Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске, члана 37. став 1. тачка а), члана 60. став 1. тачке а) и б) и члана 61. став 1. тачка д) Закона о Уставном суду Републике Српске (''Службени гласник Републике Српске'' бр. 104/11 и 92/12), на сједници одржаној дана 26. марта 2025. године, донио је
О Д Л У К У
Утврђује се да Одлука о измјенама и допунама Пословника Скупштине Града Бањалука („Службени гласник Града Бањалука“ број 38/23) није у сагласности са Уставом Републике Српске и Законом о локалној самоуправи („Службени гласник Републике Српске“ бр. 97/16, 36/19 и 61/21).
Одбацује се приједлог за оцјењивање сагласности Одлуке о измјенама и допунама Пословника Скупштине Града Бањалука („Службени гласник Града Бањалука“ број 38/23) са Статутом Града Бањалука („Службени гласник Града Бањалука“ број 14/18 и 9/19) и Пословником Скупштине Града Бањалука („Службени гласник Града Бањалука број 32/16, 4/17, 8/17 и 34/17).
О б р а з л о ж е њ е
Градоначелник Града Бањалука поднио је Уставном суду Републике Српске приједлог за оцјену уставности и законитости Одлуке о измјенама и допунама Пословника Скупштине Града Бањалука („Службени гласник Града Бањалука“ број 38/23), коју је донијела Скупштина Града Бањалука. У приједлогу се наводи да оспорена одлука није у сагласности са одредбама члана 108. Устава Републике Српске, као ни са одредбама Закона о локалној самоуправи, Статута Града Бањалука и Пословника Скупштине Града Бањалука (у даљем тексту: Пословник). С тим у вези у приједлогу се указује на садржај одредаба чл. 52. став 1. Закона о локалној самоуправи и чл. 52. Статута Града Бањалука, којима је, између осталог, прописано да се начин рада, сазивање, утврђивање дневног реда, одлучивање и друга питања значајна за рад Скупштине и радних тијела утврђују Пословником, којим се регулишу питања која се односе, поред осталог, на поступак предлагања и доношења општих аката, као и друга питања од значаја за организацију и рад Скупштине. Даље се наводи да је одредбама члана 87. ст. 1, 2. и 3. Пословника Скупштине Града Бањалука прописано да је овлаштени стручни обрађивач и предлагач дужан да материјале који се упућују на разматрање Скупштини сачини у одговарајућој писаној форми и достави секретару Скупштине, као и утврђени приједлог за разматрање Скупштини, да на основу достављених материјала предсједник Скупштине сазива сједницу Колегијума, на којој се предлажу питања која ће бити уврштена у дневни ред сједнице Скупштине и термин одржавања сједнице, те да се позив за сједницу, са материјалима који су уврштени у дневни ред, доставља одборницима најмање десет дана прије одржавања сједнице.
Предлагач истиче да је оспорена одлука уврштена на дневни ред 24. сједнице Скупштине Града Бањалука која је заказана за дан 24. октобар 2023. године (коју је предсједник сазвао дана 10. октобра 2023. године), али да приједлог оспорене одлуке није сачињен у одговарајућој писменој форми нити је достављен са осталим материјалима у року који предвиђа Пословник, што га чини незаконитим. У вези са тим се наводи да је писани приједлог оспорене одлуке достављен одборницима дана 20. октобра 2023. у електронској форми, након истека предвиђеног рока, што је супротно одредбама Пословника, Статута Града Бањалука и Закона о локалној самоуправи, који прописују процедуру доношења Пословника.
Такође се наводи да је овакво поступање предлагача Колегијума Скупштине Града, односно Скупштине Града, која је доносилац оспорене одлуке, супротно члану 159. став 2. Пословника Скупштине Града, који прописује да амандмане могу подносити одборници, градоначелник и радна тијела Скупштине, најмање два радна дана прије сједнице Скупштине. У вези са тим се наводи да су предложене измјене и допуне Пословника Скупштине Града Бањалука достављене градоначелнику и одборницима путем електронске поште, какво достављање не предвиђа Пословник и то у дан, петак, 20. октобар 2023. године, у 13 часова, за сједницу која је заказана за дан 24. октобра 2023. године у девет часова, што значи да за подношење амандмана није остављен рок прописан Пословником.
У приједлогу се закључно наводи да код доношења оспорене одлуке нису испоштоване ни одредбе из члана 99. ст. 3, 4. и 5. Пословника, које прописују поступак хитног, односно накнадног додавање тачке дневног реда о којем би се расправљало на сједници Скупштине, будући да се одборници по завршетку актуелног часа 24. сједнице Скупштине Града Бањалука нису изјашњавали о предложеној Одлуци о измјенама и допунама Пословника Скупштине Града Бањалука, односно нису спровели хитну расправу о предложеним измјенама и допунама Пословника.
У одговору на приједлог који је Суду доставила Скупштина Града Бањалука се наводи да је предсједник Скупштине Града, у складу са одредбом члана 209. став 3. Пословника, дана 26. септембра 2023. године, дао Иницијативу за измјену и допуну Пословника Скупштине Града Бањалука, са чим је упознао Колегијум Скупштине Града на 34. сједници Колегијума и предложио да се та тачка уврсти на дневни ред 24. сједнице Скупштине, те је констатовао да ће материјал за ову тачку бити накнадно достављен. Такође се наводи да је Стручна служба Скупштине Града запримила један Нацрт приједлога за измјену Пословника Скупштине Града Бањалука од стране предсједника Скупштине.
Даље се наводи да је материјал за 24. сједницу Скупштине Града, за који је предлагач градоначелник, уредно достављен свим одборницима, а Приједлог одлуке о измјенама и допунама Пословника Скупштине Града Бањалука је достављен онда када је Колегијум утврдио Приједлог одлуке за измјену и допуну Пословника Скупштине Града Бањалука, о чему су се чланови Колегијума претходно усагласили. У вези са тим се наводи да је предлагач оспорене Одлуке о измјенама и допунама Пословника Скупштине Града Бањалука, Колегијум Скупштине Града Бањалука, а њени доносиоци су сви одборници у Скупштини Града, слиједом чега одборници нису дужни сами себи достављати материјал за сједницу у прописаном року од 10 дана. Даље се наводи да је на 35. сједници Колегијума Скупштине Града, одржаној дана 20. октобра 2023. године, Колегијум Скупштине Града подржао измјене и допуне Пословника, након чега је приједлог достављен свим одборницима у форми „Приједлога одлуке за измјену и допуну Пословника Скупштине Града“ за 24. сједницу Скупштине.
Везано за наводе предлагача о повреди одредаба чл. 159. и 99. ст. 3, 4. и 5. Пословника у одговору се наводи да у конкретном случају никоме није ускраћено право на подношење амандмана, који је градоначелник и поднио на приједлог оспорене одлуке, а како је приједлог оспорене одлуке уврштен на дневни ред 24. сједнице Скупштине Града, доносилац оспореног акта сматра да по овом питању није требало спровести хитну расправу.
Уз одговор на приједлог Уставном суду Републике Српске је од стране Скупштине Града достављена документација везано за поступак предлагања оспорене одлуке Скупштини Града Бањалука на усвајање.
Оспорену Одлуку о измјенама и допунама Пословника Скупштине Града Бањалука донијела је Скупштина Града Бањалука на основу члана 39. Закона о локалној самоуправи („Службени гласник Републике Српске“ бр. 97/16, 36/19 и 61/21) и члана 38. став 2. тачка 26. Статута Града Бањалука („Службени гласник Града Бањалука“ бр. 14/18 и 9/19), на 24. сједници, одржаној 24. и 25. октобра 2023. године.
Приликом разматрања датог приједлога Суд је имао у виду да је Уставом Републике Српске утврђено да се систем локалне управе уређује законом (члан 102. став 2), да прописи и други општи акти морају бити у сагласности са законом (члан 108. став 2), да Уставни суд одлучује о сагласности закона, других прописа и општих аката са Уставом и о сагласности прописа и општих аката са законом (члан 115. тач. 1. и 2).
Суд је, такође, имао у виду да је одредбама Закона о локалној самоуправи („Службени гласник Републике Српске“ бр. 97/16, 36/19 и 61/21) прописано да је Скупштина представнички орган, орган одлучивања и креирања политике јединице локалне самоуправе, а у смислу овог закона Скупштина има надлежности да доноси статут, одлуке и друге опште акте и даје њихово аутентично тумачење, као и да усваја пословник о раду (члан 39. ст. 1. и ст. 2. тач. 1, 2. и 26), да Скупштина може за извршење својих задатака оснивати сталне и повремене комисије, одборе и савјете као радна тијела Скупштине (члан 51. став 1), да се број чланова сталних радних тијела утврђује пословником (члан 51. став 2), да се начин рада, сазивање, утврђивање дневног реда, одлучивање и друга питања значајна за рад Скупштине и радних тијела уређују пословником (члан 52. став 1), да органи јединице локалне самоуправе у вршењу послова из своје надлежности доносе: статут, пословник, одлуке, правилнике, наредбе, рјешења, упутства, закључке, препоруке, резолуције, стратегије, планове и програме (члан 82. став 1), да Скупштина доноси статут, пословник, одлуке, рјешења, закључке, препоруке, резолуције, стратегије, планове и програме (члан 82. став 2), да приједлог за доношење акта из надлежности Скупштине могу поднијети градоначелник, односно начелник општине, сваки одборник, радна тијела скупштине и 10% бирача или 1.000 бирача са подручја јединице локалне самоуправе (члан 84. став 1).
Поред наведеног, Суд констатује да је одредбама члана 55. Статута Града Бањалука („Службени гласник Града Бањалука“ број 14/18 и 9/19) прописано да Скупштина Града може образовати сталне комисије, одборе и савјете, друга стална и повремена радна тијела, чији се састав, дјелокруг и начин рада утврђује Пословником Скупштине Града, односно одлуком о образовању. Одредбама члана 84. став 1. Статута Града Бањалука прописано је да приједлог за доношење акта из надлежности Скупштине Града подноси градоначелник, сваки одборник, радна тијела Скупштине и 10% бирача или 1.000 бирача са подручја града.
Одредбама Пословника Скупштине Града Бањалука („Службени гласник Града Бањалука број 32/16, 4/17, 8/17 и 34/17) на које се указује у приједлогу и одговору на приједлог је прописано да је овлаштени стручни обрађивач и предлагач дужан да материјале који се упућују на разматрање Скупштини сачини у одговарајућој писаној форми и достави секретару Скупштине, као утврђени приједлог за разматрање на Скупштини (члан 87. став 1), да на основу достављених материјала предсједник Скупштине сазива сједницу Колегијума, на којој предлажу питања која ће бити уврштена у дневни ред сједнице Скупштине, као и термин одржавања сједнице (члан 87. став 2), да се позив за сједницу Скупштине, са материјалима који су уврштени у дневни ред, доставља одборницима Скупштине, најмање 10 дана прије одржавања сједнице (члан 87. став 3), да градоначелник или одборник, који има припремљен писани материјал по одређеном питању из надлежности Скупштине може предложити да се на дневни ред Скупштине уврсти то питање, али само када се ради о питању о којем се хитно и неодложно мора спровести расправа и одлучити, а чијим би одлагањем могла наступити штета већег обима, или се повриједити јавни интереси (члан 99. став 3), да се Скупштина прије усвајања дневног реда изјашњава да ли се може сматрати да предложена питања захтијевају хитно расправљање и одлучивање (члан 99. став 4), ако Скупштина прихвати да постоје разлози из претходног става, предсједник Скупштине ће и ово питање уврстити у приједлог дневног реда, прије одлучивања о дневном реду, у цјелини (члан 99. став 5), да се приједлог за измјену и допуну приједлога акта подноси у облику амандмана, те да амандмане могу подносити одборници, градоначелник и радна тијела Скупштине, најмање два радна дана прије сједнице Скупштине (члан 159. ст. 1. и 2), да приједлог пословника и његових измјена и допуна утврђује Колегијум Скупштине (члан 209. став 2), да иницијативу за измјену и допуну, или за израду новог пословника, може дати сваки одборник и радно тијело Скупштине (члан 209. став 3).
Поред наведеног, одредбама члана 39. овог пословника прописано је да се за разматрање питања из надлежности Скупштине, предлагања и разматрања аката, као и за проучавање и разматрање других питања, оснивају комисије, одбори и савјети као стална и повремена радна тијела Скупштине (став1), да се стална радна тијела оснивају по одредбама Статута и овог пословника (став 2), да се повремена радна тијела оснивају посебном одлуком Скупштине којом се одређује дјелокруг рада, овлашћења и састав радног тијела (став 3). Одредбама члана 54. Пословника је прописано да су стална радна тијела Скупштине комисије, одбори и савјети (став1), да су комисије Скупштине: Комисија за избор и именовање, награде и признања, Комисија за прописе, представке и спровођење Етичког кодекса Скупштине, Комисија за буџет и финансије, Комисија за мјесне заједнице, називе улица и тргова, Комисија за стамбено-комуналне послове и послове саобраћаја, Комисија за инвалидску и борачку заштиту, Комисија за привреду и развој и Комисија за просторно уређење, заштиту околине, културног и природног насљеђа (став 2), да су одбори Скупштине: Одбор за здравство, школство и социјалну политику, Одбор за сарадњу са вјерским организацијама, невладиним организацијама, националним мањинама, другим удружењима грађана и за равноправност полова и Одбор за регионалну и међународну сарадњу (став 3), да су савјети Скупштине Савјет за младе и спорт и Савјет за културу (став 4).
Увидом у документацију достављену од стране Скупштине Града Бањалука у вези са предлагањем и стављањем приједлога оспорене одлуке на дневни ред 24. сједнице Скупштине Града Бањалука, Суд је утврдио да је предлагач Одлуке о измјенама и допунама Пословника Скупштине Града Бањалука, коју је Скупштина Града Бањалука донијела на 24. сједници одржаној дана 24. и 25. октобра 2023. године, Колегијум Скупштине Града Бањалука.
Имајући у виду цитиране законске одредбе, као и наводе из одговора на приједлог и документацију достављену уз исти, Суд је оцијенио да је оспорена одлука у супротности са одредбама Закона о локалној самоуправи. Наиме, одредбом члана 84. став 1. Закона о локалној самоуправи је прописано да приједлог за доношење акта из надлежности скупштине могу поднијети градоначелник, односно начелник општине, сваки одборник, радна тијела Скупштине и 10% бирача или 1.000 бирача са подручја јединице локалне самоуправе. Из одговора на приједлог, који је Суду доставила Скупштина Града Бањалука, као и на основу документације достављене од стране овог органа везано за поступак предлагања оспорене одлуке Скупштини града Бањалука на одлучивање, Суд је оцијенио да је Приједлог одлуке о измјенама и допунама Пословника Скупштине Града Бањалука који је усвојен на 24. сједници Скупштине Града Бањалука, одржаној 24. и 25. октобра 2023. године, поднесен од стране неовлашћеног предлагача, јер Колегијум Скупштине Града Бањалука није радно тијело Скупштине из члана 51. став 1. Закона о локалној самоуправи, које је у смислу одредбе члана 84. став 1. Закона о локалној самоуправи, овлашћено за подношење приједлога за доношење аката из надлежности Скупштине јединице локалне самоуправе.
На основу наведеног, Суд је оцијенио да је Скупштина Града Бањалука, као орган надлежан за доношење аката из надлежности Скупштине јединице локалне самоуправе, доношењем Одлуке о измјенама и допунама Пословника Скупштине Града Бањалука („Службени гласник Града Бањалука“ број 38/23) поступила супротно законом прописаној процедури, што овај акт са формалноправног аспекта у цјелини чини неуставним.
С обзиром на то да је Суд утврдио да је Одлука о измјенама и допунама Пословника Скупштине Града Бањалука („Службени гласник Града Бањалука“ број 38/23) у супротности са Законом о локалној самоуправи, то је истовремено чини и неуставном у смислу члана 108. став 2. Устава Републике Српске.
Према одредби члана 115. Устава, није у надлежности овог суда да оцјењује међусобну сагласност подзаконских аката, у конкретном случају сагласност оспорене одлуке са одредбама Статута Града Бањалука. У погледу осталих навода предлагача, Суд указује на то да према члану 115. Устава поступак доношења других прописа и општих аката који је уређен пословничким одредбама (уопште) није уставноправно питање из надлежности Уставног суда, те да стога питање да ли је у поступку доношења оспорене одлуке било неправилности на које се указује у приједлогу, уколико нема директних или индиректних повреда законских или уставних одредаба, сагласно члану 115. Устава, није у надлежности Уставног суда.
Слиједом наведеног, Суд је у складу са одредбом члана 37. став 1. тачка а) Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 104/11 и 92/12), одбацио приједлог за оцјењивање сагласности Одлуке о измјенама и допунама Пословника Скупштине Града Бањалука („Службени гласник Града Бањалука“ број 38/23) са Статутом Града Бањалука („Службени гласник Града Бањалука“ број 14/18 и 9/19) и Пословником Скупштине Града Бањалука („Службени гласник Града Бањалука број 32/16, 4/17, 8/17 и 34/17), због ненадлежности.
На основу изложеног Суд је одлучио као у изреци ове одлуке.
Ову одлуку Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда мр Џерард Селман и судије: Војин Бојанић, Светлана Брковић, Амор Букић, Златко Куленовић, проф. др Радомир В. Лукић, проф. др Иванка Марковић, проф. др Дарко Радић и академик проф. др Снежана Савић.
ПРЕДСЈЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
Мр Џерард Селман
Број: У-27/24
26. март 2025. године