Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске, члана 42. став 1. и члана 60. став 1. тачка д) Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 104/11 и 92/12), на сједници одржаној 27. новембра 2024. године, д о н и о ј е
О Д Л У К У
Одбија се приједлог за утврђивање неуставности члана 8. став 1. Закона о платама запослених у институцијама правосуђа Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 66/18, 54/19, 105/19, 49/21, 119/21, 68/22 , 132/22 и 48/24).
О б р а з л о ж е њ е
Синдикат правосуђа Републике Српске поднио је Уставном суду Републике Српске приједлог за оцјењивање уставности члана 8. Закона о платама запослених у институцијама правосуђа Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 66/18, 54/19, 105/19, 49/21, 119/21, 68/22 и 132/22). Предлагач наведену одредбу Закона о платама запослених у институцијама правосуђа Републике Српске оспорава, прије свега, са становишта њене сагласности са одредбама члана 5. алинеја 4. и члана 108. став 1. Устава Републике Српске, уз истовремено указивање на гаранције из одредбе члана 39. став 5. и члана 49. ст. 1. и 2. Устава. Предлагач цитира одредбе чл. 3. и 6. Закона о платама запослених у институцијама правосуђа Републике Српске, затим члана 87. став 2, члана 120. став 1, члана 121, члана 123. став 1, члана 128. став 1, члана 132. став 1. тач, 4. и 7. и став 2. Закона о раду („Службени гласник Републике Српске“ бр. 1/16, 66/18, 91/21 - Одлука Уставног суда Републике Српске и 119/21), члана 4. став 1, члана 11. став 1. и члана 13. Закона о порезу на доходак („Службени гласник Републике Српске“ бр. 60/15, 5/16, 66/18, 105/19, 123/20, 49/21, 119/21 и 56/22), као и члана 3. став 1. тачка 1. и члана 10. став 1. Закона о доприносима („Службени гласник Републике Српске“ бр. 114/17, 112/19, 49/21, 119/21, 56/22 и 132/22), те образлаже на који начин је, по његовом мишљењу, оспореним прописивањем повријеђен принцип правне сигурности који је, како је навео, неодвојиви дио Уставом загарантоване владавине права. По мишљењу предлагача законодавац је урачунавањем накнаде до висине од 35% свим запосленимa без обзира на тежину, природу и посебне услове рада, те накнаде за топли оброк и регрес у основну плату, у неодређеном износу, учинио нејасном структуру личних примања радника запослених у институцијама правосуђа у Републици Српској, с обзиром на то да овим законом, а ни подзаконским актом, није одређено на који износ се накнада до 35% обрачунава, те на који начин се може извршити градација тежине, природе и посебних услова рада до висине од 35%, као и да накнаде које се урачунавају у основну плату нису одређене, нити одредиве. С тим у вези, предлагач се осврнуо и на Одлуку Уставног суда Републике Српске број У-68/21 од 26. априла 2023. године („Службени гласник Републике Српске“ број 43/23), којом је, између осталог, утврђено да члан 2. став 2. Закона о платама и накнадама судија и јавних тужилаца у Републици Српској („Службени гласник Републике Српске“ број 56/22) није у сагласности са Уставом Републике Српске, те, у вези с тим, поновио наводе о несагласности оспорене законске одредбе са начелом владавине права из члана 5. алинеја 4. Устава који су, у суштини, преузети дијелови образложења наведене одлуке овог суда. Додатно, предлагач оспорава наведену законску одредбу и у односу на члан 10. Устава, члан 14. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода и члан 1. Протокола број 12. уз Европску конвенцију. Оспоравајући наведену законску одредбу у односу на ове одредбе Устава и Конвенције предлагач је изнио мишљење о неједнаком третману радника запослених у институцијама правосуђа, односно њиховој дискриминацији, како у односу на остале раднике у Републици Српској, којима се на најнижу плату у Републици гарантује топли оброк и остале накнаде, тако и у односу на судије и тужиоце који, како наводи, судску власт не могу обављати без радника запослених у институцијама правосуђа. Своје тврдње о дискриминацији радника запослених у институцијама правосуђа предлагач поткрепљује ставовима Европског суда за људска права, односно указује на пресуде тог суда у предметима "Пилав против Босне и Херцеговине" од 9. јуна 2016. године и "Пинкас против Босне и Херцеговине" од 4. октобра 2022. године, у којима је, како наводи, заузет став „да је третман дискриминацијски ако нема објективно и разумно оправдање, односно ако не тежи легитимном циљу или ако не постоји разуман однос пропорционалности између употријебљених средстава и циља који се жели постићи“, као и да „само разлике у третману засноване на препознатљивој особини или статусу могу представљати дискриминацију у смислу члана 14. Конвенције“. Уз то, по мишљењу предлагача, оспореним прописивањем повријеђен је члан 2. став 1. Конвенције број 131. Међународне организације рада о утврђивању минималне плате, а као разлог за наведено сматра то што запослена лица у институцијама правосуђа, која имају најниже коефицијенте за обрачун основне, исплатом плате која у себи садржи накнаду за топли оброк и регрес не достижу ни износ најниже плате у Републици Српској. У вези са наведеним предлагач указује на Одлуку Уставног суда Републике Српске број У-10/22 од 25. јануара 2023. године („Службени гласник Републике Српске“ број 10/23) којом је, како је навео, оцијењено „да најнижа плата представља основну плату, на коју се додају остала увећања плата“. Закључно, у приједлогу се предлаже да Суд утврди неуставност оспорене одредбе наведеног закона.
Народна скупштина Републике Српске доставила је одговор у коме је оспорила наводе из приједлога истичући да су неосновани, те да је у њему присутно произвољно тумачење Устава, али и закона који се оспорава. Оспоравајући наводе предлагача у одговору се истиче да је законодавац, у оквиру својих уставних овлашћења, Законом о платама запослених у институцијама правосуђа Републике Српске прописао начин утврђивања и обрачун накнада запосленимa у институцијама правосуђа у Републици Српској на начин који сматра цјелисходним, као и да није у надлежности Уставног суда да цијени питања која представљају домен законодавне полике. Осим тога, у одговору су оспорени и остали наводи предлагача, те истакнуто да оспорени закон обезбјеђује легислативни оквир за остваривање основних слобода, права и дужности грађана Републике Српске, као и да је њиме успостављен баланс између законске мјере и циља који се жели постићи. На основу изложеног у одговору се предлаже да Суд, руководећи се разлозима изнесеним у овом одговору, одбије приједлог.
Оспореном одредбом члана 8. Закона о платама запослених у институцијама правосуђа Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 66/18, 54/19, 105/19, 49/21, 119/21, 68/22 и 132/22) прописано је да су накнаде у висини до 35% основне плате за тежину, природу посла и посебне услове рада и накнада за топли оброк и регрес урачунате у основну плату и не могу се посебно исказивати.
Законом о измјенама и допунама Закона о платама запослених у институцијама правосуђа Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ број 48/24), који је ступио на снагу након подношења приједлога, члан 8. Закона о платама запослених у институцијама правосуђа Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 66/18, 54/19, 105/19, 49/21, 119/21, 68/22 и 132/22) је измијењен и допуњен тако да се у члану 8. испред ријечи: „Накнаде“ додаје број један у обостраној загради, а послије ријечи: „тежину“ запета и ријеч: “природу“ бришу, те су додати нови ст. 2, 3. и 4, којима је прописано: да запослени у судовима, јавним тужилаштвима Републике Српске, Правобранилаштву Републике Српске и Центру за едукацују судија и јавних тужилаца Републике Српске имају право на накнаду за природу посла (став 2), да запослени у установама за извршење кривичних и прекршајних санкција Републике Српске и Судској полицији Републике Српске имају право на накнаду за природу посла (став 3) и да се висина накнаде из ст. 2. и 3. овог члана прописује посебним колективним уговором за свако радно мјесто појединачно (став 4).
Имајући у виду садржај измјена и допуна члана 8. Закона о платама запослених у институцијама правосуђа Републике Српске, Суд је, на основу члана 42. став 1. Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 104/11 и 92/12) имао у виду интегрални текст одредбе члана 8. став 1. Закона о платама запослених у институцијама правосуђа Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 66/18, 54/19, 105/19, 49/21, 119/21, 68/22, 132/22 и 48/24) према којој су накнаде у висини до 35% основне плате за тежину посла и посебне услове рада и накнада за топли оброк и регрес урачунате у основну плату и не могу се посебно исказивати.
За оцјену уставности члана 8. став 1. Закона о платама запослених у институцијама правосуђа Републике Српске од значаја су, по оцјени Суда, одредбе Устава Републике Српске којима је утврђено: да се уставно уређење Републике темељи на владавини права (члан 5. алинеја 4), да су грађани Републике равноправни у слободама, правима и дужностима, једнаки су пред законом и уживају исту правну заштиту без обзира на расу, пол, језик, националну припадност, вјероисповијест, социјално поријекло, рођење, образовање, имовно стање, политичко и друго увјерење, друштвени положај или друго лично својство (члан 10), да су људско достојанство, тјелесни и духовни интегритет, човјекова приватност, лични и породични живот неповредиви (члан 13), да свако по основу рада има право на зараду, у складу са законом и колективним уговором (члан 39. став 5), да се слободе и права остварују, а дужности испуњавају непосредно на основу Устава, осим када је Уставом предвиђено да се услови за остваривање појединих од њих утврђују законом, те да се законом може прописати начин остваривања појединих права и слобода само када је то неопходно за њихово остваривање (члан 49. ст. 1. и 2), да Република уређује и обезбјеђује радне односе (тачка 12. Амандмана XXXII на Устав Републике Српске, којим је мијењан члан 68. Устава), да Народна скупштина доноси законе, друге прописе и опште акте (члан 70. став 1. тачка 2) и да закони, статути, други прописи и општи акти морају бити у сагласности са Уставом (члан 108. став 1).
Поред наведених одредаба Устава Суд је имао у виду да је чланом 14. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода прописано да се уживање права и слобода предвиђених у овој конвенцији обезбјеђује без дискриминације по било ком основу, као што су пол, раса, боја коже, језик, вјероисповијест, политичко или друго мишљење, национално или социјално поријекло, веза с неком националном мањином, имовно стање, рођење или други статус, а чланом 1. Протокола број 12. уз Конвенцију да ће се свако право које закон прописује остваривати без дискриминације по било ком основу као нпр. полу, раси, боји коже, језику, вјероисповијести, политичком и другом увјерењу, националном или друштвеном поријеклу, повезаности с националном мањином, имовини, рођењу или другом статусу (став 1) и да јавне власти неће ни према коме вршити дискриминацију по основима као што су они поменути у ставу 1. овог члана (став 2).
Надаље, по оцјени Суда за оцјену основаности навода предлагача од значаја су и друге одредбе Закона о платама запослених у институцијама правосуђа Републике Српске које прописују: члан 1. да се овим законом уређује начин утврђивања плата, накнада и других примања запослених у судовима и јавним тужилаштвима Републике Српске, Правобранилаштву Републике Српске, установама за извршење кривичних и прекршајних санкција Републике Српске, Судској полицији Републике Српске и Центру за едукацију судија и јавних тужилаца Републике Српске (у даљем тексту: запослени); члан 2. да се плата запослених састоји од основне плате, увећања плате и накнада прописаних овим законом (став 1), да плате из става 1. овог члана представљају бруто плату (став 2), да су у свим елементима који чине плату из става 1. овог члана садржани порез на доходак и доприноси (став 3); члан 6. да се основна плата обрачунава и исказује мјесечно за пуно радно вријеме према радном мјесту и одговарајућој платној групи (став 1), да је основна плата из става 1. овог члана производ цијене рада као израза вриједности за најједноставнији рад и коефицијента утврђеног према платној групи (став 2), да увећање основне плате за сваку навршену годину стажа осигурања износи:1) до навршених 25 година 0,3%, 2) након навршених 25 година свака наредна година 0,5% (став 3).
Уз то, Суд је имао у виду да је Законом о раду („Службени гласник Републике Српске“ бр. 1/16, 66/18, 91/21 - Одлука Уставног суда Републике Српске, 119/21, 112/23 и 39/24) прописано: да радник остварује право на бруто плату, у складу са законом и колективним уговором (члан 120. став 1), да се плата из члана 120. став 1. овог закона састоји од основне плате и увећања плате прописаних овим законом, колективним уговором и уговором о раду, пореза на доходак и доприноса; да се законом, колективним уговором или уговором о раду може одредити другачији начин одређивања плате који не може бити неповољнији за радника од начина обрачуна плате из става 1. овог члана; да је плата из става 1. овог члана умањена за порез на доходак и доприносе, нето плата радника (члан 121); те да послодавац раднику исплаћује трошкове једног топлог оброка за вријеме једног радног дана, као и у случају обављања прековременог рада дужег од три часа дневно, уколико код послодавца није организована исхрана радника и друга примања утврђена општим актом, уговором о раду и колективним уговором (члан 132. став 1. тач. 4. и 7).
Полазећи, прије свега, од цитираних уставних одредаба, Суд је оцијенио да је законодавац, сагласно својим уставним овлашћењима, донио оспорени закон, којим је цјеловито регулисао начин утврђивања плата запослених лица у институцијама правосуђа Републике Српске, односно уредио је плате, накнаде и друга примања запослених у судовима и јавним тужилаштвима Републике Српске, Правобранилаштву Републике Српске, установама за извршење кривичних и прекршајних санкција Републике Српске, Судској полицији Републике Српске и Центру за едукацију судија и јавних тужилаца Републике Српске.
Наиме, чланом 39. став 5. Устава Републике Српске изричито је утврђено да “свако има по основу рада право на зараду, у складу са законом и колективним уговором“. При томе, уставотворац није одредио јемства у погледу обима овог права, као ни начин његовог остваривања, већ је извршио енонсијацију законитости и тиме сва питања у погледу његове конкретизације препустио закону и колективном уговору. Како из наведеног произлази, у надлежности је законодавца да, на основу Уставом утврђених принципа, пропише начин и критеријуме за утврђивање висине плате и исказивање накнада по основу радног односа. Законодавац је, према томе, на основу своје процјене цјелисходности, оспореном законском одредбом уредио питања накнаде за тежину посла и посебне услове рада, топли оброк и регрес запослених у институцијама правосуђа Републике Српске, не доводећи у питање права ових лица на остваривање Уставом гарантованих права на које се позива предлагач. По оцјени Суда, у погледу усклађености оспорене одредбе са чланом 39. став 5. Устава не постоје нове околности које захтијевају промјену правног става који је Суд већ раније заузео у својој Одлуци број У-124/16, као и Одлуци број У-122/16, обје од 20. децембра 2017. године, којима је одлучио да су одредбе из члана 7. Закона о платама запослених у Министарству унутрашњих послова Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 31/14, 116/16 и 62/17) и члана 5. став 4. Закона о платама запослених у органима управе Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 3/14, 33/14 и 116/16), којима је одређено да су накнаде за топли оброк и регрес урачунате у основну плату и да се не могу посебно исказивати, у складу са чланом 39. став 5. Устава и да се ради о законодавчевој оцјени цјелисходности приликом одређивања начина на који ће ове накнаде бити исказане.
По оцјени Суда, оспорена законска одредба није у несагласности ни са одредбом из члана 49. ст. 1. и 2. Устава. Ставом 1. овог члана прописано је да се слободе и права остварују непосредно на основу Устава, осим када је Уставом предвиђено да се услови за остваривање појединих од њих утврђују законом, а ставом 2. да се законом може прописати начин остваривања појединих права и слобода само када је то неопходно за њихово остваривање. Како је у члану 39. став 5. Устава сам уставотворац изричито и недвосмислено прописао да се право на зараду по основу рада остварује у складу са законом и колективним уговором, односно да се услови за остваривање права на зараду, као и начин његовог остваривања и сви његови други елементи уређују законом и колективним уговором у складу са законом, то, eo ipso, значи да је тврдња предлагача да оспорена одредба није у сагласности са одредбама из члана 49. ст. 1. и 2. Устава, неоснована.
Поред тога, Суд је оцијенио да оспореним прописивањем није дошло до повреде начела равноправности у слободама, правима и дужностима, једнакости пред законом те уживању једнаке правне заштите без обзира на расу, пол, језик, националну припадност, вјероисповијест, социјално поријекло, рођење, образовање, имовно стање, политичко и друго увјерење, друштвени положај или другo лично својство из члана 10. Устава, на који се такође указује у приједлогу. Наиме, Суд је у Одлуци број У-122/16, од 20. децембра 2017. године, и Одлуци број У-43/17, од 25. априла 2018. године, заузео начелан правни став да различито уређивање висине плате, исказивање накнаде за топли оброк и регрес за различите категорије запослених не представља повреду права на равноправност из члана 10. Устава, већ је оправдано различитошћу категорија субјеката права, утемељеној на различитим обавезама и одговорностима из радног односа. Полазећи од овог правног става, Суд је оцијенио да предметном законском одредбом лица запослена у институцијама правосуђа Републике Српске нису доведена у неповољнији положај у односу на запослене у другим областима рада, јер се ради о прописивању које је у домену слободне оцјене цјелисходности законодавног органа да, у складу са законодавном политиком, уреди питање накнада из радног односа у различитим областима рада. За равноправност је од одлучујућег значаја да су пред законом једнаки они који се налазе у истој правној ситуацији, као што је посебно истакнуто и у Одлуци број У-122/16, дакле у овом случају запослени у институцијама правосуђа, у зависности од сложености послова и одговорности у радном односу. С овим у вези Суд је, такође, оцијенио да лицима запосленим у институцијама правосуђа Републике Српске оспореним прописивањем нису повријеђени људско достојанство, тјелесни и духовни интегритет, те лични и породични живот зајемчени чланом 13. Устава сваком човјеку који се налази под јурисдикцијом Републике Српске. Како је Уставни суд у својој Одлуци број У-122/16 и више својих других одлука заузео правни став по коме Република у оквиру својих права и дужности из члана 68, који је измијењен Амандманом XXXII, Амандманом LVIII, Амандманом LXXV и Амандманом CXV, има овлашћење да законом уређује радне односе, што „подразумијева и да законодавац има слободу да се опредијели да ли ће права и обавезе по основу рада за све запослене уредити Законом о раду као системским прописом или ће остваривање овог права уредити посебним законима за поједине категорије запослених“, то је, по оцјени Суда, указивање у приједлогу да се по схватању предлагача посебним законом не може одступати од „системских рјешења“ те да се одредбе посебног закона морају приликом оцјене њихове уставности „подврћи системско-телеолошкој оцјени наспрам правних принципа и градивних правних правила општег закона“ ирелевантно, с обзиром на то да према члану 115. Устава није у надлежности Уставног суда да оцјењује међусобну усклађеност закона.
Такође, по оцјени Суда, предлагач се погрешно позива на Одлуку број У-68/21, од 26. априла 2023. године, при томе посебно истичући начело владавине права из члана 5. алинеја 4. Устава, тврдећи управо да је оспорена законска одредба у несагласности са начелом владавине права, на коме се, поред осталих начела, темељи уставно уређење Републике. У наведеној Одлуци Суд се позвао на начело владавине права из члана 5. алинеја 4. Устава у директној вези са самосталношћу и независношћу судова и суђењем само на основу Устава и закона из члана 121. став 2. Устава, са ставом 2. Амандмана XCIV на Устав, којим је додат члан 121а. Устава, којим је прописано да је судство самостално и независно од извршне и законодавне власти, Амандманом CXIV на Устав којим је додан нови члан 138а. Устава, којим је прописан изузетак од забране умањења плата и других накнада судија из члана 127. Устава те са Амандманом XCVI на Устав којим је измијењен ранији члан 127. Устава, којим је прописано да плате и друге накнаде судија не могу бити умањени за вријеме вршења судијске функције, осим као посљедица дисциплинског поступка у складу са законом. Суд посебно истиче да је јемство забране умањења плата и других накнада судијама за вријеме вршења судијске функције једини самим Уставом прописани изузетак од одредбе из члана 39. став 5. Устава, којом се, како је наглашено у Одлуци број У-124/16, не јемчи обим права на зараду нити начин његовог остваривања. С обзиром на то да одредба о начелу владавине права из члана 5. алинеја 4. Устава није у Одлуци број У-68/21 послужила као самосталан основ оцјењивања уставности члана 2. став 2. Закона о платама и накнадама судија и јавних тужилаца у Републици Српској, већ у назначеној систематској вези са наведеним одредбама Устава, сматрам да оспореним прописивањем није повријеђена правна сигурност као један од елемената начела владавине права, које је разрађено и институционализовано појединим уставним одредбама које се налазе у дијелу о људским правима и слободама, дијелу о економском и социјалном уређењу, дијелу о организацији Републике, дијелу о уставности и законитости, дијелу о Уставном суду и дијелу о судовима и јавним тужилаштвима. У том контексту Суд посебно наглашава да уставност члана 3. став 2. Закона о платама и накнадама судија и јавних тужилаца, којим је одређено да је у основну плату јавних тужилаца из става 1. урачунат топли оброк и да се не може посебно исказивати, која је идентична одредби из члана 2. став 2. истог закона, којом је одређено да је у основну плату судија урачунат и топли оброк и да се не може посебно исказивати, није доведена у питање зато што Устав не даје јемство у погледу забране умањења плата и других накнада тужилаца, као што га изричито даје у погледу плата и других накнада судија за вријеме вршења судијске функције.
Имајући у виду да је члан 1. Протокола број 12. уз Европску конвенцију за заштиту људских права и основних слобода, којим је прописана општа забрана дискриминације у уживању сваког права које закон предвиђа, по свом садржају и обиму заштите готово идентичан члану 10. Устава Републике Српске, по оцјени Суда, из истих, напријед наведених разлога, нису основани наводи из приједлога о повреди ове одредбе Протокола број 12. Такође, Суд сматра да није потребно посебно оцјењивати усклађеност са чланом 14. Конвенције због тога што овим чланом није обезбијеђена општа забрана дискриминације, већ само забрана дискриминације у уживању права која су предвиђена Конвенцијом, при чему право на зараду није предвиђено Конвенцијом.
Суд није разматрао наводе из приједлога о повреди члана 2. став 1. Конвенције број 131 Међународне организације рада о утврђивању минималних плата, не само због тога што овај члан садржи начелну одредбу која није непосредно примјењива, већ захтијева нормативну активност чланице на успостављању система минималних надница, у складу са њеном унутрашњом уставном организацијом, већ још више због тога што се не може довести у релевантну уставноправну везу са оспореном одредбом Закона о платама запослених у институцијама правосуђа Републике Српске.
У складу са Рјешењем овог суда број СУ-540/22 од 21. децембра 2022. године судија Уставног суда Републике Српске проф. др Иванка Марковић је изузета од одлучивања у овом предмету.
На основу изложеног Суд је одлучио као у изреци ове одлуке.
Ову одлуку Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда мр Џерард Селман и судије: Војин Бојанић, Светлана Брковић, Амор Букић, Златко Куленовић, проф. др Радомир В. Лукић, проф. др Дарко Радић и академик проф. др Снежана Савић.
ПРЕДСЈЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
Мр Џерард Селман
Број: У-89/23
27. новембар 2024. године