosno zahtjeva za naknadu štete osiguravajućem društvu za koji je, po njegovom mišljenju, potrebno pravno znanje, te obrazlaže na koji način se osporenim propisivanjem oštećena lica, koja isto nemaju i nisu u mogućnosti da sama sastave taj zahtjev, onemogućavaju da ostvare pravo na naknadu štete, odnosno pravo na imovinu, te na koji način su diskriminisani u ostvarivanju prava na štetu prouzrokovanu u saobraćajnim nezgodama. Zaključno, davalac inicijative ukazuje i na primjenu osporene zakonske odredbe u sudskim postupcima koji se vode nakon što društvo za osiguranje u postupku mirnog rješavanja odštetnog zahtjeva odbije ili značajno umanji iznos naknade štete i s tim u vezi navodi da sudovi odbijaju da, iako se radi o troškovima nastalim u vezi sa vođenjem postupka naknade štete prouzrokovane u saobraćajnim nezgodama, u troškove sudskog postupka uračunaju i troškove sastava zahtjeva za naknadu štete koji se podnosi osiguravajućem društvu. Na osnovu izloženog predlaže da Sud utvrdi nesaglasnost osporene zakonske odredbe sa Ustavom.
Narodna skupština Republike Srpske dostavila je odgovor u kome je osporila navode iz inicijative ističući da davalac inicijative pogrešno tumači Ustav Republike Srpske, ali i zakon koji osporava, te je, između ostalog, navedeno da osporena odredba Zakona o obaveznim osiguranjima u saobraćaju nije imperativnog karaktera i da, samim tim, ne isključuje mogućnost oštećenom licu da kod odgovornog društva za osiguranje, pored naknade pretrpljene štete iz osiguranja, zatraži i ostvari pravo na naknadu troškova sastavljanja odštetnog zahtjeva koje je u postupku ostvarivanja prava za naknadu štete iz osiguranja i snosio. Ovako formulisana zakonska odredba, kako se dalje navodi u odgovoru, daje pravo oštećenom licu da i u postupku mirnog rješavanja odštetnog zahtjeva, a prema vlastitoj procjeni, koristi pravno ili bilo kakvo drugo zastupanje, a ostavlja i mogućnost oštećenom licu, društvu za osiguranje i eventualnom punomoćniku da se dogovore, odnosno da regulišu svoja prava i obaveze u pogledu eventualnih troškova sačinjavanja odštetnog zahtjeva, što se u praksi radi. Pored toga, u odgovoru se tvrdi da osporenom odredbom nije povrijeđeno pravo oštećenog lica da za potrebe postupka naplate štete iz saobraćajne nezgode u svojstvu punomoćnika angažuje advokata. Takođe, u odgovoru se navodi da je osnovni princip djelatnosti osiguranja naknada štete nastale usljed nastupanja osiguranog slučaja, a ne zarada bilo koje strane pokrivene konkretnim ugovorom o osiguranju, a da svrha podnošenja zahtjeva osiguravaču nije izbjegavanje sudskih sporova, već nužna, zakonom utvrđena radnja u cilju identifikovanja oštećenog lica i štetnog događaja koji je nastupio (konkretna saobraćajna nezgoda), kako bi se dalje sprovodio postupak vrednovanja i isplate štete, a sve u okviru privredne djelatnosti osiguravača. Nadalje, u odgovoru se navodi da oštećeno lice, uz angažovanje advokata, ili bez njegovog angažovanja, uvijek ima pravo na preispitivanje iznosa odobrenog mu na ime naknade štete iz auto-osiguranja, bilo kroz institut prigovora društvu za osiguranje, prigovora Ombudsmanu za osiguranje pri Agenciji za osiguranje Republike Srpske, ili putem suda. U odgovoru se, takođe, navodi da mirno rješavanje spora predstavlja alternativni način rješavanja spora, koji se zasniva na principu dobrovoljnosti, odnosno da predstavlja samo mogućnost za oštećenog i društvo za osiguranje da na principima uvažavanja međusobnih interesa postignu dogovor mimo suda i postignu rješenje koje je jednostavnije i efikasnije od vođenja sudskog spora, ali da na kraju, kada se iscrpe svi mehanizmi mirnog rješavanja, oštećeno lice koje nije zadovoljno odlukom društva za osiguranje u pogledu odštetnog zahtjeva ima pravo da podnese i tužbu protiv odgovornog društva. Naglašava se i da je zakonodavac, usvajajući osporeno zakonsko rješenje, postupio u najboljem interesu, te da je cijeneći razloge cjelishodnosti, opšteg interesa, usvojio zakon u postojećem tekstu, kao i da nije u nadležnosti Ustavnog suda da cijeni da li je zakonodavstvo najbolje rješenje za uređenje problema, odnosno da li je zakonodavno ovlašćenje trebalo da bude iskorišćeno na drugačiji način. Uz to, naglašeno je i da nezadovoljstvo određenim zakonskim rješenjem može biti samo predmet zakonodavne procedure, ali ne i predmet ocjene ustavnosti.
Osporenim članom 22. stav 10. Zakona o obaveznim osiguranjima u saobraćaju („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 82/15 i 78/20) propisano je da u postupku mirnog rješavanja odštetnog zahtjeva u društvu za osiguranje, odgovorno društvo za osiguranje nije dužno nadoknaditi troškove pravnog i bilo kakvog drugog zastupanja oštećenom licu.
U postupku razmatranja osporene odredbe Zakona o obaveznim osiguranjima u saobraćaju Sud je imao u vidu da je odredbama Ustava Republike Srpske na čije povrede ukazuje davalac inicijative i drugim relevantnim odredbama utvrđeno je: da su građani Republike ravnopravni u slobodama, pravima i dužnostima, jednaki su pred zakonom i uživaju istu pravnu zaštitu bez obzira na rasu, pol, jezik, nacionalnu pripadnost, vjeroispovijest, socijalno porijeklo, rođenje, obrazovanje, imovno stanje, političko i drugo uvjerenje, društveni položaj ili drugo lično svojstvo (član 10), da se obezbjeđuje sudska zaštita sloboda i prava zajamčenih ovim ustavom (član 48. stav 3), da se slobode i prava ostvaruju, a dužnosti ispunjavaju neposredno na osnovu Ustava, osim kada je Ustavom predviđeno da se uslovi za ostvarivanje pojedinih od njih utvrđuju zakonom, te da se zakonom može propisati način ostvarivanja pojedinih prava i sloboda samo kada je to neophodno za njihovo ostvarivanje (član 49. st. 1. i 2), da svi oblici svojine imaju jednaku pravnu zaštitu (član 54), da Republika uređuje i obezbjeđuje, pored ostalog, svojinske i obligacione odnose i zaštitu svih oblika svojine, pravni položaj preduzeća i drugih organizacija i druge odnose od interesa za Republiku (tač. 6. i 18. Amandmana XXXII na Ustav Republike Srpske, kojim je zamijenjen član 68. Ustava), da Narodna skupština donosi zakone, druge propise i opšte akte (član 70. stav 1. tačka 2) i da zakoni, statuti, drugi propisi i opšti akti moraju biti u saglasnosti sa Ustavom (član 108. stav 1).
Pored navedenih odredaba Ustava Sud je imao u vidu odredbe Zakona o obaveznim osiguranjima u saobraćaju („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 82/15 i 78/20) kojim je propisano: član 1. da se ovim zakonom uređuju obavezna osiguranja u saobraćaju u Republici Srpskoj; član 2. da su vrste obaveznog osiguranja u saobraćaju u smislu ovog zakona: 1) osiguranje putnika u javnom prevozu od posljedica nesrećnog slučaja, osim putnika u vazdušnom saobraćaju, 2) osiguranje vlasnika vozila od odgovornosti za štetu prouzrokovanu trećim licima (u daljem tekstu: osiguranje od autoodgovornosti, 3) osiguranje vlasnika vazduhoplova od odgovornosti za štetu prouzrokovanu trećim licima i putnicima i 4) osiguranje vlasnika plovila na motorni pogon od odgovornosti za štetu prouzrokovanu trećim licima; član 4. stav 1. da je odgovorno društvo za osiguranje društvo za osiguranje s kojim je vlasnik prevoznog sredstva, kojim je prouzrokovana šteta, zaključio ugovor o osiguranju od odgovornosti za štetu prouzrokovanu trećim licima (tačka 3), a da je oštećeno lice lice koje ima pravo na naknadu štete u skladu sa ovim zakonom (tačka 9); član 13. da oštećeno lice ima pravo da, na osnovu ugovora o obaveznom osiguranju iz člana 2. ovog zakona, podnese odštetni zahtjev neposredno odgovornom društvu za osiguranje (stav 1); član 22. da je odgovorno društvo za osiguranje dužno da utvrdi pravni osnov i visinu odštetnog zahtjeva, te isplati odštetu, uz dostavljanje obrazložene ponude, u roku od 30 dana od dana kada je oštećeno lice dostavilo sve potrebne dokumente, a najduže do 60 dana od dana podnošenja odštetnog zahtjeva (stav 1), da je obrazložena ponuda pismeni jednostrani akt odgovornog društva za osiguranje, koji sadrži najmanje podatke o osnovanosti odštetnog zahtjeva, visini odštete, kao i obrazloženje pravnog osnova i obračuna visine odštete (stav 2), da je, ukoliko se nisu stekli uslovi za davanje obrazložene ponude iz stava 1. ovog člana, društvo za osiguranje dužno da, u roku od 60 dana od dana podnošenja odštetnog zahtjeva, oštećenom licu uputi obrazloženi odgovor ako: 1) odbija odštetni zahtjev kao neosnovan jer je utvrdilo da, po podnesenom odštetnom zahtjevu, ne postoji njegova odgovornost i obaveza ili 2) nije u mogućnosti da jasno utvrdi svoju odgovornost ili visinu odštete (stav 3), da je, ukoliko odgovorno društvo za osiguranje ima mogućnost da utvrdi djelimično svoju obavezu, uz obrazloženi odgovor koji upućuje oštećenom licu, odgovorno društvo za osiguranje dužno izvršiti plaćanje utvrđenog dijela svoje obaveze u roku od 15 dana od dana kada je utvrdilo svoju obavezu, a najduže do 60 dana od dana podnošenja odštetnog zahtjeva (stav 4), da je u obrazloženoj ponudi i obrazloženom odgovoru društvo za osiguranje dužno da oštećeno lice uputi na pravo ulaganja prigovora društvu za osiguranje, kao i na pravo podnošenja tužbe (stav 5), da oštećeno lice ima pravo, uz iznos odštete, i na zakonsku zateznu kamatu počev od prvog dana nakon isteka roka od 60 dana od dana podnošenja odštetnog zahtjeva (stav 6), da je rok za rješavanje prigovora 15 dana od dana podnošenja prigovora oštećenog lica (stav 9); član 23. da je odgovorno društvo za osiguranje dužno da, u svrhu obrade i rješavanja odštetnog zahtjeva, preduzme sve radnje sa ciljem prikupljanja dokumenata i dokaza na osnovu kojih se utvrđuje odgovornost društva za osiguranje i visina odštete (stav 1), da je odgovorno društvo za osiguranje dužno da oštećeno lice koje podnese odštetni zahtjev, bez odlaganja, pismeno obavijesti o svim dokumentima i dokazima koje je obavezno podnijeti, u cilju rješavanja odštetnog zahtjeva (stav 2), da je odgovorno društvo za osiguranje, pored dokumenata iz stava 2. ovog člana, ovlašćeno da zahtijeva i dodatne dokumente radi utvrđivanja okolnosti nastanka štetnog događaja, utvrđivanja pravnog osnova i visine odštete, odnosno radi isplate, ali ne i dokaze koji nemaju uticaja na postupak rješavanja odštetnog zahtjeva ili koje oštećeno lice nije u mogućnosti da pribavi zbog zakonskih ograničenja (stav 3), da Upravni odbor Agencije za osiguranje Republike Srpske donosi akt kojim propisuje pravila postupka rješavanja odštetnih zahtjeva i standarde u komunikaciji društva sa trećim oštećenim licima, podnosiocima odštetnih zahtjeva (stav 6), da ukoliko društvo za osiguranje ne riješi odštetni zahtjev u roku od 60 dana od dana podnošenja zahtjeva ili ukoliko oštećeno lice ima druge razloge, može tužbom pokrenuti postupak kod nadležnog suda protiv odgovornog društva za osiguranje (član 24. stav 1).
Po ocjeni Suda, iz navedenih odredaba Ustava (tač. 6. i 18. Amandmana XXXII na Ustav Republike Srpske, kojim je zamijenjen član 68. Ustava) proizlazi ovlašćenje zakonodavnog organa da uredi obavezna osiguranja u saobraćaju u Republici Srpskoj koja se odnose na osiguranje putnika u javnom prevozu od posljedica nesrećnog slučaja, osiguranje vlasnika vozila od odgovornosti za štetu prouzrokovanu trećim licima, osiguranje vlasnika vazduhoplova od odgovornosti za štetu prouzrokovanu trećim licima i putnicima i osiguranje vlasnika plovila na motorni pogon od odgovornosti za štetu prouzrokovanu trećim licima. Navedeno ovlašćenje za uređivanje obaveznog osiguranja u saobraćaju obuhvata i ovlašćenje za detaljno propisivanje pravila postupanja odgovornog društva za osiguranje i rokova u kojima je dužno preduzimati određene radnje nakon zaprimanja kompletiranog odštetnog zahtjeva, uključujući i pitanje troškova u tom postupku. U tom smislu zakonodavac je, po ocjeni Suda, propisivanjem da u postupku mirnog rješavanja odštetnog zahtjeva u društvu za osiguranje odgovorno društvo za osiguranje nije dužno nadoknaditi troškove pravnog i bilo kakvog drugog zastupanja oštećenom licu, postupao u granicama ustavnih ovlašćenja. Pri tome, Ustavni sud, polazeći od svoje nadležnosti utvrđene odredbama člana 115. Ustava, nije nadležan da odlučuje o opravdanosti i cjelishodnosti osporenog zakonskog rješenja, jer su ta pitanja u domenu zakonodavne politike. Ustavni sud je, takođe, ocijenio da se osporenom odredbom Zakona ne dovodi u pitanje načelo jednakosti građana iz člana 10. Ustava, imajući u vidu da se ta odredba odnosi jednako na sve građane koji se nalaze u istoj pravnoj situaciji propisanoj tom odredbom i ne stvara se nejednakost građana s obzirom na njihova svojstva utvrđena navedenom odredbom, uključujući i lična svojstva.
Navod davaoca inicijative da je ranije važećim zakonom pitanje troškova u postupku rješavanja odštetnog zahtjeva u društvu za osiguranje bilo uređeno na drugačiji način nego sada važećim Zakonom o obaveznim osiguranjima u saobraćaju ne ukazuje, po ocjeni Suda, na neustavnost osporene odredbe člana 22. stav 10. tog zakona, jer je pravo zakonodavca da samostalno uredi postupak za rješavanje odštetnih zahtjeva, a u okviru toga i pitanja u vezi sa troškovima podnošenja odštetnih zahtjeva društvu za osiguranje. Isto tako, po ocjeni Suda, bez uticaja je na ocjenu ustavnosti osporene odredbe Zakona i navod davaoca inicijative da su oštećena lica, koja nemaju pravno znanje i nisu u mogućnosti da sama sastave odštetni zahtjev, onemogućena u ostvarivanju prava na štetu, odnosno svojih imovinskih prava koja se odnose na troškove sastava zahtjeva za naknadu štete. Naime, imajući u vidu da je Zakonom o obaveznim osiguranjima u saobraćaju precizno uređeno postupanje društva za osiguranje u vezi sa prikupljanjem dokumenata i dokaza u cilju utvrđivanja odgovornosti društva i visine odštete te, između ostalog, i obavezano društvo za osiguranje da oštećeno lice koje podnese odštetni zahtjev, bez odlaganja pismeno obavijesti o svim dokumentima i dokazima koje je obavezno podnijeti, u cilju rješavanja odštetnog zahtjeva, kao i Agencija za osiguranje Republike Srpske da podzakonskim aktom propiše pravila postupka rješavanja odštetnih zahtjeva i standarde u komunikaciji društva sa trećim oštećenim licima, podnosiocima odštetnih zahtjeva, Sud smatra da je oštećeno lice u mogućnosti da samo preduzima potrebne radnje u postupku mirnog rješavanja odštetnog zahtjeva u društvu za osiguranje, odnosno da nije obavezno da te radnje preduzima preko punomoćnika, uključujući i punomoćnika advokata. U vezi s tim, takođe, Sud ukazuje i da osporeno propisivanje ne isključuje pravo oštećenog lica da za potrebe ovog postupka kod društva za osiguranje angažuje u svojstvu punomoćnika advokata, kao i da ostvari pravo na naknadu troškova sastavljanja odštetnog zahtjeva koje je imao u postupku ostvarivanja prava na naknadu štete iz osnova osiguranja, te da se izdaci učinjeni povodom ostvarivanja odštetnog zahtjeva ne mogu smatrati štetom u smislu odredbe člana 155. Zakona o obligacionim odnosima, kako to navodi davalac inicijative, s obzirom na to da isti nisu proistekli iz samog štetnog događaja, kao njegova posljedica, već trošak nastao povodom angažovanja punomoćnika iz reda advokata, a na ime sastavljanja odštetnog zahtjeva.
Imajući u vidu da je članom 48. stav 3. Ustava utvrđeno da se obezbjeđuje sudska zaštita sloboda i prava zajamčenih ovim ustavom, a članom 54. Ustava da svi oblici svojine imaju jednaku pravnu zaštitu, Sud je ocijenio da se ove odredbe Ustava koje davalac inicijative navodi kao osnov neustavnosti osporene zakonske odredbe, s obzirom na Ustavom utvrđenu sadržinu prava koja se njima jamče, ne mogu dovesti u ustavnopravnu vezu sa pitanjem koje se uređuje osporenom odredbom člana 22. stav 10. Zakona.
Ukazivanje davaoca inicijative na primjenu osporene zakonske odredbe u sudskim postupcima koji se vode nakon što društvo za osiguranje, u postupku mirnog rješavanja odštetnog zahtjeva, odbije ili značajno umanji iznos naknade štete, po ocjeni Suda, tiče se načina primjene ove odredbe, što izlazi iz okvira nadležnosti Ustavnog suda utvrđene odredbama člana 115. Ustava. Takođe, nije u nadležnosti Ustavnog suda da ocjenjuje međusobnu usaglašenost odredaba dva ili više zakona, pa tako ni saglasnost osporene odredbe Zakona o obaveznim osiguranjima u saobraćaju sa odgovarajućim odredbama Zakona o parničnom postupku i Zakona o obligacionim odnosima.
Cijeneći da je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i da prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, Sud je, na osnovu člana 40. stav 5. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske, u ovom predmetu odlučio bez donošenja rješenja o pokretanju postupka.
U skladu sa Rješenjem Suda broj: SU-540/22 od 21. decembra 2022. godine, sudija prof. dr Ivanka Marković je izuzeta od vijećanja i glasanja u ovom predmetu.
Na osnovu izloženog odlučeno je kao u izreci ovog rješenja.
Ovo rješenje Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Vojin Bojanić, Svetlana Brković, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Radomir V. Lukić, prof. dr Marko Rajčević i akademik prof. dr Snežana Savić.
PREDSJEDNIK
USTAVNOG SUDA
Mr Džerard Selman
Broj: U-65/22
25. oktobar 2023. godine