Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske i člana 60. stav 1. tačka a) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske (''Službeni glasnik Republike Srpske'' br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 27. novembra 2024. godine, d o n i o je
O D L U K U
Utvrđuje se da član 164. stav 4. i član 166. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 134/11, 82/13, 96/13 - Odluka Ustavnog suda RS, 103/15, 111/21, 15/22, 132/22 i 43/23 - Odluka Ustavnog suda RS) nisu u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske.
O b r a z l o ž e nj e
„Rafinerija nafte Brod“ a.d. Brod, koju zastupa Zajednička advokatska kancelarija „Pucar“ iz Banje Luke, podnijela je Ustavnom sudu Republike Srpske prijedlog za ocjenjivanje ustavnosti člana 164. stav 4. i člana 166. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 134/11, 82/13, 96/13 - Odluka Ustavnog suda RS, 103/15, 111/21, 15/22, 132/22 i 43/23 - Odluka Ustavnog suda RS). U odnosu na član 164. stav 4. osporenog zakona u prijedlogu se navodi da je ovakvim propisivanjem narušeno ustavno načelo vladavine prava, kao i pravo na imovinu garantovano članom 1. Protokola broj 1. uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda. Predlagač, naime, smatra da je stav 4. člana 164. ovog zakona kontradiktoran st. 2. i 3. istog člana sa kojima je direktno povezan, zbog čega stav 4. dovodi do konfuzije i pravne neizvjesnosti u pogledu utvrđivanja pasivne legitimacije kod odgovornosti za štetu. Takođe, ukazuje na to da su iznosi naknade štete koji se dosuđuju u ovakvoj vrsti sporova izuzetno visoki, tako da postoji realna mogućnost da isplatom tih iznosa pravna ili fizička lica, iako nema njihove odgovornosti za nastalu štetu, postanu insolventna. U pogledu osporenog člana 166. ovog zakona, u prijedlogu se iznosi stav da je ova norma nelogična i suprotna pojmu regresne naknade štete. Po mišljenju predlagača, mogućnost da Fond za penzijsko i invalidsko osiguranje Republike Srpske naknadu štete potražuje u jednokratnom iznosu dovodi do njegovog neosnovanog bogaćenja na račun štetnika, jer na taj način Fond dobija veliki novčani iznos kojim može da raspolaže, ubire zakonsku zateznu kamatu, a pri tome svoje obaveze prema osiguraniku izmiruje u manjim novčanim iznosima dugi period. U vezi sa iznesenim navodima u odnosu na član 166. Zakona, predlagač takođe ukazuje na povredu načela vladavine prava iz člana 5. alineja 4. Ustava, te čl. 10, 50, 54. i 56. Ustava Republike Srpske, ali ne daje relevantne ustavnopravne razloge i obrazloženje u čemu se sastoji povreda ovih ustavnih garancija, već ove navode temelji i obrazlaže kroz svoje tumačenje i analizu člana 166. Zakona, te njegovu primjenu od strane nadležnih sudova u konkretnom postupku naknade štete koji se vodi protiv „Rafinerije nafte Brod“ a.d. Brod. Pored toga, mišljenja je da su ovom zakonskom odredbom narušene garancije iz člana 1. Protokola broj 1. uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda.
U odgovoru na prijedlog koji je dostavila Narodna skupština Republike Srpske iznosi se stav da je prijedlog neosnovan, jer osporenim propisivanjem nije povrijeđena nijedna od ustavnih odredaba na koje se poziva predlagač. Ističe se da je, saglasno Amandmanu XXXII na Ustav Republike Srpske, kojim je zamijenjen član 68. Ustava, utvrđeno da Republika uređuje i obezbjeđuje, između ostalog, socijalno osiguranje i druge oblike socijalne zaštite, tako da je nadležna da uredi sistem penzijskog i invalidskog osiguranja, propiše uslove i način ostvarivanja prava i obaveza po osnovu ovog osiguranja, pa tako i pravo na naknadu štete u ovoj oblasti. Osporeno normiranje je, kako se navodi, odraz cjelishodne procjene zakonodavca, a ocjena opravdanosti i cjelishodnosti usvojenih zakonskih rješenja, prema članu 115. Ustava, nije u okviru nadležnosti Ustavnog suda Republike Srpske. U odgovoru se takođe ukazuje na to da, kada šteta predstavlja trajno davanje, propisivanje jednokratne isplate štete Fondu za penzijsko i invalidsko osiguranje Republike Srpske predstavlja samo mogućnost, a ne i obavezu, o čemu se odlučuje u sudskom postupku u svakom konkretnom slučaju na osnovu nalaza vještaka ekonomske struke, uzimajući pri tome u obzir da je jednokratna isplata ograničena zakonom propisanim trajanjem prava na porodičnu ili starosnu penziju. Zbog toga su, kako se navodi, neosnovani navodi predlagača da jednokratna isplata naknade štete iz člana 166. osporenog zakona predstavlja paušalan iznos i dovodi do neosnovanog bogaćenja Fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje Republike Srpske.
Članom 164. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 134/11, 82/13, 96/13 - Odluka Ustavnog suda RS, 103/15, 111/21, 15/22, 132/22 i 43/23 - Odluka Ustavnog suda RS) propisano je da je Fond za penzijsko i invalidsko osiguranje Republike Srpske obavezan da traži naknadu štete od lica koje je prouzrokovalo invalidnost ili smrt osiguranika (stav 1). Prema st. 2. i 3. ovog člana, ako je lice iz stava 1. ovog člana radnik i ako je štetu prouzrokovalo u vezi sa radom, za štetu odgovara poslodavac kod kojeg se radnik nalazi u radnom odnosu, a radnik odgovara za štetu koju je prouzrokovao namjerno ili iz krajnje nepažnje. Prema osporenom stavu 4, odgovornost za štetu iz st. 2. i 3. je solidarna.
Osporenim članom 166. ovog zakona propisano je da u slučaju kada šteta predstavlja trajno novčano davanje, Fond može tražiti naknadu jednokratnom isplatom u cjelini (stav 1), te da se iznos iz stava 1. ovog člana obračunava prema visini novčanog davanja i očekivanom prosječnom vremenu korišćenja prava na novčano primanje (stav 2).
U postupku ocjenjivanja ustavnosti osporenih odredaba Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju, Sud je imao u vidu da je tač. 4, 5, 6, 12. i 18. Amandmana XXXII na Ustav Republike Srpske, kojim je zamijenjen član 68. Ustava, utvrđeno da Republika uređuje i obezbjeđuje, između ostalog, ustavnost i zakonitost, ostvarivanje i zaštitu ljudskih prava i sloboda, svojinske i obligacione odnose, radne odnose, socijalno osiguranje i druge oblike socijalne zaštite, kao i druge odnose od interesa za Republiku, u skladu sa Ustavom. Pored toga, Sud je uzeo u obzir i odredbu člana 5. alineja 4. Ustava, prema kojoj se ustavno uređenje Republike temelji na vladavini prava. Takođe, članom 108. stav 1. Ustava utvrđeno je da zakoni, statuti, drugi propisi i opšti akti moraju biti u saglasnosti sa Ustavom.
Odredbom člana 1. Protokola broj 1. uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, u odnosu na koju, između ostalog, davaoci inicijative traže ocjenu osporenih zakonskih normi, utvrđeno je da svako fizičko lice i pravno lice ima pravo na neometano uživanje svoje imovine, da niko ne može biti lišen imovine, osim u javnom interesu i pod uslovima predviđenim zakonom i opštim načelima međunarodnog prava, te da prethodne odredbe ni na koji način ne utiču na pravo države da primjenjuje zakone koje smatra potrebnim da bi regulisala korišćenje imovine u skladu sa opštim interesima ili da bi obezbijedila naplatu poreza i drugih dažbina ili kazni.
Pored navedenog, Sud je uzeo u obzir da je Zakonom o penzijskom i invalidskom osiguranju ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 134/11, 82/13, 96/13 - Odluka Ustavnog suda RS, 103/15, 111/21, 15/22, 132/22 i 43/23 - Odluka Ustavnog suda RS) uređeno obavezno penzijsko i invalidsko osiguranje na osnovu međugeneracijske solidarnosti i dobrovoljno penzijsko i invalidsko osiguranje za lica koja nisu obavezno osigurana po ovom zakonu, kao i prava i obaveze po ovom zakonu (član 1), propisano je da se obaveznim i dobrovoljnim osiguranjem, na načelima uzajamnosti i solidarnosti, osiguranicima obezbjeđuju prava u slučaju starosti i invalidnosti, a u slučaju smrti osiguranika, odnosno korisnika penzije pravo se obezbjeđuje članovima njihovih porodica (član 2), da se prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja ostvaruju i koriste samo pod uslovima propisanim zakonom (član 3. stav 1), da je osiguranik, u skladu sa ovim zakonom, lice osigurano na obavezno penzijsko i invalidsko osiguranje i lice osigurano na dobrovoljno penzijsko osiguranje (član 9), da se naknada štete pričinjene Fondu za penzijsko i invalidsko osiguranje Republike Srpske, kao i povrat novčanih primanja iz penzijskog i invalidskog osiguranja isplaćenih bez pravnog osnova vrši po propisima koji uređuju obligacione odnose, ako ovim zakonom nije drugačije propisano (član 160).
Sud je, sa ciljem cjelovitog sagledavanja osporene zakonske odredbe, takođe imao u vidu i Zakon o obligacionim odnosima („Službeni list SFRJ“ br. 29/78, 39/85, 45/89 i 57/89 i „Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 17/93, 3/96, 39/03 i 74/04), koji je sistemski zakon, pored ostalog, i u oblasti naknade štete, a kojim je, u relevantnom dijelu, propisano da: ko drugome prouzrokuje štetu, dužan je naknaditi je, ukoliko ne dokaže da je šteta nastala bez njegove krivice (član 154. stav 1); za štetu koju radnik u radu ili u vezi sa radom prouzrokuje trećem licu odgovara preduzeće u kome je radnik radio u trenutku prouzrokovanja štete, osim ako dokaže da je radnik u datim okolnostima postupao onako kako je trebalo (član 170. stav 1); oštećenik ima pravo zahtijevati naknadu štete i neposredno od radnika, ako je štetu prouzrokovao namjerno (član 170. stav 2); svaki dužnik solidarne obaveze odgovara povjeriocu za cijelu obavezu i povjerilac može zahtijevati njeno ispunjenje od koga hoće sve dok ne bude potpuno ispunjena, ali kad jedan dužnik ispuni obavezu, ona prestaje i svi dužnici se oslobađaju (član 414. stav 1); solidarni dužnik koji isplati više nego što iznosi njegov udio u šteti može tražiti od svakog od ostalih dužnika da mu naknadi ono što je platio za njega (član 208. stav 1).
Polazeći, prije svega, od citiranih ustavnih odredaba, Sud je ocijenio da je propisivanjem iz člana 164. stav 4. narušeno načelo vladavine prava iz člana 5. alineja 4. Ustava, koje je jedno od temeljnih načela na kojima se zasniva ustavno uređenje Republike Srpske. Naime, da bi zakonska norma bila u saglasnosti sa načelom vladavine prava, neophodno je da ispunjava određene standarde koji se tiču njenog kvaliteta, odnosno mora da bude jasna, precizna, dostupna adresatima i za njih predvidiva, kako bi mogli bez dileme znati svoja prava i obaveze. U konkretnom slučaju, u st. 2. i 3. člana 164. predmetnog zakona uređeno je pitanje odgovornosti za naknadu štete u dvije situacije. Stav 2. se odnosi na situaciju kada je radnik, u vezi sa radom, prouzrokovao invalidnost ili smrt osiguranika, u kom slučaju za štetu odgovora poslodavac kod kojeg se radnik nalazi u radnom odnosu. Prema stavu 3. ovog člana, radnik će odgovarati za štetu koju prouzrokuje osiguraniku namjerno ili iz krajnje nepažnje. Sud smatra da propisivanje iz st. 2. i 3. člana 164. ovog zakona isključuje zakonsko rješenje iz osporenog stava 4. ovog člana, prema kojem je odgovornost iz st. 2. i 3. solidarna, jer je solidarna odgovornost, po svojoj sadržini i pravnoj prirodi, nespojiva sa propisivanjem iz stavova 2. i 3. člana 164. Zakona. Naime, prema naprijed citiranim odredbama Zakona o obligacionim odnosima, solidarna odgovornost podrazumijeva odgovornost više lica, pri čemu je odgovornost na svim dužnicima zajedno i na svakom pojedinačno na način da svaki dužnik solidarne obaveze odgovara za obavezu u cjelini i povjerilac može tražiti ispunjenje obaveze od bilo kojeg dužnika dok obaveza ne bude ispunjena. Ukoliko jedan dužnik ispuni obavezu u cijelosti, prestaje obaveza ostalih solidarnih dužnika, uz pravo lica koje je ispunilo obavezu da traži od ostalih dužnika povrat onoliko sredstava koliko je isplaćeno u njihovo ime. Imajući u vidu ovako definisanu solidarnu odgovornost, Sud je ocijenio da sadržina norme iz osporenog stava 4. člana 164. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju, u kontekstu st. 2. i 3. istog člana, na koje se direktno poziva, dovodi do pravne neizvjesnosti u primjeni prava, što je suprotno principu pravne sigurnosti, koji je jedan od osnovnih segmenata načela vladavine prava iz člana 5. alineja 4. Ustava.
Prilikom ocjenjivanja ustavnosti člana 166. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju, Sud je utvrdio da je ovakvim propisivanjem takođe narušeno ustavno načelo vladavine prava, na koje se, prevashodno, u prijedlogu ukazuje u odnosu na ovu zakonsku odredbu.
Osporenim članom 166. predmetnog zakona predviđena je mogućnost da Fond za penzijsko i invalidsko osiguranje Republike Srpske u slučaju invalidnosti ili smrti osiguranika od štetnika traži da se naknada štete isplati jednokratno u situaciji kada šteta predstavlja trajno novčano davanje, te je propisan način utvrđivanja ovog iznosa. S obzirom na činjenicu da se ovom zakonskom odredbom regulišu trajna novčana davanja, Sud smatra da ne postoji objektivno opravdan cilj norme kojom se ostavlja mogućnost da se ista mogu realizovati jednokratnom isplatom u cjelini. Pored toga, ne postoje zakonski kriterijumi prema kojima bi u primjeni ove zakonske odredbe redovan sud tako odlučio, već to predstavlja, u suštini, njegovu diskrecionu ocjenu.
Nadalje, Sud zaključuje da način obračuna iznosa novčanog davanja u slučaju jednokratne isplate, i to prema visini novčanog davanja i očekivanom prosječnom vremenu korišćenja prava na novčano primanje, ne predstavlja pouzdan objektivan kriterijum za obračun istog u punom iznosu (jer se radi o trajanju života čovjeka), što zahtijevaju principi pravne sigurnosti i pravne izvjesnosti, koji su osnovne pravne vrijednosti i sastavne komponente načela vladavine prava iz člana 5. alineja 4. Ustava. Drugim riječima, kriterijum po kojem se trajanje trajnog novčanog davanja obračunava na osnovu očekivanog prosječnog vremena trajanja prava na novčano primanje, koje je neizvjesno, pa samim tim i visina novčanog davanja, suprotan je navedenom sadržaju načela vladavine prava.
S obzirom na navedeno, Sud smatra da je i propisivanje iz člana 166. osporenog zakona u suprotnosti sa članom 5. alineja 4. Ustava, a samim tim i sa članom 108. stav 1.
Imajući u vidu utvrđenu povredu člana 5. alineja 4. Ustava Republike Srpske, Sud nije smatrao potrebnim da razmatra navode predlagača da je članom 164. stav 4. i članom 166. predmetnog zakona došlo do povrede imovinskih prava garantovanih članom 1. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda.
Sud takođe nije razmatrao navode prijedloga da je članom 166. ovog zakona došlo do povrede čl. 10, 50, 54. i 56. Ustava, jer se radi o paušalnim navodima koji ne sadrže relevantno obrazloženje u čemu se, u konkretnom slučaju, sastoji povreda ovih ustavnih normi.
Konačno, imajući u vidu odredbu člana 115. Ustava, Ustavni sud Republike Srpske ne može ocjenjivati saglasnost člana 166. osporenog zakona sa preambulom Ustava, s obzirom na činjenicu da preambula predstavlja uvodni dio Ustava koji nema normativno dejstvo.
U skladu sa Rješenjem ovog suda broj SU-540/22 od 21. decembra 2022. godine sudija Ustavnog suda Republike Srpske prof. dr Ivanka Marković je izuzeta od odlučivanja u ovom predmetu.
Ovu odluku Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Vojin Bojanić, Svetlana Brković, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Radomir V. Lukić, prof. dr Darko Radić i akademik prof. dr Snežana Savić.
PREDSJEDNIK
USTAVNOG SUDA
Mr Džerard Selman
Broj: U-76/23
27. novembar 2024. godine