Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 40. stav 5. i člana 61. stav 1. tačka g) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 17. decembra 2025. godine, d o n i o j e

R J E Š E Nj E

Ne prihvata se inicijativa za ocjenjivanje ustavnosti člana 16. stav 1. tačka 2) Zakona o notarskoj službi u Republici Srpskoj („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 28/21), u dijelu koji glasi „ili ako počne koristiti starosnu ... penziju“.

O b r a z l o ž e nj e

Zlatan Ljubljanac i Stoja Nikšić oboje iz Gradiške, te Zoran Kovačević iz Zvornika dali su Ustavnom sudu Republike Srpske (u daljem tekstu: Sud) inicijativu za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti dijela člana 16. stav 1. tačka 2) Zakona o notarskoj službi u Republici Srpskoj („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 28/21) (u daljem tekstu: Zakon) i to u dijelu koji glasi „ili ako počne koristiti starosnu ... penziju“. Ukazujući na propisivanje iz člana 2. stav 1, čl. 3. i 17. stav 1. ovog zakona, kao i člana 16. istog, koji uređuje osnove za razrješenje notara, davaoci inicijative ističu da je, kako se navodi, „sporan“ osnov za razrješenje notara koji predviđa početak korišćenja starosne penzije (član 16. stav 1. tačka 2) Zakona), smatrajući da je ovakvim propisivanjem povrijeđeno pravo na rad zajemčeno članom 39. stav 1. Ustava Republike Srpske. Takođe, u inicijativi se navodi da se ovim, indirektno, vrijeđa pravo na korišćenje penzije, koje je stečeno pravo imovinskog karaktera zaštićeno članom 1. Protokola I uz Evropsku konvenciju o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda (u daljem tekstu: Konvencija) i članom 5. alineja 1. Ustava, te se, u ovom kontekstu, ukazuje na propisivanje iz člana 5. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 134/11, 82/13, 103/15, 111/21, 15/22 i 132/22), prema kojem se korišćenje prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja može ograničiti samo tim zakonom.

Navodi se da su osporenim propisivanjem notari stavljeni pred nedozvoljen izbor da rade, iako su stekli uslove za starosnu penziju ili da koriste penziju, ali uz prestanak rada. Davaoci inicijative smatraju da je Sud, kako se navodi, već razmatrao suštinski isto pitanje u predmetu U-38/12, kada je utvrdio neustavnost člana 141. stav 1. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 134/11) (u inicijativi pogrešno naveden broj „Službenog glasnika Republike Srpske“ 143/11) koji je onemogućavao korišćenje penzije, između ostalog, i licima koja, u skladu sa posebnim propisima, samostalno, u vidu zanimanja, obavljaju profesionalnu djelatnost. Ističe se da su, shodno ovakvoj odluci Suda, čl. 9. i 14. (u inicijativi pogrešno navedeno član 13) Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 103/15), mijenjani čl. 87. (u inicijativi pogrešno navedeno član 89) i 141. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju.

Nadalje, ukazujući na propisivanje iz člana 3. stav 1. tačka 6) i stav 3. iste odredbe Zakona o doprinosima („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 114/17, 112/19, 49/21, 119/21, 56/22, 132/22 i 110/24), člana 2. Zakona o notarskoj službi u Republici Srpskoj i člana 1. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o porezu na dohodak („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 110/24), davaoci inicijative konstatuju da je pomenutim zakonodavstvom priznato pravo na rad uz istovremeno korišćenje penzije svim nosiocima samostalnih djelatnosti, pa tako i notarima.

Ne tražeći ocjenu saglasnosti osporene odredbe Zakona o notarskoj službi u Republici Srpskoj sa pomenutim zakonima, davaoci inicijative ističu, da, za razliku od istih, osporena zakonska odredba isključuje notare iz, kako se navodi, opšteg sistema, iako nije utvrđeno postojanje legitimnog interesa zajednice za različit tretman ove kategorije, čime su notari dovedeni u nedozvoljen diskriminišući položaj, u odnosu na sve ostale nosioce samostalnih zanimanja. Smatraju da se ovakvo izuzimanje ne može opravdati ni činjenicom da su notari nosioci javnih ovlašćenja, te imajući u vidu izloženo, zaključuju da je osporeno zakonsko propisivanje u suprotnosti sa članom 5. alineja 1, čl. 10, 39. i 48. stav 1. Ustava.

Davalac inicijative Stoja Nikšić je, naknadnim podneskom, tražila izuzeće sudije ovog suda prof. dr Darka Radića iz odlučivanja u konkretnom predmetu.

Narodna skupština Republike Srpske nije dostavila odgovor na navode iz inicijative.

Članom 16. stav 1. tačka 2) Zakona o notarskoj službi u Republici Srpskoj („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 28/21) je propisano da se notar razrješava ako zasnuje radni odnos ili ako počne koristiti starosnu ili invalidsku penziju ili počne obavljati neku drugu službu, odnosno ako nastanu razlozi iz člana 48. ovog zakona.

Sud konstatuje da je članom 48. predmetnog zakona, na koji upućuje osporena odredba istog, određeno: da notar ne može istovremeno biti advokat (stav 1), da notar ne smije istovremeno biti u nekoj drugoj profesionalnoj službi ili imati neko drugo profesionalno zaposlenje (stav 2), da se zabrana iz stava 2. ovog člana ne odnosi na obavljanje službe izvršioca testamenta, staratelja ili neke druge slične službe zasnovane na odluci nadležnog organa, kao i na obavljanje naučne, predavačke ili umjetničke djelatnosti, obavljanje dužnosti u organima Notarske komore, međunarodnim udruženjima notara i u slučajevima obavljanja poslova u komisijama za polaganje ispita ili u komisijama za izbor (stav 3), da notar ne može obavljati dopunsku djelatnost u drugom organu, privrednom društvu ili drugom pravnom licu koje ostvaruje dobit niti može biti član uprave ili drugog organa u pravnom licu (stav 4).

Rješenjem broj: SU- 320/25 od 26. novembra 2025. godine, Sud je, saglasno čl. 23. i 61. stav 1. tačka đ) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“, br. 104/11 i 92/12) i članu 2. Poslovnika o radu Ustavnog suda Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“, br. 114/12, 29/13 i 90/14), smatrajući da nisu ispunjeni uslovi predviđeni članom 357. stav 2. Zakona o parničnom postupku Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 58/03, 85/03, 74/05, 63/07, 105/08 - odluka Ustavnog suda, 45/09 - odluka Ustavnog suda, 49/09, 61/13, 109/21 - odluka Ustavnog suda i 27/24), odbio zahtjev za izuzeće sudije prof. dr Darka Radića iz odlučivanja u ovom predmetu.

Prilikom ocjene osporenih odredaba člana 16. Zakona, Sud je imao u vidu odredbe Ustava na čiju povredu ukazuju davaoci inicijative, kao i odredbe Ustava koje su prema stanovištu Suda od značaja za odlučivanje u konkretnom predmetu, a kojima je utvrđeno: da se ustavno uređenje Republike temelji na garantovanju i zaštiti ljudskih sloboda i prava u skladu sa međunarodnim standardima i na vladavini prava (član 5. al. 1. i 4), da su građani Republike ravnopravni u slobodama, pravima, dužnostima, jednaki pred zakonom i uživaju istu pravnu zaštitu bez obzira na rasu, pol, jezik, nacionalnu pripadnost, vjeroispovijest, socijalno porijeklo, rođenje, obrazovanje, imovno stanje, političko i drugo uvjerenje, društveni položaj ili drugo lično svojstvo (član 10), da građani imaju pravo da učestvuju u obavljanju javnih poslova i pod jednakim uslovima budu primljeni u javnu službu (član 33), da svako ima pravo na rad i slobodu rada, da je prinudni rad zabranjen, da je svako slobodan u izboru zanimanja i zaposlenja i da su mu pod jednakim uslovima dostupni radno mjesto i funkcija, da zaposlenima može prestati radni odnos protivno njihovoj volji na način i pod uslovima koji su utvrđeni zakonom i kolektivnim ugovorom, da svako po osnovu rada ima pravo na zaradu, u skladu sa zakonom i kolektivnim ugovorom (član 39), da se prava i slobode zajemčeni ovim ustavom ne mogu oduzeti ni ograničiti (član 48. stav 1), da Republika uređuje i obezbjeđuje, između ostalog, ostvarivanje i zaštitu ljudskih prava i sloboda, sistem javnih službi, radne odnose, kao i druge odnose od interesa za Republiku, u skladu sa Ustavom (tač. 5, 11, 12. i 18. Amandmana XXXII na Ustav, kojim je zamijenjen član 68. Ustava), da Narodna skupština donosi zakone, druge propise i opšte akte (član 70. stav 1. tačka 2), da zakoni, statuti, drugi propisi i opšti akti moraju biti u saglasnosti sa Ustavom, da propisi i drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa zakonom (član 108).

Ocjenjujući osnovanost navoda iz inicijative, Sud je imao u vidu da su Zakonom o notarskoj službi u Republici Srpskoj („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 28/21) uređeni: notarska služba u Republici Srpskoj, postupak izbora, razrješenja i prestanka službe notara, imenovanje vršioca dužnosti notara i zamjenika notara, nadležnosti notara, obaveze notarske obrade isprava i notarskih potvrda, pravila postupka o načinu poslovanja notara, vođenje poslovnih knjiga, način čuvanja isprava i spisa, disciplinska odgovornost notara, nagrada za rad i nadoknada troškova notara, polaganje notarskog ispita i nadzor nad primjenom zakona, kao i druga pitanja bitna za obavljanje notarske službe. Pored toga, Sud je imao u vidu da je ovim zakonom, između ostalog, propisano: da je služba notara javna služba koju obavljaju notari kao samostalni i nezavisni nosioci te službe (član 2. stav 1), da notar obavlja službu notara kao isključivo i stalno zanimanje tokom vremena za koje je imenovan, te da se status notara stiče i prestaje pod uslovima i na način određen ovim zakonom (član 3), da rješenje o razrješenju notara donosi ministar uz prethodno pribavljeno mišljenje Notarske komore (član 16. stav 2), da služba notara, između ostalog, prestaje navršenjem 68 godina života, te razrješenjem - danom konačnosti rješenja o razrješenju (član 17. stav 1. tač. 2. i 7), da nadzor nad sprovođenjem ovog zakona i radom notara u vršenju službe notara vrši Ministarstvo (član 137. stav 1).

Sud konstatuje da pojam Ministarstvo, u smislu ovog zakona, podrazumijeva Ministarstvo pravde (član 6. stav 3. Zakona).

Nadalje, Sud je imao u vidu odredbe zakona na koje ukazuju davaoci inicijative, i to kako slijedi: članom 5. stav 1. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 134/11, 103/15, 111/21, 15/22, 132/22, 43/23 – Odluka Ustavnog suda Republike Srpske, 105/24 – Odluka Ustavnog suda Republike Srpske) je propisano da se korišćenje prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja može ograničiti samo u slučajevima i pod uslovima utvrđenim ovim zakonom. Prema članu 87. istog zakona pravo na penziju obezbjeđuje se nakon prestanka osiguranja (stav 1), dok se na osiguranike iz čl. 12, 13. i 14. ovog zakona u postupku ostvarivanja prava na starosnu penziju ne primjenjuje stav 1. ovog člana (stav 2). Čl. 12, 13. i 14. Zakona, na koje ukazuje odredba člana 87. stav 2. istog, određeni su pojmovi: osiguranik samostalnih djelatnosti, osiguranik vjerski službenik i osiguranik poljoprivrednik.

Zakonom o doprinosima („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 114/17, 112/19, 49/21, 119/21, 56/22, 132/22, 112/23 i 110/24) je propisano: da je obveznik doprinosa za penzijsko i invalidsko osiguranje, zdravstveno osiguranje, osiguranje od nezaposlenosti i dječje zaštite fizičko lice - rezident Republike Srpske koje obavlja preduzetničku djelatnost ili samostalno zanimanje kao osnovno zanimanje, pod uslovom da nije korisnik prava na penziju (član 3. stav 1. tačka 6), da se licima koja obavljaju djelatnost samostalnog zanimanja, u smislu ovog zakona, smatraju lica koja obavljaju djelatnost iz člana 14. stav 3. Zakona, kojim se uređuje oporezivanje dohotka fizičkih lica, i po tom osnovu su obveznici poreza na dohodak od samostalne djelatnosti (član 3. stav 3).

Članom 14. stav 3. Zakona o porezu na dohodak („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 60//15, 5/16, 66/18, 105/19, 123/20, 49/21, 119/21, 56/22, 112/23 i 110/24) je utvrđeno da su samostalna zanimanja, u smislu ovog zakona, privredne djelatnosti utvrđene klasifikacijom djelatnosti koje fizička lica obavljaju samostalno pružanjem profesionalnih i drugih intelektualnih usluga, i to: samostalne djelatnosti advokata, notara, zdravstvenih radnika, veterinara, turističkih vodiča, inženjera, arhitekata, istraživača, naučnika, pronalazača, stečajnih upravnika, tumača, vještaka, novinara, umjetnika, sportista i brokera (tačka 1), računovodstvene, knjigovodstvene i revizorske djelatnosti, djelatnost poreskog savjetovanja, kao i djelatnost savjetovanja koje se odnosi na poslovanje i ostalo upravljanje (tačka 2), djelatnosti reklamiranja, oglašavanja i istraživanja tržišta (tačka 3).

Sud je, isto tako, uzeo u obzir da je članom 1. Protokola I uz Konvenciju propisano da svako fizičko i pravno lice ima pravo na neometano uživanje svoje imovine, da niko ne može biti lišen svoje imovine, osim u javnom interesu i pod uslovima predviđenim zakonom i opštim načelima međunarodnog prava, te da je pravo države da primjenjuje zakone koje smatra potrebnim radi regulisanja korišćenja imovine u skladu sa opštim interesima.

S obzirom na izloženo, Sud je utvrdio da je zakonodavac postupao u okviru svojih ustavnih ovlašćenja kada je osporenom odredbom člana 16. stav 1. tačka 2) Zakona predvidio obligatorno razrješenje notara ako, između ostalog, počne koristiti starosnu penziju, kao i da nisu osnovani navodi davaoca inicijative prema kojima je ovo propisivanje u suprotnosti sa članom 5. alineja 1, čl. 10, 39. i 48. stav 1. Ustava.

Naime, saglasno Ustavu, Republika je na notare prenijela dio javnopravnih ovlašćenja, zadržavajući pritom pravo nadzora nad sprovođenjem Zakona i rada notara u vršenju notarske službe, što je, između ostalog, vidljivo i u kontekstu razrješenja notara o kojem rješava nadležni ministar (član 16. stav 2. Zakona). Nadalje, s obzirom na to da Ustav ne sadrži ograničenja u ovom smislu, zakonodavac je, opredjeljujući se za model isključivog notarijata, uredio notarsku službu kao javnu službu koju obavljaju notari kao isključivo i stalno zanimanje. Predviđajući zabrane kada je riječ o obavljanju drugih službi i profesionalnih zanimanja, kao i uživanja prihoda iz drugih osnova, uključujući i korišćenje starosne penzije, zakonodavac je, prema ocjeni Suda, uredio s ciljem obezbjeđenja isključivo profesionalnog obavljanja notarske službe. Ovakvo postupanje zakonodavca, prema stanovištu Suda, ima za cilj unapređenje principa zakonitosti i pravne sigurnosti, kao i obezbjeđenje nezavisnosti, samostalnosti i ugleda notara, te jačanja javnog povjerenja u ovu službu, što je u skladu sa načelom vladavine prava iz člana 5. alineja 4. Ustava.

U pogledu navoda iz inicijative, prema kojima osporeno propisivanje nije u saglasnosti sa članom 10. Ustava, Sud je imao u vidu da neravnopravnost u smislu ovog člana podrazumijeva različito tretiranje lica u istim ili sličnim situacijama bez objektivnog i razumnog opravdanja. S tim u vezi, ovaj sud je utvrdio da davaoci inicijative neosnovano porede prava i obaveze notara, kao samostalnih i nezavisnih nosilaca javne službe, i svih ostalih građana, nosilaca drugih samostalnih zanimanja koji se nalaze u potpuno različitim pravnim situacijama. Naime, notar kao isključivo zanimanje vrši prenesenu javnu funkciju u oblasti sastavljanja, potvrđivanja i ovjeravanja isprava, djeluje autoritativno, te posljedično, podliježe određenim javnopravnim obavezama, što ga, između ostalog, razlikuje od drugih lica koja se bave tzv. slobodnim profesijama.

Kada je riječ o navodima iz inicijative prema kojima je osporeno propisivanje u suprotnosti sa članom 39. Ustava, Sud podsjeća da je ovom ustavnom odredbom, između ostalog, utvrđeno da svako ima pravo na rad i slobodu rada, da je svako slobodan u izboru zanimanja i zaposlenja i pod jednakom uslovima su mu dostupni radno mjesto i funkcija. Prema mišljenju Suda, ovo ustavno načelo prije svega podrazumijeva pravo da svaki građanin ima mogućnost da obezbijedi sredstva za život radom koji je slobodno izabrao ili prihvatio. Saglasno čl. 33. i 39. Ustava, zakonodavac nije uskratio pojedincu koji ispunjava zakonske uslove za obavljanje poslova notara pravo na slobodan izbor ovog zanimanja, već je mogućnost obavljanja te djelatnosti uslovljena, između ostalog, nekorišćenjem starosne penzije. Dodatno, propisivanje iz osporene zakonske odredbe ne uskraćuje adresatima pravo na ostvarivanje prava po osnovu obaveznog ili dobrovoljnog penzijskog osiguranja, te tako ne ograničava ni stečeno pravo na isplatu penzije, niti sprečava ova lica da, uz korišćenje pomenutih prava, rade po drugim pravnim osnovima, odnosno da se bave djelatnostima i zanimanjima različitim od notarske službe, po prestanku dužnosti notara. Drugim riječima, notar ima slobodu izbora da ostvari pravo na starosnu penziju prema opštim pravilima koja propisuje zakon kojim se uređuje oblast penzijskog i invalidskog osiguranja i obavlja samostalnu djelatnost ili zanimanje, ili da vrši dužnost notara do navršene 68. godine života i tada ostvari pravo na starosnu penziju, kako to predviđa Zakon o notarskoj službi u Republici Srpskoj, koji ima karakter specijalnog zakona u odnosu na pitanje prestanka službe notara. Dakle, notar ne samo da nije ograničen ili diskriminisan u smislu ostvarivanja prava na rad, odnosno prava na starosnu penziju, već ima mogućnost slobodnog izbora čijom realizacijom ne mogu biti derogirane zakonske norme kojima se predviđaju slučajevi u kojima prestaje služba notara. Sud je stanovišta da je, uređujući razmatrano pitanje na osporeni način, zakonodavac postupao u javnom interesu, ne narušavajući načelo proporcionalnosti između korišćenih sredstava i cilja kome se teži, zbog čega nisu osnovani navodi iz inicijative prema kojima su osporenom zakonskom odredbom povrijeđena prava zajemčena članom 1. Protokola I uz Konvenciju. S obzirom na izloženo, prema ocjeni Suda, nisu osnovani ni navodi iz inicijative prema kojima osporeno zakonsko propisivanje nije u skladu sa članom 5. alineja 1, te članom 48. stav 1. Ustava.

Kako Sud nije utvrdio nesaglasnost osporenih odredaba člana 16. stav 1. tačka 2) Zakona sa Ustavom, ovo zakonsko propisivanje je u skladu i sa članom 108. stav 1. Ustava.

Pitanje neophodnosti da se predmetna materija uredi na osporeni način uslovljeno je potrebama zajednice, što je stvar ocjene u smislu zakonodavne politike u čijem je domenu da, u okviru Ustavom utvrđenih principa, zakonodavac utvrdi način na koji će biti uređena materija notarske djelatnosti. Ocjena cjelishodnosti ovakve procjene i opravdanosti osporenog zakonskog rješenja, prema članu 115. Ustava, ne ulazi u okvir ustavnosudske kontrole.

Takođe, prema stanovištu Suda, davalac inicijative neosnovano dovodi u vezu osporeno zakonsko propisivanje sa odredbama Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju, Zakona o doprinosima i Zakona o porezu na dohodak, iako ne traži ocjenu saglasnosti osporene odredbe Zakona o notarskoj službi u Republici Srpskoj sa pomenutim zakonima. Prema ocjeni Suda, predmetni navodi nisu zasnovani na razlozima ustavnopravne prirode, njima se ne ukazuje na suprotnost osporenih odredaba Zakona sa odredbama Ustava, već na posebnost osporenog uređivanja u odnosu na navedene zakone.

Isto tako, s obzirom na standard ocjene u postupku apstraktne kontrole ustavnosti, navodi davalaca inicijative kojima se poziva na raniju praksu ovog suda nisu od ustavnopravnog značaja.

Kako je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, Sud je, na osnovu člana 40. stav 5. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 104/11 i 92/12), u ovom predmetu odlučio bez donošenja rješenja o pokretanju postupka.

U skladu sa Rješenjem ovog suda broj SU-540/22 od 21. decembra 2022. godine, sudija Ustavnog suda Republike Srpske prof. dr Ivanka Marković je izuzeta od odlučivanja u ovom predmetu.

Na osnovu izloženog Sud je odlučio kao u izreci ovog rješenja.

Ovo rješenje Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Vojin Bojanić, Svetlana Brković, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Radomir V. Lukić, prof. dr Darko Radić i akademik prof. dr Snežana Savić.

PREDSJEDNIK

USTAVNOG SUDA

Mr Džerard Selman

Broj: U-57/25

17. decembar 2025. godine