Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске, члана 37. став 1. тачка а), члана 40. став 5. и члана 61. став 1. тач. г) и д) Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 104/11 и 92/12), на сједници одржаној 26. марта 2025. године, д о н и о ј е
Р Ј Е Ш Е Њ Е
Не прихвата се иницијатива за оцјењивање уставности члана 24. Закона о измјенама и допунама Закона о премјеру и катастру Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ број 90/23).
Не прихвата се иницијатива за покретање поступка за оцјењивање сагласности члана 24. Закона о измјенама и допунама Закона о премјеру и катастру Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ број 90/23) са Законом о локалној самоуправи („Службени гласник Републике Српске“ бр. 97/16, 36/19 и 61/21), Законом о општем управном поступку („Службени гласник Републике Српске“ бр. 13/02, 87/07, 50/10 и 66/18), Законом о адвокатури Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ број 80/15) и Правилима за израду закона и других прописа Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ број 24/14).
О б р а з л о ж е њ е
Виолета Поповић из Бањалуке дала је Уставном суду Републике Српске (у даљем тексту: Суд) иницијативу за оцјењивање уставности, како се наводи, члана 24. Закона о измјенама и допунама Закона о премјеру и катастру Републике Српске (у иницијативи погрешно наведено: Закон о премјеру и катастру) („Службени гласник Републике Српске“ број 90/23) (у даљем тексту: Закон). Давалац иницијативе сматра да оспорено прописивање није у складу са уставним начелом владавине права, те чл. 10, 16, 45, 68. и 108. Устава Републике Српске (у даљем тексту: Устав). Истим се, према наводима из иницијативе, вријеђају међународни стандарди и то право грађана на најбољу правну заштиту, право на правну сигурност и право на коришћење ефективних правних лијекова, јер лица са непознатим пребивалиштем, у поступцима излагања података о непокретностима, заступају лица која нису овлашћена за обављање правних послова за рачун и у име других лица, те да та лица наступају у својству надриписара. Повреду начела владавине права, у смислу јемства подјеле власти, давалац иницијативе налази у, како се наводи, мијешању извршне у правосудну власт, чију независну грану представља адвокатски рад. Такође, у иницијативи се истиче да се оспореним прописивањем вријеђа принцип једнакости грађана пред законом, јер су лица са непознатим пребивалиштем дискриминисана у односу на остале грађане, будући да се истима у поменутим поступцима именују заступници који нису овлашћени, нити компетентни за ову врсту рада, док су други грађани слободни у избору заступника или им се заступник поставља сходно Закону о општем управном поступку. Истиче се да је оспорено прописивање у супротности са Законом о локалној самоуправи, јер се оспореним чланом Закона „оптерећују јединице локалне самоуправе да спроводе процесе за које нису овлаштене“ наведеним законом, као и да је супротно Закону о општем управном поступку (чл. 43. и 46. истог), Закону о адвокатури Републике Српске (члан 3. ст. 4. и 6. истог), те се наводи да нема ни финансијског оправдања за дерогирање начела једнаке важности закона, као и да уређивање материје заступања у оквиру Закона о премјеру и катастру Републике Српске није уставно утемељено, а да је ова област уређена различитим процесним законима. Оспореним прописивањем су, како се наводи, повријеђена и Правила за израду закона и других прописа Републике Српске. Додатно, давалац иницијативе сматра да су оспореном законском одредбом повријеђена јемства из члана 16. Устава, те у овом смислу изражава своју запитаност за заштиту права заступаних лица у поступцима по евентуалним правним лијековима или за случај неоправданог прекида заступања, када би ова лица имала право на накнаду штете у смислу члана 17. став 1. Устава. Исто тако, у иницијативи се наводи да се оспореним прописивањем дискриминишу и адвокати као стручна лица која имају право на плаћен рад, у складу са прописаним износима Тарифе адвоката Републике Српске, као и да се оспореним прописивањем врши притисак на исте, јер свој рад, уколико прихвате и ако буду изабрани, могу да наплате 15 КМ, чиме се они омаловажавају, те присиљавају на обављање принудног рада. Наводећи да је свако дужан да се придржава Устава, давалац иницијативе констатује да је оспореним прописивањем повријеђен и члан 45. Устава (у суштини члан 45. став 1. Устава), као и да Република није обезбиједила поступање према одредбама тач. 4), 5) и 18) Амандмана XXXII Устава којим је замијењен члан 68. Устава (у иницијативи погрешно наведено члан 68. 4), 5) и 18). С обзиром на наведено, истиче се да је оспореним законским нормирањем повријеђен члан 108. Устава.
Народна скупштина Републике Српске није доставила одговор на наводе из иницијативе.
Оспореним чланом 24. Закона о измјенама и допунама Закона о премјеру и катастру Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ број 90/23) је прописано: да се лицу чије је пребивалиште, односно боравиште непознато комисија за излагање по службеној дужности, а на приједлог јединице локалне самоуправе, за привременог заступника поставља лице из реда дипломираних правника са положеним стручним испитом за рад у органима управе запослених у органима јединице локалне самоуправе на чијој територији се излажу подаци о непокретностима и утврђују права на тим непокретностима (став 1), да је начелник или градоначелник јединице локалне самоуправе дужан у року од осам дана од дана достављања обавјештења о почетку излагања катастарске општине доставити податке за лица из реда запослених дипломираних правника који ће бити постављени за привремене заступнике у поступку оснивања катастра непокретности (став 2), да у случају да начелник или градоначелник јединице локалне самоуправе не достави податке о лицима која ће бити постављена за привремене заступнике, као и у случају када је јединица локалне самоуправе странка у поступку, привремени заступник се поставља из реда адвоката или пословно способних лица (став 3), да се за лица која се постављају за привременог заступника из става 3. овог члана одређује накнада у износу од 15 КМ по предмету у коме су одређени (став 4), да трошкове привременог заступника из става 4. овог члана сноси јединица локалне самоуправе на чијој територији се излажу подаци о непокретностима и утврђују права на тим непокретностима (став 5).
Приликом оцјене оспорених одредаба члана 24. Закона, Суд је имао у виду да је Уставом утврђено: да се уставно уређење Републике темељи на гарантовању и заштити људских слобода и права у складу са међународним стандардима и на владавини права (члан 5. ал. 1. и 4), да су грађани Републике равноправни у слободама, правима, дужностима, једнаки пред законом и уживају исту правну заштиту без обзира на расу, пол, језик, националну припадност, вјероисповијест, социјално поријекло, рођење, образовање, имовно стање, политичко и друго увјерење, друштвени положај или друго лично својство (члан 10), да свако има право на једнаку заштиту својих права у поступку пред судом и другим државним органом и организацијом, те да је свакоме зајамчено право на жалбу или друго правно средство против одлуке којом се рјешава о његовом праву или на законом заснованом интересу (члан 16), да је принудни рад забрањен, као и да свако по основу рада има право на зараду, у складу са законом и колективним уговором (члан 39. став 2. и 5. Устава), да је свако дужан да се придржава Устава и закона (члан 45. став 1), да Република уређује и обезбјеђује, поред осталог, уставност и законитост, остваривање и заштиту људских права и слобода, облигационе односе и заштиту свих облика својине, организацију, надлежност и рад државних органа, као и друге односе од интереса за Републику, у складу са Уставом (тач. 4, 5, 6, 10. и 18. Амандмана XXXII на Устав Републике Српске, којим је замијењен члан 68. Устава), да Народна скупштина доноси законе, друге прописе и опште акте (члан 70. став 1. тачка 2), да послове државне управе обављају министарства и други републички органи управе, који спроводе законе и друге прописе и опште акте, рјешавају у управним стварима, врше надзор и обављају друге управне послове утврђене законом (члан 97. ст. 1. и 2), да општина преко својих органа у складу са законом извршава законе, друге прописе и опште акте Републике чије извршавање је повјерено општини, обезбјеђује извршавање прописа и општих аката општине, те обавља и друге послове утврђене Уставом, законом и статутом општине (члан 102. став 1. тач. 6. и 8), да закони, статути, други прописи и општи акти морају бити у сагласности са Уставом, да прописи и други општи акти морају бити у сагласности са законом (члан 108), да је адвокатура самостална и независна дјелатност и служба која пружа правну помоћ, те да се организација и рад адвокатуре уређују законом (члан 131).
Оцјењујући основаност навода из иницијативе, Суд је имао у виду да су Законом о премјеру и катастру Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 6/12, 110/16, 22/18 - Одлука Уставног суда Републике Српске, 62/18, 95/19 - Одлука Уставног суда Републике Српске, 90/23 и 96/24 - Одлука Уставног суда Републике Српске) уређени управни и стручни послови који се односе на премјер Републике Српске, поступак оснивања катастра непокретности, катастар непокретности, катастар водова, основне геодетске радове, адресни регистар, регистар цијена непокретности, масовну процјену вриједности непокретности, дигитални архив, топографско-картографску дјелатност, Геоинформациони систем Републичке управе за геодетске и имовинско-правне послове Републике Српске, инфраструктуру геопросторних података Републике Српске и геодетски радови у инжењерско-техничким областима (члан 1). Према овом закону катастар непокретности је основни и јавни регистар о непокретностима и стварним правима на њима, а непокретности које се, у смислу овог закона, уписују у катастар непокретности јесу земљиште (катастарске парцеле пољопривредног, шумског, грађевинског и другог земљишта), надземни и подземни грађевински објекти и посебни дијелови објеката који чине грађевинску цјелину (стан, пословни простор, гаража и други објекти) (члан 4. став 1. и 2). Премјер Републике Српске и катастар непокретности су, између осталог, од општег интереса за Републику, док се за рјешавање појединих питања уписа стварних права која нису уређена овим законом примјењују одредбе закона којим се уређују својина и друга стварна права, а за рјешавање питања поступка која нису уређена овим законом примјењују се одредбе закона којим се уређује парнични, ванпарнични поступак, општи управни поступак и управни спор, а управне и стручне послове у вези наведеног, поред послова одређених Законом о републичкој управи, обавља Републичка управа за геодетске и имовинско-правне послове (чл. 6, 7. и 10). Чланом 71. закона је, између осталог, прописано да се катастар непокретности оснива у поступку излагања на јавни увид података о непокретностима и утврђивања права на непокретностима, а према подацима катастарске евиденције, земљишне књиге, књиге уложених уговора о откупу стамбених зграда и станова и књиге уложених уговора о продаји пословних зграда, пословних просторија и гаража и катастарског или комасационог премјера, на основу којих се формира база података катастра непокретности, док предметни поступак спроводи комисија за излагање на јавни увид података о непокретностима и утврђивање права на непокретностима. Чланом 72. став 2. овог закона прописано је да одлуку о катастарском премјеру и оснивању катастра непокретности доноси Управа (члан 72. став 2). Поред наведеног, предметним законом је одређено: да на основу чињеница утврђених у поступку излагања података комисија доноси рјешење, које садржи податке о непокретностима, означење права на непокретности и носилаца тих права, ограничење везано за располагање непокретностима, налог за упис података о непокретностима и носиоцима права на непокретностима (члан 86. Закона), да се против рјешења комисије из члана 86. овог закона може изјавити жалба Републичкој управи за геодетске и имовинско-правне послове у року од 15 дана од дана пријема рјешења, а њоме се може побијати рјешење само у погледу утврђених података премјера и катастарског класирања земљишта, док се у погледу утврђивања права на непокретностима може у року од 30 дана од дана пријема рјешења покренути парнични или ванпарнични поступак код надлежног суда, против лица коме су утврђена права рјешењем из члана 86. овог закона (члан 87. ст. 1, 2. и 3), да трећа лица која сматрају да су извршеним уписом права на непокретностима у катастру непокретности повријеђена њихова права могу тужбом код надлежног суда оспоравати извршени упис у року од три године од дана ступања на снагу катастра непокретности (члан 89. став 1). Суд је констатовао да појам Управа, у смислу предметног закона, означава Републичку управу за геодетске и имовинско-правне послове (члан 5. став 1).
Поред тога, Суд је имао у виду одредбе Закона о општем управном поступку („Службени гласник Републике Српске“ бр. 13/02, 87/07, 50/10 и 66/18) којим је, између осталог, прописано: да су по овом закону дужни да поступају републички органи управе, кад у управним стварима, непосредно примјењујући прописе, рјешавају о правима, обавезама или правним интересима појединца, правног лица или друге странке, као и кад обављају друге послове утврђене овим законом (члан 1. став 1), да се поједина питања поступка због специфичне природе управних ствари у одређеним управним областима могу посебним законом уредити друкчије него што су уређена овим законом, ако је то неопходно (члан 2).
Законом о адвокатури Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ број 80/15) прописано је да је адвокатура независна и самостална служба пружања правне помоћи физичким и правним лицима (члан 2. став 1), а да пружање ове правне помоћи обухвата давање усмених и писмених правних савјета и мишљења, састављање тужби, приједлога и других иницијалних поднесака, захтјева, молби, правних лијекова, представки и других поднесака, састављање уговора, завјештања, поравнања, изјава, општих и појединачних аката и других исправа, заступање и одбрану физичких и правних лица, посредовање ради закључења правног посла или мирног рјешавања спора и спорног односа и обављање и других послова правне помоћи у име и за рачун домаћег или страног физичког или правног лица, на основу којих се остварују права, штите слободе и други интереси (члан 3).
Суд је, такође, имао у виду и релевантне одредбе Закона о локалној самоуправи („Службени гласник Републике Српске“ бр. 97/16, 36/19 и 61/21), којим се уређују систем локалне самоуправе, јединице локалне самоуправе, начин и услови њиховог формирања, послови локалне самоуправе, органи јединица локалне самоуправе, међусобни односи скупштине јединице локалне самоуправе и градоначелника, односно начелника општине, имовина и финансирање јединица локалне самоуправе, акти и јавност рада органа јединица локалне самоуправе, поступак надзора над радом органа јединица локалне самоуправе, облици непосредног учешћа грађана у локалној самоуправи, сарадња органа јединица локалне самоуправе, однос републичких органа и органа јединице локалне самоуправе, заштита права локалне самоуправе, као и друга питања од значаја за остваривање права и дужности јединица локалне самоуправе (члан 1); самостални послови јединице локалне самоуправе, односно пренесени послови јединице локалне самоуправе (чл. 17 до 35).
Суд је утврдио да је оспореним законом законодавац регулисао област управних и стручних послова који се односе на премјер Републике Српске, те поступак оснивања катастра непокретности, чиме је поступао у оквиру овлашћења из тач. 6. и 10. Амандмана XXXII на Устав Републике Српске, којим је замијењен члан 68. Устава. Право законодавца да уреди организацију, надлежност и рад државних органа, у конкретном случају Републичке управе за геодетске и имовинско-правне послове, по оцјени Суда, укључује његову надлежност да Законом о премјеру и катастру непокретности Републике Српске, између осталог, уреди поступак пред овом управом и у смислу заступања странака у поступку оснивања катастра непокретности.
Суд је утврдио да Устав не одређује оквир послова који обављају адвокати, односно не опредјељује садржину правне помоћи из члана 131. Устава, већ утврђује положај адвокатуре у правном систему Републике. У искључивој је надлежности законодавца да, на начин који сматра цјелисходним, уреди питања организације и рада адвокатске дјелатности, односно да одреди конкретне послове адвоката. С тим у вези, Суд је становишта да је законодавац био овлашћен да оспореним чланом 24. Закона предвиди лица која ће обављати послове привременог заступања и то редослиједом који сматра цјелисходним, због чега су неосновани наводи из иницијативе према којима се овим прописивањем, у смислу јемства подјеле власти, вријеђа уставно начело владавине права. Имајући у виду овлашћење законодавца да оспореним законом уреди поступак оснивања катастра непокретности, па у том смислу и материју заступања странака у овом поступку, те узимајући у обзир супсидијарност у примјени одредаба закона којима се уређује парнични и ванпарнични поступак, општи управни поступак и управни спор (члан 7. Закона о премјеру и катастру непокретности Републике Српске), а у вези са прописивањем из системског Закона о општем управном поступку према којем се поједина питања поступка због специфичне природе управних ствари у одређеним управним областима могу посебним законом уредити друкчије него што су уређена овим законом, ако је то неопходно (члан 2. овог закона), Суд је оцијенио да нису основани наводи даваоца иницијативе према којима законодавац није овлашћен да на оспорени начин уреди питање привременог заступања лица непознатог пребивалишта/боравишта у поступцима оснивања катастра непокретности.
Стручност привременог заступника који се поставља из реда дипломираних правника са положеним стручним испитом за рад у органима управе, запослених у органима јединице локалне самоуправе, сагласно члану 115. Устава, не може бити предмет оцјене у поступку апстрактне контроле уставности. Такође, питање адекватности оваквог заступања, у смислу евентуалних злоупотреба које у поступку могу учинити наведена лица, према члану 115. Устава, није од уставноправног значаја, а може бити предмет оцјене у редовним судским и другим поступцима.
Питање неопходности да се предметна материја уреди на оспорени начин условљено је потребама заједнице које цијени законодавна политика у чијем је домену да, у оквиру Уставом утврђених принципа, утврди начин на који ће бити уређено питање заступања у релевантном поступку. Оцјена цјелисходности овакве процјене и оправданости оспореног законског рјешења, односно да ли је требало на другачији начин уредити круг субјеката који могу бити привремени заступници у предметном управном поступку, према члану 115. Устава, не улази у оквир уставносудске контроле.
Надаље, Суд је утврдио да нису основани наводи даваоца иницијативе према којима су оспореним нормирањем повријеђене гаранције из члана 16. Устава. Наиме, сагласно члану 86. Закона о премјеру и катастру Републике Српске, на основу чињеница утврђених у поступку излагања података, Комисија доноси рјешење које садржи податке о непокретностима, означење права на непокретности и носилаца тих права, ограничење везано за располагање непокретностима, налог за упис података о непокретностима и носиоцима права на непокретностима, а на предметно рјешење је, сагласно члану 87. ст. 1. и 3. истог закона, могуће изјавити жалбу Управи, односно покренути парнични или ванпарнични поступак код надлежног суда, док су потенцијална права трећих лица на непокретностима заштићена у смислу члана 89. овог закона. Уређујући поменути поступак и остваривање права из имовинско-правне области, законодавац је, имајући у виду специфичност односа које регулише Закон о премјеру и катастру Републике Српске, као и чињенице које се у конкретном случају доказују, предвидио изјављивање жалбе на рјешење Комисије за излагање података, у року од 15 дана од пријема истог, искључиво у погледу утврђених података премјера и катастарског класирања земљишта, док је у погледу статусних питања имовинских права обезбијеђена судска заштита у року од 30 дана. У овим управним и судским поступцима ће се, када је ријеч, између осталог, о заступању странака, примјењивати одредбе закона којим се уређују парнични и ванпарнични поступак, општи управни поступак или управни спор, због чега начин на који је оспореним чланом 24. Закона уређено привремено заступање није од значаја у наведеним поступцима, а како то погрешно сматра давалац иницијативе.
Исто тако, нису основани наводи даваоца иницијативе према којима су оспореним законским прописивањем лица непознатог пребивалишта/боравишта доведена у неравноправан положај у односу на лица чије је пребивалиште познато. Уставно јемство једнакости подразумијева не само једнак третман у једнаким ситуацијама, већ и различит третман неједнаких случајева, те, према оцјени Суда, давалац иницијативе погрешно пореди права и обавезе лица чије је пребивалиште/боравиште непознато, са правима и обавезама лица познатог пребивалишта/боравишта. Имајући у виду да ће се, сагласно оспореном члану 24. Закона, свим грађанима који испуњавају Законом прописане услове, односно чије је пребивалиште/боравиште непознато, те се сагласно томе налазе у истој правној ситуацији, по службеној дужности, поставити привремени заступник, Суд је утврдио да нису основани наводи даваоца иницијативе о дискриминаторној природи оваквог прописивања. Уређујући ово питање на оспорени начин, законодавац на исти начин штити интересе свих лица непознатог пребивалишта/боравишта, а одређивање привременог заступника на оспорени начин не доводи у питање садржину правне помоћи која се обезбјеђује овим лицима. Како оспорена законска одредба не прописује различит третман лица која се налазе у једнакој или сличној правној ситуацији, Суд је утврдио да иста није у супротности са гаранцијама из члана 10. Устава, на чију повреду се указује иницијативом.
Такође, утврђујући износ накнаде као у члану 24. став 4. оспореног закона, законодавац, сагласно члану 39. став 5. Устава, није адресатима ове законске одредбе ускратио право на зараду по основу рада. Имајући у виду наведено, као и да Устав не пружа гаранције у смислу износа зараде по основу рада, Суд је становишта да је прописујући износ накнаде као у оспореној одредби Закона законодавац обезбиједио претпоставке уравнотежености између доступности правне помоћи, као општедруштвене вриједности и права на адекватно вредновање рада привременог заступника. С тим у вези, нису основани наводи даваоца иницијативе према којима су овим прописивањем адвокати доведени у дискриминишући положај, јер им се ускраћује право на плаћен рад. Процјена сврсисходности законског рјешења из члана 24. став 4. Закона, са аспекта његове економске и социјалне оправданости и примјерености, предмет је законодавне политике, а разматрање њене цјелисходности, како је већ истицано, сходно члану 115. Устава, није у надлежности овог суда. Одлучивање да ли су поједина законска рјешења примјерена карактеру адвокатуре није у домену надлежности Уставног суда из члана 115. Устава.
С обзиром на изложено, према оцјени Суда, нису основани нити наводи из иницијативе којима се указује на повреду одредбе члана 45. став 1. Устава, као ни наводи према којима Република није поступала у оквиру овлашћења из тач. 4), 5) и 18) Амандмана XXXII Устава којим је замијењен члан 68. Устава.
Како Суд није утврдио несагласност оспорених одредба члана 24. Закона са Уставом, ово законско прописивање је у складу и са чланом 108. став 1. Устава.
С обзиром на то да апстрактна уставносудска контрола подразумијева оцјену сагласности хијерархијски нижих општих аката са хијерархијски вишим општим актима, Суд није надлежан да цијени наводе о несагласности оспорених одредаба члана 24. Закона са Законом о локалној самоуправи („Службени гласник Републике Српске“ бр. 97/16, 36/19 и 61/21), Законом о општем управном поступку („Службени гласник Републике Српске“ бр. 13/02, 87/07, 50/10 и 66/18), Законом о адвокатури Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ број 80/15), као ни са Правилима за израду закона и других прописа Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ број 24/14).
Како је у току претходног поступка правно стање потпуно утврђено и прикупљени подаци пружају поуздан основ за одлучивање, Суд је, на основу члана 40. став 5. Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ број 104/11 и 92/12), у овом предмету одлучио без доношења рјешења о покретању поступка.
На основу изложеног Суд је одлучио као у изреци овог рјешења.
Ово рјешење Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда мр Џерард Селман и судије: Војин Бојанић, Светлана Брковић, Амор Букић, Златко Куленовић, проф. др Радомир В. Лукић, проф. др Иванка Марковић, проф. др Дарко Радић и академик проф. др Снежана Савић.
ПРЕДСЈЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
Мр Џерард Селман
Број: У-20/24
26. март 2025. године