Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске, члана 40. став 5. и члана 61. став 1. тачка г) Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 104/11 и 92/12), на сједници одржаној 26. новембра 2025. године, д о н и о ј е
Р Ј Е Ш Е Њ Е
Не прихвата се иницијатива за оцјењивање уставности чл. 1, 2, 3. и 7. Закона о измјенама и допунама Закона о порезу на доходак („Службени гласник Републике Српске“ број 110/24).
О б р а з л о ж е њ е
Градоначелник Града Бањалука дао је Уставном суду Републике Српске иницијативу за покретање поступка за оцјењивање уставности одредаба Закона о измјенама и допунама Закона о порезу на доходак („Службени гласник Републике Српске“ број 110/24). Накнадно, Савез рачуновођа и ревизора Републике Српске такође је поднио иницијативу за оцјену уставности истог општег акта. У иницијативама се наводи да су предметне одредбе закона у супротности са чланом 5. ал. 4. и 5, чл. 10, 51, 66. став 2. Устава Републике Српске без образложења у чему се састоји повреда ових уставних норми. Иако су даваоци иницијатива навели да траже оцјену уставности „одредаба Закона о измјенама и допунама Закона о порезу на доходак“, из садржине иницијатива произлази да се истима, у суштини, тражи оцјењивање уставности чл. 1, 2. и 3. Закона о измјенама и допунама Закона о порезу на доходак. Наиме, као разлог оспоравања наведених одредаба даваоци иницијатива истичу да је законским ограничавањем броја дјелатности које могу бити у систему „малог предузетника“ значајан број лица која обављају самостално пружање професионалних и других интелектуалних услуга изгубило статус малог предузетника, чиме су увећане њихове пореске обавезе, што је довело до отежаног пословања, због чега су многи од тих предузетника били принуђени да обуставе своју дјелатност. Такође, по мишљењу даваоца иницијативе градоначелника Града Бањалука, подизањем годишњег пореза малог предузетника са „600 на 1.200 КМ“, како је то прописано чланом 3. предметног закона, показује колико је „овај закон непријатељски настројен према предузетницима“ и представља „све супротно од онога што је прописано чланом 51. Устава Републике Српске“. Поред наведеног, иницијативом се још наводи да је усвајањем оспореног закона повријеђена одредба члана 213. став 2. Пословника Народне скупштине, јер нису били испуњени услови за доношење закона по хитном поступку. Даље се оспорава и одредба члана 7. Закона о измјенама и допунама Закона о порезу на доходак у односу на одредбе чл. 108 и 109. Устава Републике Српске и члан 37. Правила за израду закона и других прописа Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“, број 24/14), из разлога што је од објављивања закона у службеном гласилу до његовог ступања на снагу протекло више од осам дана. Такође се наводи да је указ о проглашењу предметног закона донесен по протеку рока од седам дана из члана 80. став 1. тачка 4. Устава Републике Српске, те да је потписан од стране потпредсједника Републике Српске, на основу Одлуке број: 01-010-4433/24 од 6. децембра 2024. године, која није објављена у „Службеном гласнику Републике Српске“, што је по мишљењу даваоца иницијативе, у супротности са одредбама члана 108. став 1. и члана 109. став 2. Устава Републике Српске. Закључно се предлаже да Суд у складу са одредбама члана 58. Закона о Уставном суду Републике Српске донесе привремену мјеру и обустави извршење одредаба „Закона о измјенама и допунама Закона о доприносима“ до доношења коначне одлуке.
С обзиром на то да је у конкретној уставноправној ствари више субјеката посебним иницијативама тражило оцјењивање уставности истог општег акта, Суд је, на основу члана 9. ст. 1. и 3. Пословника о раду Уставног суда Републике Српске ("Службени гласник Републике Српске" број 114/12, 29/13 и 90/14), рјешењем број У-55/25 од 24. септембра 2025. године, спојио наведене иницијативе ради вођења јединственог поступка, припајајући иницијативу број У-76/25 иницијативи која је евидентирана под бројем У-55/25.
Народна скупштина Републике Српске није Суду доставила одговор на наводе из иницијативе.
Оспореним чланом 1. Закона о измјенама и допунама Закона о порезу на доходак („Службени гласник Републике Српске“, број 110/24), члан 14. мијења се и гласи:
„(1) Приходом од самосталне дјелатности сматрају се приходи које физичко лице оствари обављањем предузетничких дјелатности или самосталних занимања, у новцу, стварима и правима, без обзира на то да ли је лице регистровано код надлежног органа за обављање тих дјелатности.
(2) Предузетничке дјелатности, у смислу овог закона, су све привредне дјелатности утврђене класификацијом дјелатности, изузев самосталних занимања у складу са одредбама овог закона, које физичка лица самостално или заједнички обављају производњом, прометом и пружањем услуга на тржишту, ради стицања добити, а за чије обављање није потребна друга форма организовања, у складу са посебним прописима којима се уређује пословање.
(3) Самостална занимања, у смислу овог закона, су привредне дјелатности утврђене класификацијом дјелатности које физичка лица обављају самостално пружањем професионалних и других интелектуалних услуга, и то:
1) самосталне дјелатности адвоката, нотара, здравствених радника, ветеринара, туристичких водича, инжењера, архитеката, истраживача, научника, проналазача, стечајних управника, тумача, вјештака, новинара, умјетника, спортиста и брокера,
2) рачуноводствене, књиговодствене и ревизорске дјелатности, дјелатност пореског савјетовања, као и дјелатност савјетовања које се односи на пословање и остало управљање,
3) дјелатности рекламирања, оглашавања и истраживања тржишта.“
Чланом 2. овог закона, прописано је да се члан 21. мијења и гласи:
„(1) Мали предузетник, у смислу овог закона, је физичко лице које током цијеле пореске године кумулативно испуњава сљедеће услове:
1) да обавља предузетничку дјелатност из члана 14. став 2. овог закона,
2) да не запошљава више од три радника,
3) да укупан годишњи приход малог предузетника по основу обављања те дјелатности не прелази износ од 100.000 КМ, односно да није регистрован као обвезник пореза на додату вриједност,
4) да не остварује приход заједничким обављањем те дјелатности,
5) у чију дјелатност не улажу друга лица.
(2) Приходом од самосталне дјелатности, у смислу утврђивања испуњености услова из става 1. тачка 3) овог члана, сматра се приход самосталног предузетника, као и збир прихода тог предузетника и са њим повезаних лица која обављају исту самосталну дјелатност.
(3) Повезаним лицима у смислу овог члана сматрају се брачни и ванбрачни супружници, дјеца и усвојеници, родитељи и усвојиоци, као и браћа и сестре који живе у заједничком домаћинству са самосталним предузетником.“
Оспореним чланом 3. прописано је да се у члану 23. у ставу 2. број: „600“ замјењује бројем: „1.200“, док је оспореним чланом 7. прописано да се овај закон објављује у „Службеном гласнику Републике Српске“, а ступа на снагу 1. јануара 2025. године.
Одредбама Устава на које указују даваоци иницијатива, али и одредбама које су, по оцјени Суда, од значаја за оцјену уставности одредаба Закона о измјенама и допунама Закона о порезу на доходак, је утврђено: да се уставно уређење Републике темељи, између осталог, на владавини права и тржишној привреди (члан 5. ал. 4. и 5), да су грађани Републике равноправни у слободама, правима и дужностима, једнаки су пред законом и уживају исту правну заштиту без обзира на расу, пол, језик, националну припадност, вјероисповијест, социјално поријекло, рођење, образовање, имовно стање, политичко и друго увјерење, друштвени положај или друго лично својство (члан 10), да Република мјерама економске и социјалне политике подстиче економски развој и повећање социјалног благостања грађана (члан 51), да је обавеза плаћања пореза и других дажбина општа и утврђује се према економској снази обвезника (члан 63), да су људска права и слободе, једнакост пред законом, самосталност и једнак положај предузећа и других организација, уставни положај и права јединица локалне самоуправе основа и мјера овлашћења и одговорности републичких органа (члан 66. став 2), да Република уређује и обезбјеђује, поред осталог, банкарски и порески систем и друге односе од интереса за Републику, у складу са Уставом (тач. 7. и 18. Амандмана XXXII на Устав Републике Српске, којим је замијењен члан 68. Устава), да Народна скупштина доноси законе, друге прописе и опште акте (члан 70. став 1. тачка 2), да закони, статути, други прописи и општи акти морају бити у сагласности са Уставом (члан 108. став 1), да закони, други прописи и општи акти ступају на снагу најраније осмог дана од дана објављивања, осим ако из нарочито оправданих разлога није предвиђено да раније ступе на снагу, да се прије ступања на снагу, закони, други прописи и општи акти државних органа објављују у одговарајућем службеном гласилу (члан 109), да Уставни суд одлучује о сагласности закона, других прописа и општих аката са Уставом (члан 115).
Поред наведених одредаба Устава, Суд је имао у виду Закон о порезу на доходак („Службени гласник Републике Српске“, бр. 60/15, 5/16, 66/18, 105/19, 123/20, 49/21, 119/21, 56/22, 112/23 и 110/24), којим се уређује опорезивање дохотка физичких лица, порески обвезник, пореска основица, пореска стопа, пореска ослобађања, као и начин и поступак плаћања пореза на доходак (члан 1). Одредбама овог закона прописано је: да је предмет опорезивања доходак који оствари физичко лице у пореском периоду у складу са овим законом, да порез на доходак плаћају, у складу са одредбама овог закона, физичка лица која остварују доходак, да се опорезивање дохотка физичких лица уређује искључиво овим законом, да се пореска ослобађања и олакшице могу уводити само овим законом (члан 2), да се порез на доходак физичких лица обрачунава и плаћа на доходак, између осталог, од: личних примања и самосталне дјелатности (члан 3. став 1. тач. 1. и 2), да се порез на доходак од личних примања плаћа по стопи од 8%, а порез на приход од самосталне дјелатности плаћа се по стопи од 10% (члан 4. ст. 1. и 2), да је основица пореза на доходак разлика између укупних прихода остварених у једном пореском периоду и укупних расхода који се признају у складу са овим законом (члан 7), да мали предузетник који испуњава услове из члана 21. овог закона може изабрати да плаћа порез на доходак малог предузетника, у складу са одредбама овог закона (члан 22).
Разматрајући наводе из иницијативе, који се односе на чл. 1, 2. и 3. оспореног закона, Суд је утврдио да су исти неосновани и да се не могу довести у везу са уставним одредбама на које указују даваоци иницијатива. Наиме, прецизирање дјелатности које се сматрају предузетничким дјелатностима, а које самосталним занимањима, прописивање услова за стицање статуса малог предузетника, као и утврђивање лимита за годишњи порез малог предузетника, на начин како је то предвиђено оспореним одредбама, представља ствар цјелисходности законодавне политике која се утврђује у поступку доношења закона, а чија оцјена, према члану 115. Устава, није у надлежности Уставног суда Републике Српске.
Такође, имајући у виду надлежности Уставног суда утврђене одредбом члана 115. Устава Републике Српске, Суд је оцијенио да није у његовој надлежности да оцјењује поступак доношења закона који је уређен пословничким одредбама, као и да утврђује да ли је приједлог за доношење закона по хитном поступку образложен на начин како је то прописано одредбама Пословника и да ли је у том поступку било неправилности на које се указује иницијативом.
По оцјени Суда, нису основани ни наводи иницијативе о несагласности одредбе члана 7. оспореног закона са одредбама члана 108. став 1. и члана 109. Устава Републике Српске. Наиме, одредбом члана 109. Устава Републике Српске прописано је, поред осталог, да период од објављивања закона до његовог ступања на снагу (vakatio legis) износи најмање осам дана, те је стога нормирање у члану 7. оспореног закона, према ком је период од објављивања закона у „Службеном гласнику Републике Српске“ до његовог ступања на снагу, дужи од осам дана, у складу са чланом 109. Устава Републике Српске, јер је овом уставном одредбом за законе, друге прописе и опште акте, уколико не постоје нарочито оправдани разлози да раније ступе на снагу, утврђен само минималан вакацијски период, због чега њихов доносилац може одредити и дужи период који треба да протекне између објављивања и ступања на снагу истих. Слиједом наведеног, Суд је оцијенио да прописивањем у члану 7. оспореног закона није повријеђено начело уставности из члана 108. став 1. Устава Републике Српске. Такође, наводи иницијативе у погледу указа и одлуке о проглашењу оспореног закона, по оцјени Суда, нису од значаја за оцјену уставности оспорених одредаба, имајући у виду да је предметни закон ступио на снагу у складу са чланом 109. Устава.
Имајући у виду да је Суд донио мериторну одлуку, беспредметним се указује разматрање приједлога за доношење привремене мјере у смислу члана 58. став 1. Закона о Уставном суду Републике Српске.
Како је у току претходног поступка правно стање потпуно утврђено и прикупљени подаци пружају поуздан основ за одлучивање, Суд је, на основу члана 40. став 5. Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ број 104/11 и 92/12), у овом предмету одлучио без доношења рјешења о покретању поступка.
На основу изложеног Суд је одлучио као у изреци овог рјешења.
Ово рјешење Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда мр Џерард Селман и судије: Војин Бојанић, Светлана Брковић, Амор Букић, Златко Куленовић, проф. др Радомир В. Лукић, проф. др Дарко Радић и академик проф. др Снежана Савић.
ПРЕДСЈЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
Мр Џерард Селман
Број: У-55/25
26. новембар 2025. године