Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 40. stav 5. i člana 61. stav 1. tačka g) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 27. novembra 2024. godine, d o n i o j e
R J E Š E Nj E
Ne prihvata se inicijativa za ocjenjivanje ustavnosti Zakona o neprimjenjivanju odluka Ustavnog suda Bosne i Hercegovine („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 60/23).
O b r a z l o ž e nj e
Igor Sjerikov, advokat iz Banjaluke, dao je Ustavnom sudu Republike Srpske inicijativu za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti Zakona o neprimjenjivanju odluka Ustavnog suda Bosne i Hercegovine („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 60/23). U inicijativi navodi da je poglavljem II Ustava Republike Srpske regulisana zaštita ljudskih prava u Republici Srpskoj te načini zaštite istih, dok je Evropskom konvencijom o zaštiti ljudskih prava i sloboda utvrđena procedura zaštite ljudskih prava pred Evropskim sudom, što, prema mišljenju davaoca inicijative, garantuje građanima Republike Srpske pristup posebnoj sudskoj instanci nadležnoj da ispita da li neke pojedinačne odluke sudova koji djeluju u Republici Srpskoj povređuju ljudska prava zagarantovana Ustavom Republike Srpske i Evropskom konvencijom. U inicijativi se navodi da Zakon o neprimjenjivanju odluka Ustavnog suda Bosne i Hercegovine (u daljem tekstu: Zakon) onemogućava državljanima Republike Srpske, pristup Evropskom sudu za ljudska prava jer je Evropski sud zauzeo stav da se aplikacija tom sudu ne može podnijeti protiv određene odluke suda iz Republike Srpske ukoliko se prethodno ne prođe procedura podnošenja apelacije Ustavnom sudu Bosne i Hercegovine. Podnosilac inicijative navodi da je stupanjem na snagu Zakona faktički onemogućeno državljanima Republike Srpske da pristupe Evropskom sudu, jer je apelacija Ustavnom sudu Bosne i Hercegovine prestala da bude efektivan pravni lijek s obzirom na to da se odluke tog suda ne primjenjuju u Republici Srpskoj, što osporeni zakon čini neustavnim, jer se na taj način povređuju osnovna ljudska prava. Kako data inicijativa nije sadržavala podatke neophodne za vođenje postupka pred ovim sudom, od davaoca inicijative je dopisom zatraženo da u ostavljenom roku istu uredi na način da navede odredbe Ustava Republike Srpske u odnosu na koje osporava predmetni Zakon, kao i ustavnopravne razloge na kojima temelji svoju inicijativu. Postupajući po zahtjevu Suda, davalac inicijative je dostavio podnesak u kojem navodi da su odredbe osporenog zakona u suprotnosti sa članom 48. stav 2. Ustava Republike Srpske. U dopuni podneska, ponovo navodi, da Zakon povređuje osnovna ljudska prava jer državljanima Republike Srpske onemogućava pristup Evropskom sudu za ljudska prava, slijedom čega predlaže da Sud, nakon sprovedenog postupka, utvrdi da osporeni zakon nije u saglasnosti sa Ustavom.
U odgovoru koji je dostavila Narodna skupština Republike Srpske u cijelosti se osporava predmetna inicijativa. Navode da odredbe čl. 1, 5. alineja 4, čl. 69, 70, 80, 108. stav 1. i člana 109. Ustava, upravo propisuju proceduru donošenja zakona, kao i nadležnosti Narodne skupštine. U odgovoru se dalje navodi da je Narodna skupština Republike Srpske u skladu sa navedenim ustavnim odredbama usvojila na osmoj posebnoj sjednici, 27. juna 2023. godine, Zakon o neprimjenjivanju odluka Ustavnog suda Bosne i Hercegovine. Navode da je zakonodavna procedura donošenja predmetnog zakona u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske, što je potvrdio i Ustavni sud Republike Srpske svojom odlukom broj U-77/23 od 29. novembra 2023. godine, uz podsjećanje da je povod za donošenje osporenog zakona bila Odluka o izmjeni Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine, kojom se uvodi nova praksa da se ubuduće sjednice mogu zakazivati, održavati i odluke donositi i bez sudija izabranih od strane Narodne skupštine Republike Srpske. Navode da je predmet regulisanja Zakona, postupanje organa Republike Srpske, isključivo u odnosu na Odluku Ustavnog suda Bosne i Hercegovine kojom su Pravila Ustavnog suda izmijenjena i Odluke Ustavnog suda donesene nakon izmjena Pravila Ustavnog suda. Suprotno tome, predmet regulisanja ustavne norme u članu 48. stav 2. Ustava Republike Srpske je opšti pristup sudu koji se garantuje građanima Republike Srpske i drugim licima u svrhu zaštite njihovih sloboda i prava. Ističu da predmetni zakon ne reguliše pristup sudskoj zaštiti sloboda i prava te da su adresati predmetnog zakona organi i institucije Republike Srpske, dok su adresati ustavne norme iz člana 48. stav 2. Ustava Republike Srpske građani Republike Srpske i druga lica koja su pod jurisdikcijom Republike Srpske. U vezi sa navodima davaoca inicijative da Zakon onemogućava pristup Evropskom sudu za ljudska prava, naglašavaju da je izveden iz pogrešnog tumačenja kako Ustava, tako i Zakona u cjelini. Podsjećaju da „iscrpljenost domaćih pravnih sredstava“ Evropske konvencije nije apsolutna, te da Evropski sud prihvata i aplikacije bez ovog uslova, uz navođenje konkretnih slučajeva (Sejdovic v. Italy, broj 56581/00; Tanase v. Moldova, broj 7/08; Dalia v. France, broj 26102/95; Mocanu v. Romania, broj 52917/09; Mirazović v. Bosnia and Herzegovina, broj 13628/03 i drugi). Dalje se ukazuje da je u inicijativi više prisutno nezadovoljstvo postojećim zakonskim rješenjem, što ne može biti predmet ocjene pred Ustavnim sudom, te ukoliko davalac inicijative smatra da predmetnu materiju treba urediti na drugačiji način, onda to može biti predmet nekih drugih procedura, a ne postupka ocjene ustavnosti cjelokupnog teksta Zakona. Slijedom navedenog, predlažu da Ustavni sud Republike Srpske predmetnu inicijativu ne prihvati.
Zakonom o neprimjenjivanju odluka Ustavnog suda Bosne i Hercegovine („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 60/23) propisano je da se Odluka kojom su Pravila Ustavnog suda izmijenjena i odluke Ustavnog suda Bosne i Hercegovine donesene nakon izmjena Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine neće primjenjivati i izvršavati na teritoriji Republike Srpske (član 1). Zakonom je nadalje određeno da se odluke iz člana 1. ovog zakona neće primjenjivati i izvršavati na teritoriji Republike Srpske, dok Parlamentarna skupština Bosne i Hercegovine ne donese zakon o Ustavnom sudu Bosne i Hercegovine, te da se do donošenja zakona iz stava 1. ovog člana privremeno stavljaju van snage odredbe zakona kojima se propisuje objavljivanje zakona i drugih propisa Republike Srpske, u dijelu koji se odnosi na propise i druge akte koje donosi Ustavni sud Bosne i Hercegovine (član 2). U članu 3. određeno je da se lica koja su dužna da postupaju po odredbama ovog zakona izuzimaju od krivične odgovornosti propisane krivičnim zakonodavstvom Bosne i Hercegovine, u pogledu krivičnih djela u vezi sa izvršenjem ovog zakona i biće zaštićena od institucija Republike Srpske. Članom 4. određeno je da ovaj zakon stupa na snagu narednog dana od dana objavljivanja u “Službenom glasniku Republike Srpske”.
U postupku ocjenjivanja ustavnosti osporenog zakona, Sud je imao u vidu relevantne odredbe Ustava Republike Srpske, kojima je utvrđeno: da je Republika Srpska jedinstven i nedjeljiv ustavnopravni entitet; da Republika Srpska samostalno obavlja svoje ustavnotvorne, zakonodavne, izvršne i sudske funkcije; da je Republika Srpska jedan od dva ravnopravna entiteta u Bosni i Hercegovini (Amandman LXVII na Ustav, kojim je zamijenjen Amandman XLIV, a kojim je bio zamijenjen član 1. Ustava); da se ustavno uređenje Republike temelji, između ostalog, na vladavini prava, parlamentarnoj demokratiji i podjeli vlasti (član 5. alineje 4. i 7); da Republika uređuje i obezbjeđuje: integritet, ustavni poredak i teritorijalnu cjelokupnost Republike i organizaciju, nadležnost i rad državnih organa (stav 1. tač. 1. i 10. Amandmana XXXII na Ustav Republike Srpske kojim je zamijenjen član 68. Ustava); da zakonodavnu vlast u Republici Srpskoj vrše Narodna skupština i Vijeće naroda (član 69. stav 2. koji je dopunjen tačkom 1. Amandmana LXXVI); da Narodna skupština donosi zakone, druge propise i opšte akte (član 70. stav 1. tačka 2); da zakoni, statuti, drugi propisi i opšti akti moraju biti u saglasnosti sa Ustavom (član 108. stav 1).
Odredbama Ustava u odnosu na koje davalac inicijative traži ocjenu ustavnosti osporenog zakona utvrđeno je: da se obezbjeđuje sudska zaštita sloboda i prava zajamčenih ovim ustavom (član 48. stav 2).
Razmatrajući navode inicijative, Sud je konstatovao da je Odlukom broj U-77/23 od 29. novembra 2023. godine utvrđeno da zakonodavac nije povrijedio Ustavom Republike Srpske utvrđeni postupak donošenja zakona, zbog čega je ocijenjeno da je osporeni zakon u pogledu postupka njegovog donošenja u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske.
Saglasno navedenom, Narodna skupština Republike Srpske je, po ocjeni Suda, u skladu sa svojim ustavnim ovlašćenjima usvojila Zakon o neprimjenjivanju odluka Ustavnog suda Bosne i Hercegovine.
Imajući u vidu sadržinu osporenog zakona u cjelini (davalac inicijative osporava kompletan tekst zakona), Sud je ocijenio da predmetnim normiranjem nisu narušene ustavne garancije iz člana 48. stav 2. Ustava, na koje se ukazuje u inicijativi. Prilikom ove ocjene Sud je imao u vidu sadržaj osporenog zakona, iz kojeg se može zaključiti da zakonodavac nijednom odredbom nije onemogućio pristup građana sudu, odnosno sudsku zaštitu u obliku prava na ulaganje pravnih sredstava, kako to pogrešno tumači davalac inicijative. Po ocjeni Suda, odredbama osporenog zakona ne dovodi se u pitanje obezbjeđivanje sudske zaštite sloboda i prava zajamčenih članom 48. stav 2. Ustava, jer predmetni Zakon ne reguliše pristup sudskoj zaštiti sloboda i prava. Zakon, odnosno njegova primjena, ne predstavlja prepreku kojom se onemogućava građanima Republike Srpske da ostvare pristup Evropskom sudu za ljudska prava, koji je zauzeo stav da se aplikacija tom sudu ne može podnijeti protiv određene odluke suda iz Republike Srpske, ukoliko se prethodno ne iscrpi procedura podnošenja apelacije Ustavnom sudu Bosne i Hercegovine, jer svaki građanin Republike Srpske svoje pravo na apelaciju Ustavnom sudu Bosne i Hercegovine crpi iz Ustava Bosne i Hercegovine i isto ne može biti ograničeno ili derogirano Zakonom. Sud, takođe, utvrđuje da su neosnovani navodi inicijatora da je stupanjem na snagu Zakona apelacija Ustavnom sudu Bosne i Hercegovine prestala da bude efektivan pravni lijek, jer se ovim zakonom ne uređuje pitanje prava, uslova i postupka pred Ustavnim sudom Bosne i Hercegovine po apelaciji. Sud podsjeća da su ova pitanja uređena Ustavom Bosne i Hercegovine i Pravilima suda Bosne i Hercegovine i da osporeni zakon ni na koji način ne uređuje ova pitanja. Okončanjem postupka po apelaciji pred Ustavnim sudom Bosne i Hercegovine, svaki građanin Republike Srpske kao stranka u postupku dobija odluku Ustavnog suda Bosne i Hercegovine, koja potvrđuje da je iscrpljeno posljednje pravno sredstvo u domaćem pravnom poretku i omogućuje obraćanje aplikanta Evropskom sudu za ljudska prava.
Na osnovu izloženog Sud je ocijenio da se osporenim zakonom ne dovode u pitanje ustavne garancije iz odredbe člana 48. stav 2. Ustava Republike Srpske. Takođe, Sud je utvrdio da se ostali navodi inicijative odnose na primjenu propisa u praksi, o čemu Ustavni sud u smislu člana 115. Ustava Republike Srpske nije nadležan da odlučuje.
Kako je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, Sud je, na osnovu člana 40. stav 5. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 104/11 i 92/12), u ovom predmetu odlučio bez donošenja rješenja o pokretanju postupka.
Na osnovu izloženog odlučeno je kao u izreci ovog rješenja.
Ovo rješenje Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Vojin Bojanić, Svetlana Brković, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Radomir V. Lukić, prof. dr Ivanka Marković, prof. dr Darko Radić i akademik prof. dr Snežana Savić.
PREDSJEDNIK
USTAVNOG SUDA
Mr Džerard Selman
Broj: U-3/24
27. novembar 2024. godine