Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 40. stav 5. i člana 61. stav 1. tačka g) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske (''Službeni glasnik Republike Srpske'' br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 26. februara 2025. godine, d o n i o je
R J E Š E Nj E
Ne prihvata se inicijativa za ocjenjivanje ustavnosti čl. 5, 6, 9. i 15. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o geološkim istraživanjima („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 63/24).
O b r a z l o ž e nj e
„Centar za životnu sredinu“ iz Banje Luke dao je Ustavnom sudu Republike Srpske inicijativu za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti čl. 5, 6, 9. i 15. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o geološkim istraživanjima („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 63/24). Naknadno, ovoj inicijativi su se pridružili „Centar za promociju civilnog društva“ iz Sarajeva, Ekološko udruženje „Eko put“ iz Bijeljine i Opština Lopare. U inicijativi se navodi da osporene zakonske odredbe nisu u saglasnosti sa članom 5. al. 1, 4. i 9, članom 35, članom 64. alineja 1, članom 66, članom 68. tač. 4, 5. i 13. i članom 102. Ustava Republike Srpske. Davalac inicijative, naime, smatra da se propisivanjem iz člana 5. predmetnog zakona, kojim je izmijenjen član 33. st. 4. i 5. osnovnog teksta ovog zakona, „pozitivno diskriminišu“ samo dvije vrste geoloških aktivnosti za koje je neophodno pribaviti odluku o potrebi prethodne procjene uticaja (dubinsko bušenje pri geotermalnim istraživanjima i istraživanjima radi vodosnabdijevanja), iako i niz drugih geoloških aktivnosti može znatno da utiče na kvalitet životne sredine i sa tim povezana prava građana na zaštitu prirode i javnog zdravlja. U vezi sa navedenim, ukazuje na odredbe čl. 4. i 5. Pravilnika o projektima za koje se sprovodi procjena uticaja na životnu sredinu i kriterijumima za odlučivanje o potrebi sprovođenja i obimu procjene uticaja na životnu sredinu („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 124/12), smatrajući da osporeno propisivanje onemogućava sprovođenje podzakonskih akata koji detaljnije uređuju oblast zaštite životne sredine. Takođe, iznosi svoj stav u pogledu propisivanja maksimalne dozvoljene količine metaličnih mineralnih sirovina, jer, kako ističe, osporene norme, u tom pogledu, dovode do nepredvidivih posljedica za očuvanje životne sredine. Povredu ustavnih garancija iz člana 35. davalac inicijative nalazi i u činjenici da primjedbe i prijedlozi najšire javnosti, usmjerene prema zaštiti garancija prava građana na zdravu životnu sredinu, nisu bile prihvaćene od strane predlagača Zakona, bez obrazloženja i argumenata. Nadalje, u inicijativi se navodi da je osporenim propisivanjem narušeno načelo iz člana 5. alineja 9. Ustava, prema kojem se ustavno uređenje Republike, pored ostalog, zasniva na lokalnoj samoupravi, jer je zakonodavac ovakvim normiranjem doveo do prekomjerne centralizacije odlučivanja na nivou republičke izvršne vlasti, i to u pitanjima koja su suštinski lokalnog karaktera, odnosno ukinuo je potrebu pribavljanja saglasnosti lokalne zajednice koje bi trebalo prethodno pribaviti prije odobravanja geoloških istraživanja, čime se direktno zadire u ustavna ovlašćenja jedinice lokalne samouprave. Davalac inicijative, naime, smatra da se propisivanjem iz osporenog člana 6. predmetnog zakona degradiraju uloga jedinice lokalne samouprave i principi lokalne demokratije tako što se od odjeljenja za prostorno planiranje traži samo svojevrsna „tehnička informacija“ (o stanju prostornoplanske dokumentacije), i to u krajnje nerazumnom roku od sedam dana i pri tome se ne traži ocjena o postojanju eventualnih ograničenja. Po mišljenju davaoca inicijative, na ovaj način je došlo do povrede člana 66. Ustava, kojim je, između ostalog, utvrđeno da su ustavni položaj i prava jedinice lokalne samouprave osnova i mjera ovlašćenja i odgovornosti republičkih organa. U vezi sa ovim navodima, u inicijativi se ukazuje i na povredu člana 102. Ustava, odnosno povredu samostalne nadležnosti jedinice lokalne samouprave da donosi i sprovodi svoje razvojne i prostorne planove i uređuje i obezbjeđuje korišćenje zemljišta i potrebe građana za zdravom životnom sredinom, jer, kako se ističe, osporenim zakonskim normama se jedinici lokalne samouprave oduzima pravo na samostalnost u odlučivanju i adekvatno konsultovanje o pitanjima upravljanja zemljištem koje je u javnom vlasništvu, a koja mogu uticati na zdravu životnu sredinu i javno zdravlje stanovništva na njenoj teritoriji.
Nadalje, kao argument u prilog svojim navodima davalac inicijative ukazuje na pojedine odredbe Zakona o zaštiti prirode, te ističe da je ovim zakonom jasno utvrđena uloga jedinica lokalne samouprave u postupcima proglašavanja zaštite i očuvanja prirode, te su regulisana ograničenja i zabrane izvođenja radova i aktivnosti u zaštićenim područjima.
Pored navedenog, u inicijativi se, bez relevantnog obrazloženja, iznosi stav da je osporeno normiranje suprotno Evropskoj povelji o lokalnoj samoupravi, Konvenciji o pristupu informacijama, učešću javnosti u odlučivanju i pristupu pravdi u okolišnim pitanjima, kao i važećim međunarodnim standardima zaštite osnovnih ljudskih prava u vezi sa životnom sredinom, koji su sadržani u članu 2. i članu 8. Evropske konvencije o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda, članu 6.1. i članu 17.1. Međunarodnog pakta o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima, te Rezoluciji Ujedinjenih nacija o prepoznavanju prava na čistu, zdravu i održivu životnu sredinu.
Narodna skupština Republike Srpske nije dostavila odgovor na navode iz inicijative.
Osporenim članom 5. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o geološkim istraživanjima („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 63/24) propisano je da se u članu 33. u stavu 4. riječi: “i katastarskih parcela na kojima“ zamjenjuju riječima: „unutar kojih“.
Stav 5. mijenja se i glasi: „(5) Uz zahtjev za izdavanje odobrenja za istraživanje, podnosilac zahtjeva prilaže:
1) četiri primjerka projekta detaljnih geoloških istraživanja, sa završnim izvještajem o izvršenoj reviziji i revizionom klauzulom,
2) četiri primjerka situacione karte, odnosno plan terena u razmjeri ne manjoj od 1:25.000, sa ucrtanim granicama istražnog prostora,
3) saglasnost koncesionara ukoliko istražni prostor obuhvata prostor na kome drugo pravno lice vrši istraživanje ili eksploataciju mineralne sirovine po osnovu ugovora o koncesiji, odnosno nosioca prava na istraživanje ukoliko istražni prostor obuhvata prostor na kome drugo pravno lice vrši istraživanje po osnovu odobrenja za istraživanje ili posjeduje rješenje o zadržavanju prava na istražni prostor,
4) dokaz o plaćenoj naknadi za korišćenje podataka osnovnih geoloških istraživanja utvrđenoj ovim zakonom ili dokaz o pravu korišćenja podataka i rezultata istraživanja kojima raspolaže drugo pravno lice, ukoliko su oni korišćeni kao podloga za izradu projekta detaljnih geoloških istraživanja,
5) dokaz o uplati republičke administrativne takse“.
Poslije stava 5. dodaje se novi stav 6, koji glasi:
„(6) Ukoliko se podnosi zahtjev za odobravanje detaljnih geoloških istraživanja za potrebe istraživanja geotermalne energije i vodosnabdijevanja dubinskim bušenjem, uz zahtjev se prilaže i akt Ministarstva za prostorno uređenje, građevinarstvo i ekologiju o potrebi sprovođenja procjene uticaja na životnu sredinu, u skladu sa propisom kojim se definišu projekti za koje se sprovodi procjena uticaja na životnu sredinu“.
Članom 6. ovog zakona propisano je da se poslije člana 33. dodaje novi član 33a. koji glasi:
„Nakon prijema potpunog zahtjeva za odobravanje detaljnih geoloških istraživanja, Ministarstvo je obavezno da od nadležnog organa za poslove prostornog uređenja jedinice lokalne samouprave na čijoj se teritoriji nalazi predloženi istražni prostor zatraži da, u roku od sedam dana od dana prijema akta Ministarstva, dostavi informaciju o stanju predloženog obuhvata u prostornoplanskoj dokumentaciji jedinice lokalne samouprave, a koja je bila na snazi u vrijeme prijema akta Ministarstva.“
Osporenim članom 9. predmetnog zakona propisano je da se u članu 35. tačka 1) mijenja i glasi:
„1) utvrdi da je prostor na kom se traži istraživanje već odobren drugom pravnom licu ili drugo pravno lice posjeduje rješenje kojim mu je odobreno zadržavanje prava na istražni prostor, a podnosilac zahtjeva nije zaključio sporazum kojim se uređuje način izvođenja radova sa imaocima navedenih prava“.
Poslije tačke 1) dodaju se nove tač. 2) i 3), koje glase:
„2) utvrdi da je nosilac prava na istraživanje kome je već odobreno istraživanje podnio zahtjev za produžetak istražnog roka ili zahtjev za zadržavanje prava na istražni prostor, a podnosilac zahtjeva koji traži da mu se odobre istraživanja nije zaključio sporazum kojim se uređuje način izvođenja radova sa imaocima navedenih prava.
3) utvrdi da prema prostornoplanskoj dokumentaciji postoje ograničenja za detaljna geološka istraživanja.“
Dosadašnje tač. 2), 3), 4) i 5) postaju tač. 4), 5), 6) i 7).
Članom 15. osporenog zakona propisano je da se u članu 40. stav 1. mijenja i glasi:
„ (1) Dozvoljene količine mineralne sirovine koje se mogu uzeti za tehnološka ispitivanja u toku izvođenja odobrenih detaljnih geoloških istraživanja radi utvrđivanja tehnoloških svojstava i dokazivanja rezervi mineralnih sirovina određuju se u iznosima, i to:
1) kvarcni pijesak 10 m³,
2) opekarske keramičke i vatrostalne gline 20 m³,
3) arhitektonsko-građevinski kamen 20 m³,
4) laporac, laporoviti krečnjak, gips i sve vrste tufova za proizvodnju cementa i kreča 500 m³,
5) fosfati, magneziti i druge nemetalične mineralne sirovine do 500 t,
6) ugalj i uljni škriljci do 500 t,
7) metalične mineralne sirovine do 2.000 t po jednom tehnološkom tipu“.
Poslije stava 8. dodaje se novi stav 9. koji glasi:
„(9) Količine mineralne sirovine iz stava 1. ovog člana, uzete u svrhu tehnoloških ispitivanja u toku izvođenja odobrenih detaljnih geoloških istraživanja, ne mogu se prodati, niti na drugi način otuđiti“.
U postupku ocjenjivanja ustavnosti osporenih odredaba predmetnog zakona Sud je imao u vidu da je tačkama 6, 8. i 18. Amandmana XXXII na Ustav Republike Srpske, kojim je zamijenjen član 68. Ustava, utvrđeno da Republika uređuje i obezbjeđuje, između ostalog, svojinske i obligacione odnose, pravni položaj preduzeća i drugih organizacija, osnovne ciljeve i pravce privrednog, naučnog, tehnološkog i socijalnog razvoja, kao i druge odnose od interesa za Republiku, u skladu sa Ustavom. Pored toga, Sud je uzeo u obzir i odredbe člana 59. stav 2. i člana 64. alineja 1. Ustava, prema kojima se zakonom uređuje zaštita, korišćenje, unapređivanje i upravljanje dobrima od opšteg interesa, a Republika štiti i podstiče racionalno korišćenje prirodnih bogatstava u cilju zaštite i poboljšanja kvaliteta života i zaštite i obnove sredine u opštem interesu. Takođe, članom 108. stav 1. Ustava utvrđeno je da zakoni, statuti, drugi propisi i opšti akti moraju biti u saglasnosti sa Ustavom.
Odredbama Ustava na koje se, u konkretnom slučaju, poziva davalac inicijative utvrđeno je: da se ustavno uređenje Republike temelji, pored ostalog, na garantovanju i zaštiti ljudskih sloboda i prava u skladu sa međunarodnim standardima, tržišnoj privredi i lokalnoj samoupravi (član 5. al. 1, 5. i 9), da čovjek ima pravo na zdravu životnu sredinu, te da je svako, u skladu sa zakonom, dužan da u okviru svojih mogućnosti štiti i unapređuje životnu sredinu (član 35), da prava i dužnosti Republike vrše Ustavom određeni republički organi, te da su ljudska prava i slobode, jednakost pred zakonom, samostalnost i jednak položaj preduzeća i drugih organizacija, ustavni položaj i prava jedinica lokalne samouprave osnova i mjera ovlašćenja i odgovornosti republičkih organa (član 66), da Republika uređuje i obezbjeđuje, između ostalog, ustavnost i zakonitost, ostvarivanje i zaštitu ljudskih prava i sloboda i zaštitu životne sredine (tačke 4, 5. i 13. Amandmana XXXII na Ustav Republike Srpske, kojim je zamijenjen član 68. Ustava). Davalac inicijative takođe traži ocjenjivanje osporenih zakonskih odredaba u odnosu na član 102. Ustava, kojim su utvrđene nadležnosti jedinica lokalne samouprave.
Saglasno navedenim ustavnim ovlašćenjima, Zakonom o geološkim istraživanjima („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 64/22 i 63/24) uređene su vrste geoloških istraživanja, uslovi i način izvođenja geoloških istraživanja mineralnih i drugih geoloških resursa, kao i geoloških istraživanja radi izrade dokumenata prostornog uređenja, projektovanja, izgradnje objekata, sanacije i rekultivacije terena, izrada i revizija programa i projekata geoloških istraživanja, katastar istražnih prostora, Geološki informacioni sistem, Fond stručne dokumentacije i druga pitanja koja se odnose na oblast geoloških istraživanja. Ovim zakonom je, pored ostalog, propisano: da je cilj ovog zakona podsticanje privrednog razvoja Republike Srpske stvaranjem stimulativnog pravnog okvira za ulaganja u oblast geoloških istraživanja, uz poštovanje propisa koji se odnose na zaštitu životne sredine (član 2), da se sprovođenje geoloških istraživanja u Republici Srpskoj zasniva na načelima kontinuiranog snabdijevanja dovoljnim količinama mineralnih sirovina neophodnih za jačanje i održivost tržišne privrede u Republici, poštovanja pravila struke i primjeni najboljih metoda i sredstava pri geološkim istraživanjima, prevencije od opasnosti, štete ili zagađivanja životne sredine i garantovanja sigurnosti i usklađenosti istražnih prava (član 3), da se geološka istraživanja dijele na osnovna geološka istraživanja, detaljna geološka istraživanja i geološka istraživanja u toku eksploatacije mineralnih sirovina (član 6. stav 2), da se detaljna geološka istraživanja mineralnih sirovina izvode unutar granica odobrenog istražnog prostora (član 29. stav 1), da se na isti istražni prostor može izdati više odobrenja za istraživanje, ako se odnose na različite vrste mineralnih sirovina i ako se istražni radovi mogu nesmetano odvijati (član 31. stav 1), da projekat detaljnih geoloških istraživanja mineralnih sirovina odobrava Ministarstvo energetike i rudarstva (član 33. stav 1), da rješenje kojim se odobrava izvođenje istražnih radova na projektu detaljnih geoloških istraživanja donosi Ministarstvo na osnovu podnesenog zahtjeva (član 33. stav 2), da zahtjev za izdavanje odobrenja za istraživanje može podnijeti privredno društvo, odnosno drugo pravno lice, osnovano u skladu sa propisima Republike Srpske (član 33. stav 3). Osporenim odredbama Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o geološkim istraživanjima („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 63/24) uređeno je odobravanje detaljnih geoloških istraživanja (član 5 ovog zakona kojim je izmijenjen i dopunjen član 33. osnovnog teksta Zakona), propisana je obaveza Ministarstva energetike i rudarstva da nakon prijema potpunog zahtjeva za odobravanje detaljnih geoloških istraživanja od nadležnog organa za poslove prostornog uređenja jedinice lokalne samouprave na čijoj se teritoriji nalazi predloženi istražni prostor zatraži da, u roku od sedam dana od dana prijema akta Ministarstva, dostavi informaciju o stanju predloženog obuhvata u prostornoplanskoj dokumentaciji jedinice lokalne samouprave, a koja je bila na snazi u vrijeme prijema akta Ministarstva (član 6, kojim je dodat novi član 33a), utvrđeni su uslovi pod kojima će Ministarstvo odbiti zahtjev za izdavanje odobrenja za istraživanje (član 9, kojim je izmijenjen i dopunjen član 35), te su propisane dozvoljene količine mineralne sirovine koje se mogu uzeti za tehnološka ispitivanja u toku izvođenja odobrenih detaljnih geoloških istraživanja (član 15, kojim je izmijenjen i dopunjen član 40).
Polazeći, prije svega, od citiranih ustavnih odredaba, Sud je ocijenio da propisivanjem iz osporenih odredaba Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o geološkim istraživanjima nisu narušene ustavne norme na koje se poziva davalac inicijative. Radi se, naime, o zakonskim odredbama, kojima su u skladu sa ustavnim ovlašćenjima zakonodavca, a sa ciljem realizacije ustavnog načela tržišne privrede i garancija racionalnog korišćenja prirodnih bogatstava i zaštite i obnove sredine u opštem interesu, propisani sadržina zahtjeva i uslovi za izdavanje odobrenja za detaljna geološka istraživanja, odnosno dokumenti koji se Ministarstvu energetike i rudarstva obavezno dostavljaju uz ovaj zahtjev, uslovi pod kojima Ministarstvo neće odobriti navedeni zahtjev, kao i dozvoljene količine mineralne sirovine koje se mogu uzeti za tehnološka ispitivanja u toku izvođenja odobrenih detaljnih geoloških istraživanja. Takođe, propisana je obaveza ovog ministarstva da, nakon prijema potpunog zahtjeva za odobravanje detaljnih geoloških istraživanja, od nadležnog organa za poslove prostornog uređenja jedinice lokalne samouprave zatraži da u roku od sedam dana dostavi informaciju o stanju predloženog obuhvata u prostornoplanskoj dokumentaciji jedinice lokalne samouprave.
Imajući u vidu ovakav sadržaj osporenih odredaba, te, u vezi s tim, navode inicijative o povredi Ustava u konkretnom slučaju, Sud je ocijenio da osporeno propisivanje predstavlja odraz cjelishodne procjene zakonodavca i politike u uređivanju pravnih odnosa u oblasti geoloških istraživanja, tako da, prema članu 115. Ustava, nije u nadležnosti ovog suda da ocjenjuje osporene zakonske norme sa aspekta ustavnih garancija na koje se poziva davalac inicijative. Sud, dakle, ne može razmatrati navode inicijative u pogledu činjenice za koje pojedine vrste detaljnih geoloških istraživanja je neophodno sprovesti procjenu uticaja na životnu sredinu, te da li su pravilno odmjerene propisane dozvoljene količine mineralnih sirovina koje se mogu uzeti za tehnološka ispitivanja u toku izvođenja detaljnih geoloških istraživanja.
Pored toga, davalac inicijative dovodi u pitanje opravdanost i cjelishodnost propisivanja iz člana 6. predmetnog zakona, nalazeći povredu člana 5. alineja 9, člana 66. i člana 102. Ustava u činjenici da ovom zakonskom odredbom, kojom je poslije člana 33. osnovnog teksta Zakona dodat novi član 33a, nije propisana obavezna saglasnost jedinice lokalne samouprave na zahtjev za geološka istraživanja na njenoj teritoriji, već nadležni organ za poslove prostornog uređenja jedinice lokalne samouprave Ministarstvu koje sprovodi postupak odobravanja zahtjeva daje samo svojevrsnu „tehničku informaciju“ o stanju predloženog obuhvata u prostornoplanskoj dokumentaciji. Sud, međutim, ne može ocjenjivati osporene zakonske odredbe sa aspekta mogućeg drugačijeg normativnog rješenja, kako to sugeriše davalac inicijative, već samo u okviru postojećeg sadržaja norme, u tekstu kako je propisana. Shodno navedenom, odredba člana 6. ovog zakona nije suprotna Ustavu iz razloga na koje ukazuje davalac inicijative, već, po ocjeni Suda, odražava razloge cjelishodnosti kojima se rukovodio zakonodavac uređujući postupak izdavanja odobrenja za detaljna geološka istraživanja, tako da sama po sebi ne dovodi u pitanje ustavna ovlašćenja i ustavni položaj jedinice lokalne samouprave. U vezi sa navedenim, Sud je konstatovao da se mišljenje jedinice lokalne samouprave u pogledu svakog pojedinog zahtjeva za geološka ispitivanja, u određenoj mjeri, odražava u odredbi člana 35. tačka 3) ovog zakona, kojim je propisano da će zahtjev za odobrenje za detaljna geološka istraživanja biti odbijen, ukoliko Ministarstvo utvrdi da, prema prostornoplanskoj dokumentaciji, postoje ograničenja za tražena geološka istraživanja.
U konkretnom slučaju davalac inicijative dovodi u vezu povredu prava na zdravu životnu sredinu iz člana 35. Ustava sa postupkom donošenja osporenog zakona, jer, kako ističe, primjedbe i prijedlozi najšire javnosti, koje su bile usmjerene na zaštitu ovog prava garantovanog Ustavom, nisu bili prihvaćeni, bez obrazloženja od strane predlagača osporenog zakona. U vezi sa ovim navodima, Sud konstatuje da nije nadležan da ocjenjuje ustavnost sadržaja prijedloga zakona i amandmana na isti, koji su dio zakonodavnog postupka uređenog poslovnikom, već isključivo sadržaj usvojenog zakona koji je stupio na pravnu snagu.
Sud nije razmatrao navode inicijative o povredi Evropske povelje o lokalnoj samoupravi, Konvencije o pristupu informacijama, učešću javnosti u odlučivanju i pristupu pravdi u okolišnim pitanjima, kao i važećim međunarodnim standardima zaštite osnovnih ljudskih prava u vezi sa životnom sredinom, koji su sadržani u članu 2. i članu 8. Evropske konvencije o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda, članu 6.1. i članu 17.1. Međunarodnog pakta o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima, te Rezoluciji Ujedinjenih nacija o prepoznavanju prava na čistu, zdravu i održivu životnu sredinu, jer se radi o paušalnim navodima, bez obrazloženja na koji način je osporenim zakonskim odredbama došlo do povrede navedenih međunarodnih garancija.
Kako je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, Sud je, na osnovu člana 40. stav 5. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12), o ustavnosti predmetnih zakonskih odredaba odlučio bez donošenja rješenja o pokretanju postupka.
Na osnovu izloženog odlučeno je kao u izreci ovog rješenja.
Ovo rješenje Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Vojin Bojanić, Svetlana Brković, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Radomir V. Lukić, prof. dr Ivanka Marković, prof. dr Darko Radić i akademik prof. dr Snežana Savić.
PREDSJEDNIK
USTAVNOG SUDA
Mr Džerard Selman
Broj: U-50/24
26. februar 2025. godine