Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске, члана 40. став 5. и члана 61. став 1. тачка г) Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 104/11 и 92/12), на сједници одржаној 17. децембра 2025. године, д о н и о ј е
Р Ј Е Ш Е Њ Е
Не прихвата се иницијатива за оцјењивање уставности члана 16. став 1. тачка 2) Закона о нотарској служби у Републици Српској („Службени гласник Републике Српске“ број 28/21), у дијелу који гласи „или ако почне користити старосну ... пензију“.
О б р а з л о ж е њ е
Златан Љубљанац и Стоја Никшић обоје из Градишке, те Зоран Ковачевић из Зворника дали су Уставном суду Републике Српске (у даљем тексту: Суд) иницијативу за покретање поступка за оцјењивање уставности дијела члана 16. став 1. тачка 2) Закона о нотарској служби у Републици Српској („Службени гласник Републике Српске“ број 28/21) (у даљем тексту: Закон) и то у дијелу који гласи „или ако почне користити старосну ... пензију“. Указујући на прописивање из члана 2. став 1, чл. 3. и 17. став 1. овог закона, као и члана 16. истог, који уређује основе за разрјешење нотара, даваоци иницијативе истичу да је, како се наводи, „споран“ основ за разрјешење нотара који предвиђа почетак коришћења старосне пензије (члан 16. став 1. тачка 2) Закона), сматрајући да је оваквим прописивањем повријеђено право на рад зајемчено чланом 39. став 1. Устава Републике Српске. Такође, у иницијативи се наводи да се овим, индиректно, вријеђа право на коришћење пензије, које је стечено право имовинског карактера заштићено чланом 1. Протокола I уз Европску конвенцију о заштити људских права и основних слобода (у даљем тексту: Конвенција) и чланом 5. алинеја 1. Устава, те се, у овом контексту, указује на прописивање из члана 5. Закона о пензијском и инвалидском осигурању („Службени гласник Републике Српске“ бр. 134/11, 82/13, 103/15, 111/21, 15/22 и 132/22), према којем се коришћење права из пензијског и инвалидског осигурања може ограничити само тим законом.
Наводи се да су оспореним прописивањем нотари стављени пред недозвољен избор да раде, иако су стекли услове за старосну пензију или да користе пензију, али уз престанак рада. Даваоци иницијативе сматрају да је Суд, како се наводи, већ разматрао суштински исто питање у предмету У-38/12, када је утврдио неуставност члана 141. став 1. Закона о пензијском и инвалидском осигурању („Службени гласник Републике Српске“ број 134/11) (у иницијативи погрешно наведен број „Службеног гласника Републике Српске“ 143/11) који је онемогућавао коришћење пензије, између осталог, и лицима која, у складу са посебним прописима, самостално, у виду занимања, обављају професионалну дјелатност. Истиче се да су, сходно оваквој одлуци Суда, чл. 9. и 14. (у иницијативи погрешно наведено члан 13) Закона о измјенама и допунама Закона о пензијском и инвалидском осигурању („Службени гласник Републике Српске“ број 103/15), мијењани чл. 87. (у иницијативи погрешно наведено члан 89) и 141. Закона о пензијском и инвалидском осигурању.
Надаље, указујући на прописивање из члана 3. став 1. тачка 6) и став 3. исте одредбе Закона о доприносима („Службени гласник Републике Српске“ бр. 114/17, 112/19, 49/21, 119/21, 56/22, 132/22 и 110/24), члана 2. Закона о нотарској служби у Републици Српској и члана 1. Закона о измјенама и допунама Закона о порезу на доходак („Службени гласник Републике Српске“ број 110/24), даваоци иницијативе констатују да је поменутим законодавством признато право на рад уз истовремено коришћење пензије свим носиоцима самосталних дјелатности, па тако и нотарима.
Не тражећи оцјену сагласности оспорене одредбе Закона о нотарској служби у Републици Српској са поменутим законима, даваоци иницијативе истичу, да, за разлику од истих, оспорена законска одредба искључује нотаре из, како се наводи, општег система, иако није утврђено постојање легитимног интереса заједнице за различит третман ове категорије, чиме су нотари доведени у недозвољен дискриминишући положај, у односу на све остале носиоце самосталних занимања. Сматрају да се овакво изузимање не може оправдати ни чињеницом да су нотари носиоци јавних овлашћења, те имајући у виду изложено, закључују да је оспорено законско прописивање у супротности са чланом 5. алинеја 1, чл. 10, 39. и 48. став 1. Устава.
Давалац иницијативе Стоја Никшић је, накнадним поднеском, тражила изузеће судије овог суда проф. др Дарка Радића из одлучивања у конкретном предмету.
Народна скупштина Републике Српске није доставила одговор на наводе из иницијативе.
Чланом 16. став 1. тачка 2) Закона о нотарској служби у Републици Српској („Службени гласник Републике Српске“ број 28/21) је прописано да се нотар разрјешава ако заснује радни однос или ако почне користити старосну или инвалидску пензију или почне обављати неку другу службу, односно ако настану разлози из члана 48. овог закона.
Суд констатује да је чланом 48. предметног закона, на који упућује оспорена одредба истог, одређено: да нотар не може истовремено бити адвокат (став 1), да нотар не смије истовремено бити у некој другој професионалној служби или имати неко друго професионално запослење (став 2), да се забрана из става 2. овог члана не односи на обављање службе извршиоца тестамента, старатеља или неке друге сличне службе засноване на одлуци надлежног органа, као и на обављање научне, предавачке или умјетничке дјелатности, обављање дужности у органима Нотарске коморе, међународним удружењима нотара и у случајевима обављања послова у комисијама за полагање испита или у комисијама за избор (став 3), да нотар не може обављати допунску дјелатност у другом органу, привредном друштву или другом правном лицу које остварује добит нити може бити члан управе или другог органа у правном лицу (став 4).
Рјешењем број: СУ- 320/25 од 26. новембра 2025. године, Суд је, сагласно чл. 23. и 61. став 1. тачка ђ) Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“, бр. 104/11 и 92/12) и члану 2. Пословника о раду Уставног суда Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“, бр. 114/12, 29/13 и 90/14), сматрајући да нису испуњени услови предвиђени чланом 357. став 2. Закона о парничном поступку Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 58/03, 85/03, 74/05, 63/07, 105/08 - одлука Уставног суда, 45/09 - одлука Уставног суда, 49/09, 61/13, 109/21 - одлука Уставног суда и 27/24), одбио захтјев за изузеће судије проф. др Дарка Радића из одлучивања у овом предмету.
Приликом оцјене оспорених одредаба члана 16. Закона, Суд је имао у виду одредбе Устава на чију повреду указују даваоци иницијативе, као и одредбе Устава које су према становишту Суда од значаја за одлучивање у конкретном предмету, а којима је утврђено: да се уставно уређење Републике темељи на гарантовању и заштити људских слобода и права у складу са међународним стандардима и на владавини права (члан 5. ал. 1. и 4), да су грађани Републике равноправни у слободама, правима, дужностима, једнаки пред законом и уживају исту правну заштиту без обзира на расу, пол, језик, националну припадност, вјероисповијест, социјално поријекло, рођење, образовање, имовно стање, политичко и друго увјерење, друштвени положај или друго лично својство (члан 10), да грађани имају право да учествују у обављању јавних послова и под једнаким условима буду примљени у јавну службу (члан 33), да свако има право на рад и слободу рада, да је принудни рад забрањен, да је свако слободан у избору занимања и запослења и да су му под једнаким условима доступни радно мјесто и функција, да запосленима може престати радни однос противно њиховој вољи на начин и под условима који су утврђени законом и колективним уговором, да свако по основу рада има право на зараду, у складу са законом и колективним уговором (члан 39), да се права и слободе зајемчени овим уставом не могу одузети ни ограничити (члан 48. став 1), да Република уређује и обезбјеђује, између осталог, остваривање и заштиту људских права и слобода, систем јавних служби, радне односе, као и друге односе од интереса за Републику, у складу са Уставом (тач. 5, 11, 12. и 18. Амандмана XXXII на Устав, којим је замијењен члан 68. Устава), да Народна скупштина доноси законе, друге прописе и опште акте (члан 70. став 1. тачка 2), да закони, статути, други прописи и општи акти морају бити у сагласности са Уставом, да прописи и други општи акти морају бити у сагласности са законом (члан 108).
Оцјењујући основаност навода из иницијативе, Суд је имао у виду да су Законом о нотарској служби у Републици Српској („Службени гласник Републике Српске“ број 28/21) уређени: нотарска служба у Републици Српској, поступак избора, разрјешења и престанка службе нотара, именовање вршиоца дужности нотара и замјеника нотара, надлежности нотара, обавезе нотарске обраде исправа и нотарских потврда, правила поступка о начину пословања нотара, вођење пословних књига, начин чувања исправа и списа, дисциплинска одговорност нотара, награда за рад и надокнада трошкова нотара, полагање нотарског испита и надзор над примјеном закона, као и друга питања битна за обављање нотарске службе. Поред тога, Суд је имао у виду да је овим законом, између осталог, прописано: да је служба нотара јавна служба коју обављају нотари као самостални и независни носиоци те службе (члан 2. став 1), да нотар обавља службу нотара као искључиво и стално занимање током времена за које је именован, те да се статус нотара стиче и престаје под условима и на начин одређен овим законом (члан 3), да рјешење о разрјешењу нотара доноси министар уз претходно прибављено мишљење Нотарске коморе (члан 16. став 2), да служба нотара, између осталог, престаје навршењем 68 година живота, те разрјешењем - даном коначности рјешења о разрјешењу (члан 17. став 1. тач. 2. и 7), да надзор над спровођењем овог закона и радом нотара у вршењу службе нотара врши Министарство (члан 137. став 1).
Суд констатује да појам Министарство, у смислу овог закона, подразумијева Министарство правде (члан 6. став 3. Закона).
Надаље, Суд је имао у виду одредбе закона на које указују даваоци иницијативе, и то како слиједи: чланом 5. став 1. Закона о пензијском и инвалидском осигурању („Службени гласник Републике Српске“ бр. 134/11, 103/15, 111/21, 15/22, 132/22, 43/23 – Одлука Уставног суда Републике Српске, 105/24 – Одлука Уставног суда Републике Српске) је прописано да се коришћење права из пензијског и инвалидског осигурања може ограничити само у случајевима и под условима утврђеним овим законом. Према члану 87. истог закона право на пензију обезбјеђује се након престанка осигурања (став 1), док се на осигуранике из чл. 12, 13. и 14. овог закона у поступку остваривања права на старосну пензију не примјењује став 1. овог члана (став 2). Чл. 12, 13. и 14. Закона, на које указује одредба члана 87. став 2. истог, одређени су појмови: осигураник самосталних дјелатности, осигураник вјерски службеник и осигураник пољопривредник.
Законом о доприносима („Службени гласник Републике Српске“ бр. 114/17, 112/19, 49/21, 119/21, 56/22, 132/22, 112/23 и 110/24) је прописано: да је обвезник доприноса за пензијско и инвалидско осигурање, здравствено осигурање, осигурање од незапослености и дјечје заштите физичко лице - резидент Републике Српске које обавља предузетничку дјелатност или самостално занимање као основно занимање, под условом да није корисник права на пензију (члан 3. став 1. тачка 6), да се лицима која обављају дјелатност самосталног занимања, у смислу овог закона, сматрају лица која обављају дјелатност из члана 14. став 3. Закона, којим се уређује опорезивање дохотка физичких лица, и по том основу су обвезници пореза на доходак од самосталне дјелатности (члан 3. став 3).
Чланом 14. став 3. Закона о порезу на доходак („Службени гласник Републике Српске“ бр. 60//15, 5/16, 66/18, 105/19, 123/20, 49/21, 119/21, 56/22, 112/23 и 110/24) је утврђено да су самостална занимања, у смислу овог закона, привредне дјелатности утврђене класификацијом дјелатности које физичка лица обављају самостално пружањем професионалних и других интелектуалних услуга, и то: самосталне дјелатности адвоката, нотара, здравствених радника, ветеринара, туристичких водича, инжењера, архитеката, истраживача, научника, проналазача, стечајних управника, тумача, вјештака, новинара, умјетника, спортиста и брокера (тачка 1), рачуноводствене, књиговодствене и ревизорске дјелатности, дјелатност пореског савјетовања, као и дјелатност савјетовања које се односи на пословање и остало управљање (тачка 2), дјелатности рекламирања, оглашавања и истраживања тржишта (тачка 3).
Суд је, исто тако, узео у обзир да је чланом 1. Протокола I уз Конвенцију прописано да свако физичко и правно лице има право на неометано уживање своје имовине, да нико не може бити лишен своје имовине, осим у јавном интересу и под условима предвиђеним законом и општим начелима међународног права, те да је право државе да примјењује законе које сматра потребним ради регулисања коришћења имовине у складу са општим интересима.
С обзиром на изложено, Суд је утврдио да је законодавац поступао у оквиру својих уставних овлашћења када је оспореном одредбом члана 16. став 1. тачка 2) Закона предвидио облигаторно разрјешење нотара ако, између осталог, почне користити старосну пензију, као и да нису основани наводи даваоца иницијативе према којима је ово прописивање у супротности са чланом 5. алинеја 1, чл. 10, 39. и 48. став 1. Устава.
Наиме, сагласно Уставу, Република је на нотаре пренијела дио јавноправних овлашћења, задржавајући притом право надзора над спровођењем Закона и рада нотара у вршењу нотарске службе, што је, између осталог, видљиво и у контексту разрјешења нотара о којем рјешава надлежни министар (члан 16. став 2. Закона). Надаље, с обзиром на то да Устав не садржи ограничења у овом смислу, законодавац је, опредјељујући се за модел искључивог нотаријата, уредио нотарску службу као јавну службу коју обављају нотари као искључиво и стално занимање. Предвиђајући забране када је ријеч о обављању других служби и професионалних занимања, као и уживања прихода из других основа, укључујући и коришћење старосне пензије, законодавац је, према оцјени Суда, уредио с циљем обезбјеђења искључиво професионалног обављања нотарске службе. Овакво поступање законодавца, према становишту Суда, има за циљ унапређење принципа законитости и правне сигурности, као и обезбјеђење независности, самосталности и угледа нотара, те јачања јавног повјерења у ову службу, што је у складу са начелом владавине права из члана 5. алинеја 4. Устава.
У погледу навода из иницијативе, према којима оспорено прописивање није у сагласности са чланом 10. Устава, Суд је имао у виду да неравноправност у смислу овог члана подразумијева различито третирање лица у истим или сличним ситуацијама без објективног и разумног оправдања. С тим у вези, овај суд је утврдио да даваоци иницијативе неосновано пореде права и обавезе нотара, као самосталних и независних носилаца јавне службе, и свих осталих грађана, носилаца других самосталних занимања који се налазе у потпуно различитим правним ситуацијама. Наиме, нотар као искључиво занимање врши пренесену јавну функцију у области састављања, потврђивања и овјеравања исправа, дјелује ауторитативно, те посљедично, подлијеже одређеним јавноправним обавезама, што га, између осталог, разликује од других лица која се баве тзв. слободним професијама.
Када је ријеч о наводима из иницијативе према којима је оспорено прописивање у супротности са чланом 39. Устава, Суд подсјећа да је овом уставном одредбом, између осталог, утврђено да свако има право на рад и слободу рада, да је свако слободан у избору занимања и запослења и под једнаком условима су му доступни радно мјесто и функција. Према мишљењу Суда, ово уставно начело прије свега подразумијева право да сваки грађанин има могућност да обезбиједи средства за живот радом који је слободно изабрао или прихватио. Сагласно чл. 33. и 39. Устава, законодавац није ускратио појединцу који испуњава законске услове за обављање послова нотара право на слободан избор овог занимања, већ је могућност обављања те дјелатности условљена, између осталог, некоришћењем старосне пензије. Додатно, прописивање из оспорене законске одредбе не ускраћује адресатима право на остваривање права по основу обавезног или добровољног пензијског осигурања, те тако не ограничава ни стечено право на исплату пензије, нити спречава ова лица да, уз коришћење поменутих права, раде по другим правним основима, односно да се баве дјелатностима и занимањима различитим од нотарске службе, по престанку дужности нотара. Другим ријечима, нотар има слободу избора да оствари право на старосну пензију према општим правилима која прописује закон којим се уређује област пензијског и инвалидског осигурања и обавља самосталну дјелатност или занимање, или да врши дужност нотара до навршене 68. године живота и тада оствари право на старосну пензију, како то предвиђа Закон о нотарској служби у Републици Српској, који има карактер специјалног закона у односу на питање престанка службе нотара. Дакле, нотар не само да није ограничен или дискриминисан у смислу остваривања права на рад, односно права на старосну пензију, већ има могућност слободног избора чијом реализацијом не могу бити дерогиране законске норме којима се предвиђају случајеви у којима престаје служба нотара. Суд је становишта да је, уређујући разматрано питање на оспорени начин, законодавац поступао у јавном интересу, не нарушавајући начело пропорционалности између коришћених средстава и циља коме се тежи, због чега нису основани наводи из иницијативе према којима су оспореном законском одредбом повријеђена права зајемчена чланом 1. Протокола I уз Конвенцију. С обзиром на изложено, према оцјени Суда, нису основани ни наводи из иницијативе према којима оспорено законско прописивање није у складу са чланом 5. алинеја 1, те чланом 48. став 1. Устава.
Како Суд није утврдио несагласност оспорених одредаба члана 16. став 1. тачка 2) Закона са Уставом, ово законско прописивање је у складу и са чланом 108. став 1. Устава.
Питање неопходности да се предметна материја уреди на оспорени начин условљено је потребама заједнице, што је ствар оцјене у смислу законодавне политике у чијем је домену да, у оквиру Уставом утврђених принципа, законодавац утврди начин на који ће бити уређена материја нотарске дјелатности. Оцјена цјелисходности овакве процјене и оправданости оспореног законског рјешења, према члану 115. Устава, не улази у оквир уставносудске контроле.
Такође, према становишту Суда, давалац иницијативе неосновано доводи у везу оспорено законско прописивање са одредбама Закона о пензијском и инвалидском осигурању, Закона о доприносима и Закона о порезу на доходак, иако не тражи оцјену сагласности оспорене одредбе Закона о нотарској служби у Републици Српској са поменутим законима. Према оцјени Суда, предметни наводи нису засновани на разлозима уставноправне природе, њима се не указује на супротност оспорених одредаба Закона са одредбама Устава, већ на посебност оспореног уређивања у односу на наведене законе.
Исто тако, с обзиром на стандард оцјене у поступку апстрактне контроле уставности, наводи давалаца иницијативе којима се позива на ранију праксу овог суда нису од уставноправног значаја.
Како је у току претходног поступка правно стање потпуно утврђено и прикупљени подаци пружају поуздан основ за одлучивање, Суд је, на основу члана 40. став 5. Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ број 104/11 и 92/12), у овом предмету одлучио без доношења рјешења о покретању поступка.
У складу са Рјешењем овог суда број СУ-540/22 од 21. децембра 2022. године, судија Уставног суда Републике Српске проф. др Иванка Марковић је изузета од одлучивања у овом предмету.
На основу изложеног Суд је одлучио као у изреци овог рјешења.
Ово рјешење Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда мр Џерард Селман и судије: Војин Бојанић, Светлана Брковић, Амор Букић, Златко Куленовић, проф. др Радомир В. Лукић, проф. др Дарко Радић и академик проф. др Снежана Савић.
ПРЕДСЈЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
Мр Џерард Селман
Број: У-57/25
17. децембар 2025. године