Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске, члана 40. став 5. и члана 60. став 1. тач. а) и б) Закона о Уставном суду Републике Српске (''Службени гласник Републике Српске'' бр. 104/11 и 92/12), на сједници одржаној 26. новембра 2025. године, д о н и о је
О Д Л У К У
Утврђује се да Одлука о усвајању измјена и допуна Регулационог плана дијела посебног подручја „Јахорина“ на иницијативу Велислава Савића ("Службене новине Града Источно Сарајево“ број 24/24) није у сагласности са Уставом Републике Српске и Законом о уређењу простора и грађењу („Службени гласник Републике Српске“ бр. 40/13, 2/15 – Одлука Уставног суда Републике Српске, 106/15, 3/16, 104/18 – Одлука Уставног суда Републике Српске и 84/19).
О б р а з л о ж е њ е
Републичка управа за инспекцијске послове, Сектор урбанистичко-грађевинске и еколошке инспекције - Одјељење Источно Сарајево, Урбанистичко-грађевинска инспекција Пале дала је Уставном суду Републике Српске иницијативу за покретање поступка за оцјењивање уставности и законитости Одлуке о усвајању измјена и допуна Регулационог плана дијела посебног подручја „Јахорина“ на иницијативу Велислава Савића ("Службене новине Града Источно Сарајево“ број 24/24), коју је донијела Скупштина општине Пале. У иницијативи се наводи да носилац припреме оспореног акта - Одјељење за просторно уређење и стамбено-комуналне послове Општине Пале, након доношења Одлуке о приступању изради измјена и допуна Регулационог плана дијела посебног подручја „Јахорина“, није у најмање два средства јавног информисања објавио позив заинтересованим лицима која су власници непокретности у обухвату предметног документа просторног уређења да у року од 15 дана доставе своје приједлоге и сугестије на предвиђена планска рјешења, што је супротно члану 42. став 2. Закона о уређењу простора и грађењу („Службени гласник Републике Српске“ бр. 40/13, 106/15, 3/16 и 84/19). Надаље, давалац иницијативе истиче да поступак припреме, израде и усвајања измјена и допуна предметног Регулационог плана није спроведен у складу са чланом 47. став 3. наведеног закона, јер о мјесту, времену и начину излагања Нацрта предметног документа просторног уређења на јавни увид, јавност и власници непокретности на подручју за које се доноси овај документ нису обавијештени у складу са овом законском одредбом. У вези с тим, указује на то да је носилац припреме објавио обавјештење тек након осам дана од дана почетка јавног увида, те није било ни прописане објаве 15 дана након почетка излагања Нацрта. Коначно, у иницијативи се износи став да носилац израде плана није поступио у складу са чланом 68. став 2. Правилника о општим правилима урбанистичке регулације и парцелације („Службени гласник Републике Српске“ број 115/13), јер план парцелације, у конкретном случају, није израђен у складу са наведеном одредбом овог правилника.
У одговору на иницијативу који је доставила Скупштина општине Пале наводи се да су оспорене измјене и допуне Регулационог плана дијела посебног подручја „Јахорина“ у цијелости усвојене на начин и у поступку како је то прописано одредбама чл. 38. до 52. Закона о уређењу простора и грађењу. Доносилац оспорене одлуке у одговору излаже поједине фазе поступка припреме, израде и усвајања предметних измјена и допуна, које се односе на: доношење Одлуке о приступању изради измјена и допуна овог регулационог плана, доношење Одлуке о именовању Савјета плана за праћење израде измјена и допуна, упућивање позива за изјашњење о Преднацрту и Нацрту плана, одржавање стручне расправе, излагање плана на јавни увид, одржавање јавне расправе, те сачињавање приједлога овог плана. Доносилац оспорене одлуке сматра да примједбе које су изнесене у погледу спроведеног поступка нису основане и да не утичу на законитост ове одлуке. У погледу навода о повреди члана 42. став 2. Закона о уређењу простора и грађењу, доносилац Одлуке износи став да, имајући у виду да је власник планираног објекта доставио своје сугестије и приједлоге током поступка, примједбе о повреди наведене законске одредбе нису од утицаја на законитост оспорене одлуке. У односу на тврдње изнесене у иницијативи које се односе на примјену Правилника о општим правилима урбанистичке регулације и парцелације, а које се тичу проширења постојеће грађевинске парцеле и примјену општих правила парцелације из члана 68. став 2. овог правилника, доносилац Одлуке указује на чињеницу да се у конкретном случају ради о локалитету који има карактер прве стамбено-пословне зоне градског грађевинског земљишта на подручју општине Пале, због чега сматра да се на ово подручје не могу примјењивати одредбе члана 68, већ члана 74. поменутог правилника. На основу свега наведеног, у одговору се, коначно, предлаже да Суд не прихвати иницијативу за оцјењивање уставности и законитости Одлуке о усвајању измјена и допуна Регулационог плана дијела посебног подручја „Јахорина“.
Одлуку о усвајању измјена и допуна Регулационог плана дијела посебног подручја „Јахорина“ на иницијативу Велислава Савића ("Службене новине Града Источно Сарајево“ број 24/24) донијела је Скупштина општине Пале на основу члана 38. став 2. Закона о уређењу простора и грађењу („Службени гласник Републике Српске“ бр. 40/13, 2/15, 106/15, 3/16, 104/18 и 84/19), члана 39. став 2. тачка 13) Закона о локалној самоуправи („Службени гласник Републике Српске“ бр. 97/16, 36/19 и 61/21) и члана 38. Статута Општине Пале ("Службене новине Града Источно Сарајево“ бр. 17/17, 18/17 и 9/21).
Овом одлуком прописано је: да се усвајају измјене и допуне Регулационог плана дијела посебног подручја „Јахорина“ на иницијативу Велислава Савића, те да су границе просторног обухвата плана описане и приказане у текстуалном и графичком дијелу (члан 1), да се Елаборат плана састоји од опште документације, текстуалног и графичког дијела, те је дефинисано шта садрже текстуални и графички дио (члан 2), да је Елаборат плана израдио „План“ д.о.о. Бања Лука, а налази се у прилогу ове одлуке и чини њен саставни дио (члан 3), да је план основа за промјену облика, намјене и површина постојећих парцела градског грађевинског земљишта (члан 4), да се план налази на чувању и употреби код органа управе надлежног за послове просторног уређења и грађења, односно Одјељења за просторно уређење и стамбено-комуналне послове општине Пале (члан 5), да је усвојен и овјерен Елаборат плана јавни документ и излаже се на стални јавни увид код општинског органа управе надлежног за послове просторног уређења и грађења (члан 6), да ступањем на снагу ове одлуке престају да важе раније донесени просторно-плански документи спроведбеног карактера, и то у дијелу у којем нису у сагласности са планом (члан 7), те да ова одлука ступа на снагу осмог дана од дана објављивања у „Службеним новинама Града Источно Сарајево“ (члан 8).
У поступку оцјењивања уставности и законитости оспореног општег акта Суд је имао у виду да је одредбом члана 102. став 1. тач. 1. и 3. Устава Републике Српске утврђено да општина преко својих органа, у складу са законом, доноси програм развоја, урбанистички план, уређује и обезбјеђује коришћење градског грађевинског земљишта и пословног простора, те да према члану 108. став 2. Устава, прописи и други општи акти морају бити у сагласности са законом.
Иста надлежност општине, односно града, утврђена је чланом 18. тачка 1. подтачке 2. и 4. Закона о локалној самоуправи ("Службени гласник Републике Српске" бр. 97/16, 36/19 и 61/21) којим је прописано да самосталне надлежности јединице локалне самоуправе обухватају, између осталог, усвајање стратешких и спроведбених докумената просторног уређења за подручје јединице локалне самоуправе и уређење и обезбјеђење коришћења грађевинског земљишта. Чланом 19. тач. 1, 2. и 4. овог закона прописано је да у области просторног планирања и грађења јединица локалне самоуправе има надлежности да усваја документе просторног уређења и обезбјеђује њихово спровођење, прати стање уређења простора и насеља на својој територији и обезбјеђује коришћење грађевинског земљишта. Према члану 39. став 2. тач. 6. и 8. истог закона, скупштина јединице локалне самоуправе доноси стратешке и спроведбене документе просторног уређења за подручје јединице локалне самоуправе.
Суд је, у конкретном случају, такође узео у обзир и релевантне одредбе Закона о уређењу простора и грађењу („Службени гласник Републике Српске“ бр. 40/13, 2/15 – Одлука Уставног суда Републике Српске, 106/15, 3/16, 104/18 – Одлука Уставног суда Републике Српске и 84/19), којим је прописано: да је документ просторног уређења плански документ којим се одређују организација, измјена и начин коришћења и управљања простором, те критеријуми и смјернице за уређење и заштиту простора (члан 2. став 1. тачка ђ)), да документи просторног уређења могу бити стратешки и спроведбени (члан 25. став 2), да је регулациони план спроведбени, односно техничко-регулациони документ просторног уређења на основу којег се дефинишу услови за пројектовање и извођење објеката (члан 25. став 4. тачка в)) и став 8).
Поред тога, одредбама чл. 38. до 52. овог закона прописан је поступак припреме, израде и доношења докумената просторног уређења. У конкретном случају, Суд је, прије свега, имао у виду да је чланом 40. овог закона прописано да одлуку о приступању изради, односно измјени или допуни документа просторног уређења доноси надлежна скупштина (став 1), да одлука из става 1. овог члана треба да садржи: а) врсту документа просторног уређења чијој се изради, односно измјени или допуни приступа, б) границе подручја за које се документ доноси, односно мијења, в) период за који се утврђују, процјењују или израчунавају плански параметри, г) смјернице за израду, измјену или допуну документа, д) рок израде, ђ) садржај планског акта, е) одредбе о јавној расправи и јавном увиду, ж) начин осигурања средстава за израду, измјену или допуну документа, з) носиоца припреме за израду, односно измјену или допуну документа просторног уређења и и) друге елементе зависно од специфичности подручја за које се документ доноси (став 3), да се одлука о приступању изради, односно измјени или допуни документа просторног уређења објављује у службеном гласнику јединице локалне самоуправе (став 9), чланом 41. да је носилац припреме за израду документа просторног уређења који доноси скупштина јединице локалне самоуправе орган управе надлежан за послове уређења простора или други орган или организација коју одреди надлежна скупштина одлуком из члана 40. овог закона (став 2), чланом 42. да је носилац припреме документа просторног уређења дужан да носиоцу израде документа достави сву расположиву документацију, а нарочито ону која је таксативно наведена у тачкама а) до з) (став 1), да је носилац припреме плана дужан да након доношења одлуке из члана 40. овог закона у најмање два средства јавног информисања објави позив заинтересованим лицима која су власници непокретности у обухвату овог документа, да у року од 15 дана доставе своје приједлоге и сугестије за одређена планска рјешења на земљишту или објектима, односно објекту у њиховом власништву (став 2), да носилац припреме одређује органе и правна лица од којих је у току израде документа просторног уређења потребно прибавити мишљење на приједлоге планских рјешења, зависно од постојећег стања и планиране намјене простора и објеката у обухвату документа просторног уређења, те су дефинисани ови органи и правна лица (став 3), чланом 43. да надлежна скупштина, на приједлог носиоца припреме, именује савјет плана ради укупног праћења израде документа просторног уређења, вођења јавне расправе и усаглашавања ставова и интереса зависно од потребе, обима и врсте документа (став 1), чланом 44. да се израда документа просторног уређења повјерава правном лицу које има одговарајућу лиценцу за обављање ових послова (став 1), чланом 46. да прије утврђивања нацрта носилац припреме разматра преднацрт на стручној расправи, којој присуствују и чланови савјета плана и на коју се обавезно позивају овлашћени стручни представници органа и правна лица из члана 42. став 3. овог закона (став 1), да се на стручној расправи разматрају примједбе носиоца припреме, чланова савјета и представника позваних организација (став 3), да носилац израде разматра примједбе, мишљења и сугестије на преднацрт и прихваћена рјешења уграђује у нацрт документа просторног уређења (став 4), чланом 47. да носилац припреме документа просторног уређења, након спроведене процедуре из члана 46. овог закона, утврђује нацрт документа просторног уређења и мјесто, вријеме и начин излагања документа просторног уређења на јавни увид (став 1), да се трајање јавног увида утврђује одлуком из члана 40. овог закона и траје најмање 30 дана за сва документа просторног уређења, о чему води рачуна носилац припреме, зависно од значаја и специфичности документа просторног уређења (став 2), да се о мјесту, времену и начину излагања нацрта документа просторног уређења на јавни увид јавност и власници непокретности на подручју за које се доноси спроведбени документ просторног уређења обавјештавају огласом који се објављује у најмање два средства јавног информисања најмање два пута, с тим да се прва обавијест објављује осам дана прије почетка јавног увида, а друга 15 дана од почетка излагања нацрта документа просторног уређења на јавни увид (став 3), да оглас из става 3. овог члана садржи мјесто, датум, почетак и трајање јавног увида у документ просторног уређења, мјесто и датум једног или више јавних излагања, мјесто и вријеме пружања појашњења предложених планских рјешења заинтересованим лицима од представника носиоца израде и носиоца припреме документа просторног уређења, те рок до када се могу послати приједлози, примједбе и мишљења на нацрт документа (став 4), да се нацрт документа просторног уређења излаже, између осталог, у просторијама у којима се одржавају стручне расправе или другим просторима (домови културе, предворја јавних установа и слично) и у просторијама мјесних заједница, у случају када се на јавни увид излажу нацрти спроведбених докумената просторног уређења (став 5. тачке в) и г)), да се примједбе, приједлози и мишљења о нацрту документа уписују у свеску са нумерисаним страницама, која се налази у просторији у којој се нацрт излаже или се у писаној или електронској форми достављају носиоцу припреме документа просторног уређења који је обавезан да их прослиједи носиоцу израде документа просторног уређења (став 7), да се нацрт документа из става 8. овог члана ставља на јавни увид у сједишту јединица локалне самоуправе и ту се прикупљају примједбе, приједлози и сугестије заинтересованих лица, на основу чега се припрема мишљење о нацрту документа и шаље носиоцу израде (став 9), чланом 48. да је носилац израде обавезан да размотри све примједбе, приједлоге и мишљења који су достављени током јавног увида и прије утврђивања приједлога документа просторног уређења, према њима заузме став, те да образложен став у писаној форми достави носиоцу припреме и лицима која су доставила своје приједлоге, примједбе и мишљења (став 1), да се приједлог документа просторног уређења утврђује на основу нацрта који је био објављен и става према примједбама, приједлозима и мишљењима на тај нацрт (став 2), да се став носиоца израде према примједбама, приједлозима и мишљењима разматра на јавној расправи, на коју се позивају представници носиоца припреме, носиоца израде и органа и правних лица из члана 42. став 3. овог закона, те чланови савјета плана (став 4), да се јавна расправа из става 4. овог члана мора организовати у року од 30 дана од дана затварања јавног увида (став 5), да носилац припреме објављује јавни позив за јавну расправу у најмање једном дневном листу доступном на територији цијеле Републике три дана прије и на дан одржавања расправе, којој могу присуствовати сва заинтересована лица (став 6), и чланом 50. да након одржане јавне расправе из члана 48. став 4. овог закона носилац припреме утврђује приједлог документа просторног уређења у складу са закључцима са расправе и доставља надлежној скупштини најдуже у року од 60 дана од дана одржане јавне расправе (став 1), те да је надлежна скупштина дужна да одлучи о приједлогу документа просторног уређења у року од 60 дана од дана достављања приједлога (став 5).
На основу напријед наведених уставних и законских одредаба, Суд је оцијенио да је Скупштина општине Пале надлежна да усваја регулационе планове, као спроведбене документе просторног уређења којима се дефинишу услови за пројектовање и извођење објеката на подручју ове јединице локалне самоуправе, тако да је у оквиру њене надлежности и доношење оспорене одлуке.
Имајући у виду наводе иницијативе, одговора на иницијативу доносиоца оспорене одлуке, документацију достављену уз одговор на иницијативу, као и чињеницу да је Законом прописан начин припреме, израде и доношења регулационих планова, строго формалан поступак који подразумијева обавезу свих органа који учествују у овом поступку да у свакој фази поступају на начин предвиђен Законом, Суд је оцијенио да доносилац оспорене одлуке, поступак припреме, израде и доношења овог акта није спровео у складу са релевантним одредбама Закона о уређењу простора и грађењу.
На основу документације која је приложена уз одговор на иницијативу Суд је утврдио да је доношењу оспорене одлуке претходило доношење Одлуке о приступању изради измјена и допуна Регулационог плана дијела посебног подручја „Јахорина“ на иницијативу Велислава Савића, број 01-022-117/24 од 20. јуна 2024. године („Службене новине Града Источно Сарајево“ број 14/24) и Одлуке о именовању Савјета плана за праћење израде измјена и допуна Регулационог плана дијела посебног подручја „Јахорина“ на иницијативу Велислава Савића, број 01-022-118/24 од 20. јуна 2024. године („Службене новине Града Источно Сарајево“ број 14/24). У вези са наведеним, Суд је констатовао да, и поред изричитог тражења Суда да се очитује на све наводе иницијативе и достави релевантну документацију у вези са истима, доносилац оспорене одлуке се није изјаснио, нити је доставио доказе у погледу навода о повреди одредбе члана 42. став 2. Закона о уређењу простора и грађењу. Наиме, како произлази из одговора на иницијативу и приложених докумената који се односе на спроведени поступак, Одјељење за просторно уређење и стамбено-комуналне послове Општине Пале, у конкретном случају, није поступило у складу са обавезом из члана 42. став 2. наведеног закона, односно, након доношења Одлуке о приступању изради измјена и допуна Регулационог плана дијела посебног подручја „Јахорина“ на иницијативу Велислава Савића, није у најмање два средства јавног информисања објавило позив заинтересованим лицима која су власници непокретности у обухвату предметног плана да у року од 15 дана доставе приједлоге и сугестије на одређена планска рјешења.
Надаље, након доношења Закључка број 05-363-15/24 од 23. септембра 2024. године, којим се утврђује Нацрт измјене и допуне Регулационог плана дијела посебног подручја „Јахорина“ на иницијативу Велислава Савића (члан 47. став 1. Закона), носилац припреме оспореног планског документа није поступио у складу са обавезом из члана 47. став 3. Закона о уређењу простора и грађењу, односно обавјештење за јавност о мјесту, времену и начину излагања овог нацрта на јавни увид није објавио на начин прописан овом законском нормом. Како из документације приложене уз одговор на иницијативу произлази, излагање Нацрта на јавни увид је одређено у периоду од 24. септембра до 24. октобра 2024. године, а обавјештење за јавност о излагању је први пут упућено на објављивање ОСМ радију и порталу Палеливе.цом 1. октобра 2024. године, дакле само једном, и то седам дана након почетка излагања. Као доказ о наведеном Суду је достављена само копија дописа упућена наведеним медијима путем електронске поште. У вези са наведеним, Суд сматра да треба указати на то да је чланом 47. став 3. Закона о уређењу простора и грађењу предвиђено да се „о мјесту, времену и начину излагања нацрта документа просторног уређења на јавни увид јавност и власници непокретности на подручју за које се доноси спроведбени документ просторног уређења обавјештавају огласом који се објављује у најмање два средства јавног информисања најмање два пута, с тим да се прва обавијест објављује осам дана прије почетка јавног увида, а друга 15 дана од почетка излагања нацрта документа просторног уређења на јавни увид“. Имајући у виду да је носилац припреме предметног планског документа обавјештење за јавност о јавном увиду Нацрта упутио на објављивање седам дана након почетка његовог излагања на јавни увид, умјесто да је исто објављено осам дана прије почетка, те 15 дана након почетка јавног увида, Суд је утврдио да је поступањем носиоца припреме плана на описани начин у конкретном случају дошло до повреде цитиране норме члана 47. став 3. Закона о уређењу простора и грађењу.
Поред наведеног, поступак усвајања оспорених измјена и допуна предметног Регулационог плана спроведен је супротно и члану 47. став 5. тач. в) и г) Закона о уређењу простора и грађењу, јер, како произлази из садржаја Закључка број 05-363-15/24 од 23. септембра 2024. године, којим се утврђује Нацрт измјене и допуне Регулационог плана дијела посебног подручја „Јахорина“ на иницијативу Велислава Савића, излагање на јавни увид овог нацрта није предвиђено у просторијама у којима се одржавају стручне расправе или другим просторима (домови културе, предворја јавних установа и слично) и у просторијама мјесних заједница, у случају када се на јавни увид излажу нацрти спроведбених докумената просторног уређења, како је то прописано наведеним законским нормама.
С обзиром на то да оспорена одлука није у сагласности са наведеним законским одредбама, њеним усвајањем је дошло до повреде и члана 108. став 2. Устава, према којем прописи и општи акти морају бити у сагласности са законом.
У погледу навода иницијативе о повреди члана 68. став 2. Правилника о општим правилима урбанистичке регулације и парцелације („Службени гласник Републике Српске“ број 115/13), Суд указује на то да, према члану 115. Устава, није у оквиру надлежности Уставног суда Републике Српске да оцјењује сагласност оспорених општих аката са подзаконским актима.
Како је у току претходног поступка правно стање потпуно утврђено и прикупљени подаци пружају поуздан основ за одлучивање, Суд је, на основу члана 40. став 5. Закона о Уставном суду Републике Српске, о уставности и законитости оспорене одлуке одлучио без доношења рјешења о покретању поступка.
На основу изложеног, Суд је одлучио као у изреци ове одлуке.
Ову одлуку Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда мр Џерард Селман и судије: Војин Бојанић, Светлана Брковић, Амор Букић, Златко Куленовић, проф. др Радомир В. Лукић, проф. др Иванка Марковић, проф. др Дарко Радић и академик проф. др Снежана Савић.
ПРЕДСЈЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
Мр Џерард Селман
Број: У-5/25
26. новембар 2025. године