Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске, члана 40. став 5. и члана 60. став 1. тач. а) и б) Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 104/11 и 92/12), на сједници одржаној 26. новембра 2025. године, д о н и о ј е
О Д Л У К У
Утврђује се да Правилник о једнократној новчаној помоћи лицима у стању ванредне социјалне потребе („Службени билтен Општине Угљевик“ број 7/18) није у сагласности са Уставом Републике Српске и Законом о локалној самоуправи („Службени гласник Републике Српске“ бр. 97/16, 36/19 и 61/21).
О б р а з л о ж е њ е
Живан Торлаковић из Бијељине дао је Уставном суду Републике Српске иницијативу за покретање поступка за оцјењивање уставности и законитости Правилника о једнократној новчаној помоћи лицима у стању ванредне социјалне потребе („Службени билтен Општине Угљевик” број 7/18). У иницијативи се наводи да је оспорени правилник донио ненадлежан орган, односно да је начелник општине Угљевик преузео надлежности Скупштине општине Угљевик, због чега је, према мишљењу даваоца иницијативе, поступио супротно члану 11. став 2. и чл. 64. и 135. Закона о социјалној заштити („Службени гласник Републике Српске“ бр. 37/12, 90/16, 94/19 и 42/20). На овај начин начелник Општине Угљевик је прекорачио своја овлашћења, чиме је повриједио начело законитости из члана 108. став 2. Устава, што оспорени правилник у цјелини чини несагласним са Уставом.
У одговору на наводе из иницијативе које је Суду доставио начелник Општине Угљевик се истиче да је претходни начелник те општине донио оспорени правилник иако то није било у његовој надлежности, те се, у овом смислу, препушта Суду да оцијени уставност и законитост Правилника.
Оспорени Правилник о једнократној новчаној помоћи лицима у стању ванредне социјалне потребе број: 02-12-20/18 („Службени билтен Општине Угљевик” број 7/18) донио је 24. маја 2018. године начелник Општине Угљевик, позивајући се на чл. 59. и 82. став 3. Закона о локалној самоуправи („Службени гласник Републике Српске“ број 97/16) и чл. 58. и 89. Статута Општине Угљевик („Службени билтен Општине Угљевик“ број 7/17).
Овим правилником одређују се начин, услови и поступак за додјелу једнократне новчане помоћи лицима која се налазе у стању ванредне социјалне потребе (члан 1. став 1. Правилника).
Одредбама Устава Републике Српске на које указује давалац иницијативе, те одредбама које су, према оцјени Суда, од значаја за оцјењивање уставности оспореног правилника утврђено је: да општина преко својих органа у складу са законом извршава законе, друге прописе и опште акте Републике чије извршавање је повјерено општини, обезбјеђује извршавање прописа и општих аката општине, те да се систем локалне самоуправе уређује законом (члан 102. став 1. тачка 6. и став 2), да закони, други прописи и општи акти морају бити у сагласности са Уставом, а прописи и други општи акти морају бити у сагласности са законом (члан 108).
Одредбама Закона о локалној самоуправи („Службени гласник Републике Српске“ бр. 97/16, 36/19 и 61/21) је прописано: да је скупштина представнички орган, орган одлучивања и креирања политике јединице локалне самоуправе, те да, између осталог, доноси одлуке и друга општа акта о обављању функција, између осталог, из области спорта (члан 39. ст. 1. и 2. тачка 9), да градоначелник, односно начелник општине: 1) предлаже статут, 2) предлаже одлуке и друга општа акта скупштини, 3) израђује и подноси скупштини на усвајање нацрт и приједлог буџета, финансијски извјештај, економски план, развојни план, инвестициони програм, просторни и урбанистички план и остале планске и регулаторне документе који се односе на коришћење и управљање земљиштем, укључујући и коришћење јавног земљишта, 4) обавјештава скупштину о свим питањима из надлежности јединице локалне самоуправе, њених права и обавеза, 5) спроводи локалну политику у складу са одлукама скупштине, извршава локални буџет и обезбјеђује примјену одлука и других аката скупштине, 6) извршава законе и друге прописе Републике, града и општине чије је извршење повјерено јединици локалне самоуправе, 7) доноси одлуку о оснивању градске, односно општинске управе, 8) доноси правилник о унутрашњој организацији и систематизацији радних мјеста градске, односно општинске управе, 9) предлаже именовање и разрјешење начелника одјељења или службе, 10) предлаже и доноси опште и појединачне акте о организацији и функционисању цивилне заштите у области заштите и спасавања и врши и друге послове из области заштите и спасавања у складу са законом, 11) реализује сарадњу јединице локалне самоуправе са другим јединицама локалне самоуправе, међународним и другим организацијама, у складу са одлукама и закључцима скупштине и њених радних тијела, 12) даје сагласност на статуте и друга општа акта предузећа и установа чији је оснивач јединица локалне самоуправе, 13) подноси извјештај скупштини о раду у органима предузећа која обављају комуналне дјелатности, 14) подноси извјештај скупштини о свом раду и раду градске, односно општинске управе, 15) покреће иницијативу да се до одлуке надлежног суда обустави од извршења општи или појединачни акт скупштине ако сматра да је супротан Уставу и закону, 16) закључује уговоре у име јединице локалне самоуправе, у складу са актима скупштине, 17) рјешава у другом степену по жалби на првостепена рјешења уколико за рјешавање нису надлежни републички органи, 18) доноси одлуке о располагању новчаним средствима на начин утврђен статутом, 19) одлучује о сукобу надлежности између градске, односно општинске управе и организација које врше послове од интереса за јединицу локалне самоуправе, 20) одлучује о изузећу службеног лица градске, односно општинске управе и 21) обавља друге послове утврђене законом и статутом (члан 59), да градоначелник, односно начелник општине доноси одлуке, правилнике, наредбе, упутства, рјешења, закључке, планове и програме (члан 82. став 3).
Суд је прво цијенио да ли је јединица локалне самоуправе надлежна, односно овлашћена, да својим општим правним актом утврди и друга права и услуге социјалне заштите поред оних који су изричито прописани Законом о социјалној заштити. Суд је утврдио да је одредбама члана 11. став 1. Закона о социјалној заштити („Службени гласник Републике Српске“ бр. 37/12, 90/16, 94/19, 42/20 и 36/22) прописано да, поред права прописаних овим законом, јединица локалне самоуправе својом одлуком, у складу са потребама становништва, може да утврди и друга права и услуге, услове и критеријуме за њихово остваривање, а ставом 2, да проширена права и услуге из става 1. овог члана могу бити: персонална асистенција за лица са инвалидитетом, становање уз подршку, заштићено становање, помоћ у збрињавању пунољетних лица након напуштања установа или хранитељских породица, једнократне помоћи у натури, услуге јавне кухиње, помоћ за школовање дјеце из социјално угрожених породица, помоћ у васпитању и образовању дјеце са сметњама у развоју, субвенционисање комуналних трошкова сиромашним породицама, помоћ у стамбеном збрињавању сиромашних породица, трошкови сахране корисника права из овог закона, услуге СОС телефона, као и друга права и услуге према потребама јединица локалне самоуправе. Овом одредбом јединица локалне самоуправе је овлашћена да процјеном цјелисходности о потребама становништва локалне заједнице и саме јединице локалне самоуправе прошири права и услуге социјалне заштите, поред оних који су већ изричито прописани Законом о социјалној заштити. Суд је утврдио да овај закон не прописује који је орган јединице локалне самоуправе надлежан за доношење општег правног акта о таквом проширењу.
Расподјелу нормативне надлежности међу органима јединица локалне самоуправе прописује Закон о локалној самоуправи, као lex generalis у материји законског уређивања, односно прописивања надлежности, организације, начина рада и финансирања јединица локалне самоуправе.
Чланом 82. став 3. Закона о локалној самоуправи је на општи начин прописано да начелник, односно градоначелник, доноси одлуке, правилнике, наредбе, упутства, рјешења, закључке, планове и програме као врсте правних и других аката. Међутим, ова одредба не може се схватати као давање овлашћења градоначелнику, односно начелнику, да доноси ове акте у свим областима правних односа из надлежности јединице локалне самоуправе, а по свом нахођењу. Њоме се само прописују врсте аката које градоначелник, односно начелник, може доносити уопште, док за доношење сваког од њих мора да буде изричито овлашћен или Законом о локалној самоуправи, као lex generalisom у законском уређивању локалне самоуправе, или неким другим законом, као lex specialisom, или статутом јединице локалне самоуправе, у складу са законом. Чланом 59. став 1. Закона о локалној самоуправи одређена је надлежност начелника, односно градоначелника, и изричито је прописано да је начелник, односно градоначелник, овлашћен једино на доношење правилника о унутрашњој организацији и систематизацији радних мјеста градске, односно општинске управе (члан 59. став 1. тачка 8). Имајући у виду наведено Суд је оцијенио да је начелник Општине Угљевик доношењем оспореног правилника прекорачио своја законска овлашћења, вршећи нормативно овлашћење које му не припада, и на тај начин је прекршио одредбу члана 59. став 1. Закона о локалној самоуправи, а тиме и уставно начело законитости из члана 108. став 2. Устава Републике Српске, према којем прописи и други општи акти морају бити у сагласности са законом, што овај акт са формалноправног аспекта чини у цјелини неуставним.
С обзиром на утврђене разлоге неуставности и незаконитости оспореног правилника, Суд није разматрао остале наводе даваоца иницијативе о несагласности правилника са Законом о социјалној заштити („Службени гласник Републике Српске” бр. 37/12, 90/16, 94/19, 42/20 и 36/22) јер нису од примарног значаја за одлучивање о законитости у овој уставноправној ствари.
Цијенећи да је у току претходног поступка правно стање потпуно утврђено и да прикупљени подаци пружају поуздан основ за одлучивање, Суд је, на основу члана 40. став 5. Закона о Уставном суду Републике Српске, у овом предмету одлучио без доношења рјешења о покретању поступка.
На основу изложеног Суд је одлучио као у изреци ове одлуке.
Ову одлуку Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда мр Џерард Селман и судије: Војин Бојанић, Светлана Брковић, Амор Букић, Златко Куленовић, проф. др Радомир В. Лукић, проф. др Иванка Марковић, проф. др Дарко Радић и академик проф. др Снежана Савић.
ПРЕДСЈЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
Мр Џерард Селман
Број: У-9/25
26. новембар 2025. године