Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске, члана 40. став 5. и члана 61. став 1. тачка г) Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 104/11 и 92/12), на сједници одржаној 17. децембра 2025. године, д о н и о ј е
Р Ј Е Ш Е Њ Е
Не прихвата се иницијатива за оцјењивање уставности и законитости члана 1. став 2. Правилника о суфинансирању пројектних/програмских активности удружења грађана са подручја града Бањалука („Службени гласник Града Бања Лука“ бр. 6/17, 29/21, 44/21 и 3/25).
О б р а з л о ж е њ е
Дарио Љ. Сандић из Бањалуке дао је Уставном суду Републике Српске иницијативу за покретање поступка за оцјењивање уставности и законитости члана 1. став 2. Правилника о суфинансирању пројектних/програмских активности удружења грађана са подручја града Бањалука („Службени гласник Града Бања Лука“ бр. 6/17, 29/21, 44/21 и 3/25) (у даљем тексту: Правилник), сматрајући да наведена одредба није у сагласности са, како се наводи, законима којима се регулише питање трошења буџета, као и чл. 10, 61, 66, 67, 102. и 108. Устава Републике Српске. Давалац иницијативе истиче да прописивање из оспорене одредбе Правилника, према којем се средства за суфинансирање пројектних/програмских активности удружења грађана могу додијелити и преко износа прецизираног у ставу 1. члана 1. тог правилника, само уз претходну, писану, сагласност градоначелника, омогућава градоначелнику да дерогира одлуку Комисије за додјелу средстава за суфинансирање пројектних/програмских активности удружења грађана са подручја града Бањалука (у даљем тексту: Комисија), која је једина надлежна да одлучује које пројекте и у ком новчаном износу ће подржати. Овакво нормирање је супротно уставним начелима правне сигурности и забране дискриминације, јер омогућава да градоначелник, самовољно, руководећи се личним интересима и побудама, одређеном удружењу додијели више новца него што је то дозвољено оспореним правилником.
У одговору на наводе из иницијативе које је Суду доставио градоначелник Града Бања Лука се, на првом мјесту, истиче да је иницијатива неоснована, те се Суду предлаже њено неприхватање. С тим у вези, доносилац оспореног правилника објашњава да је Комисија из члана 4. истог, та која разматра захтјеве удружења за суфинансирање програмских активности, те даје приједлог у овом смислу, док надлежно Одјељење за друштвене дјелатностика доноси рјешење о одобравању средстава. Само изузетно, уколико Комисија оцијени да се ради о пројекту или програмској активности која је од значаја за Град и за чију је реализацију потребно суфинансирање у износу већем од 2000 КМ, тражиће сагласност градоначелника, те ће у складу са овом сагласношћу дати свој приједлог.
Истиче се да се већина средстава планираних буџетом Града за сврхе суфинансирања програмских/пројектних активности удружења грађана додијељује путем јавног позива, а у складу са Правилником о суфинансирању пројеката удружења грађана/фондација путем јавног позива и Планом суфинансирања пројектних/програмских активности удружења грађана Града Бања Лука, као и да се у тим случајевима ради о пројектима који захтијевају веће износе суфинансирања, који, притом, не прелазе 15 000 КМ. Објашњава се да ће Комисија поступати у складу са прописивањем из оспореног правилника у случајевима када захтјеви за обезбјеђење суфинансирања пројеката/програмских активности удружења грађана, који су од значаја за Град, буду достављени прије или након окончања јавног позива.
Наглашава се да се додјела средстава врши у оквиру и до износа расположивих средстава у оквиру буџетске ставке намијењене за конкретну сврху, те да, посљедично, градоначеник не може одобрити више од планираног.
У овом смислу, доносилац оспореног акта сматра да су погрешни наводи из иницијативе према којима је могуће да градоначелник подржи одређена удружења грађана вишим износом средстава у односу на износ који је предложила Комисија. Сагласност градоначелника, која се тражи само у изузетним случајевима, је према његовом мишљењу, искључиво мјера којом се, како се наводи, жели на најбољи начин извршавати и трошити буџет, те уз друга ограничења која предвиђа оспорени правилник, јемчи правну сигурност, начело забране дискриминације и транспарентност трошења буџетских средстава.
Оспорени Правилник о суфинансирању пројектних/програмских активности удружења грађана са подручја града Бањалука („Службени гласник Града Бања Лука“ бр. 6/17, 29/21, 44/21 и 3/25) донио је, 21. фебруара 2017. године, односно 7. јула 2021. године, односно 10. децембра 2021. године, односно 21. јануара 2025. године, градоначелник Града Бања Лука, позивајући се на члан 82. став 3. Закона о локалној самоуправи („Службени гласник Републике Српске“ бр. 97/16, 36/19 и 61/21) и члан 69. Статута Града Бања Лука („Службени гласник Града Бања Лука“ бр. 25/05, 30/07, 17/12, 20/14 и 39/16), односно члан 83. Статута Града Бања Лука („Службени гласник Града Бања Лука“ бр. 14/18 и 9/19).
Оспореним чланом 1. став 2. Правилника је утврђено да се, изузетно, средства могу додијелити у износу већем од износа из става 1. овог члана, уз претходну писану сагласност градоначелника.
Чланом 1. став 1. Правилника на који упућује оспoрена одредба, је прописано да се овим правилником уређују се услови и поступак додјеле средстава за суфинансирање пројектних/програмских активности удружења грађана (у даљем тексту: удружење) са подручја града Бањалука, у износу од 100,00 до 2000,00 КМ (члан 1. став 1. Правилника).
Суд констатује да појам Комисија, у смислу овог правилника, подразумијева Комисију за додјелу средстава за суфинансирање пројектних/програмских активности удружења грађана са подручја града Бањалука (члан 4. Правилника).
Суд је имао у виду одредбе Устава на чију повреду указује давалац иницијативе, као и одредбе које су према становишту Суда од значаја за одлучивање у конкретном предмету, а којима је утврђено: да се уставно уређење Републике темељи, између осталог на владавини права (члан 5. алинеја 4), да су грађани Републике равноправни у слободама, правима, дужностима, једнаки пред законом и уживају исту правну заштиту без обзира на расу, пол, језик, националну припадност, вјероисповијест, социјално поријекло, рођење, образовање, имовно стање, политичко и друго увјерење, друштвени положај или друго лично својство (члан 10), да Република јамчи минимум социјалне сигурности грађана и обезбеђује функционисање јавних служби, у складу са законом, као и да се финансирање јавних служби врши преко фондова и буџета, у складу са законом (члан 61), да Република и општина буџетом утврђују јавне приходе и јавне расходе (члан 62. став 1), да права и дужности Републике врше Уставом одређени републички органи, као и да су људска права и слободе, једнакост пред законом, самосталност и једнак положај предузећа и других организација, уставни положај и права јединица локалне самоуправе основа и мјера овлашћења и одговорности републичких органа (члан 66), да републички органи, у оквиру Уставом утврђених права и дужности Републике, утврђују политику, доносе и извршавају законе, друге прописе и опште акте, врше заштиту уставности и законитости, да се органима и организацијама у општинама може повјерити извршавање закона и осталих прописа и општих аката из оквира права и дужности Републике, те да се законом уређује одговорност за извршавање закона, других прописа и општих аката (члан 67), да општина преко својих органа у складу са законом извршава законе, друге прописе и опште акте Републике чије извршавање је повјерено општини, обезбјеђује извршавање прописа и општих аката општине, те да се систем локалне самоуправе уређује законом (члан 102. став 1. тачка 6. и став 2), да закони, други прописи и општи акти морају бити у сагласности са Уставом, а прописи и други општи акти морају бити у сагласности са законом (члан 108).
Одредбама Закона о локалној самоуправи („Службени гласник Републике Српске“ бр. 97/16, 36/19, 61/21 и 100/25) уређен је систем локалне самоуправе, јединице локалне самоуправе, начин и услови њиховог формирања, послови које обављају, органи јединица локалне самоуправе, акти и јавност рада органа јединица локалне самоуправе, као и друга питања од значаја за остваривање права и дужности јединица локалне самоуправе. Одредбама овог закона које су релевантне у конкретном случају прописано је: да јединица локалне самоуправе има све надлежности прописане овим законом, као и друге надлежности које су јој пренесене другим законом, те да има право да се бави свим питањима од локалног интереса која нису искључена из њене надлежности, нити додијељена неком другом нивоу власти (члан 17. ст. 1. и 2), да јединица локалне самоуправе подстиче активности и пружа помоћ удружењима грађана чија дјелатност је од интереса за јединицу локалне самоуправе (члан 30. став 2), да је градоначелник извршни орган власти јединице локалне самоуправе (члан 54. став 1), да је у надлежности градоначелника, између осталог, да спроводи локалну политику у складу са одлукама скупштине, извршава локални буџет и обезбјеђује примјену одлука и других аката скупштине, као и да извршава законе и друге прописе Републике, града и општине чије је извршење повјерено јединици локалне самоуправе (члан 59. ст. 5. и 6), да градоначелник доноси одлуке, правилнике, наредбе, упутства, рјешења, закључке, планове и програме (члан 82. став 3).
Законом о удружењима и фондацијама Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 52/01 и 42/05) је прописано: да је удружење у смислу овог закона, сваки облик добровољног повезивања више физичких или правних лица ради унапређења или остваривања неког заједничког или општег интереса или циља, у складу са Уставом и законом, а чија основна сврха није стицање добити (члан 2. став 1), да удружење могу основати најмање три физичка или правна лица, да удружење настаје доношењем оснивачког акта, да након оснивања, удружење може стећи својство правног лица уписом у регистар (начело добровољног уписа) (члан 9).
Одредбама члана 49. став 2. Закона о буџетском систему Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“, број 121/12, 52/14, 103/15, 151/16 и 110/24) прописано је да су за извршење буџета општина и градова, извршни органи општина и градова одговорни скупштинама општина и градова., односно да је за извршење буџета града надлежан градоначелник, као извршни органи града у складу са одредбом из члана 54. став 1. Закона о локалној самоуправи.
Имајући у виду наведене одредбе Устава и закона Суд је утврдио да је градоначелник Бањалуке доносећи Правилник о суфинансирању пројектних/програмских активности удружења грађана са подручја града Бањалука, којим је нормативно уредио услове и поступак додјеле средстава за суфинансирање пројектних/програмских активности удружења грађана са подручја града Бањалука (члан 1. став 1. Правилника), као и правилнике о измјенама и допунама наведеног правилника, поступао у оквиру својих законом установљених правнонорамативних овлашћења односно надлежности, као извршни орган власти јединице локалне самоуправе, који, између осталог, извршава локални буџет, те законе и друге прописе Републике чије је извршење повјерено јединици локалне самоуправе (члан 59. ст. 5. и 6. Закона о локалној самоуправи). Суд стога закључује да је градоначелник Бања Луке доносећи оспорени подзаконски акт, па тиме и иницијативом његову оспорену одредбу, поступио у складу члану 102. став 1. тачка 6) Устава, којом је прописано да општина извршава законе, друге прописе и опште акте Републике чије је извршавање повјерено општини и обезбјеђује извршавање прописа и општих аката општине, с обзиром на то да је доношењем оспореног правилника нормативно обезбиједио извршење обавезе Града Бања Лука из члана 30. став 2. Закона о локалној самоуправи.
Према оцјени Суда, нису основани наводи даваоца иницијативе према којима оспорено прописивање омогућава градоначелнику да, самовољно, дерогира одлуку Комисије, те да одређеном удружењу додијели више новца него што је то дозвољено предметним правилником. Наиме, оспорена одредба правилника не даје овлашћење градоначелнику да самостално одреди износ за суфинансирање удружења грађана, већ, искључиво да дâ или одбије да дâ претходну сагласност на предлог Комисије да се одређеном удружењу грађана додијеле средства у износу већем од 2.000 КМ, што је сасвим у складу са функцијом коју има као орган извршне власти јединице локалне самоуправе надлежан за извршењу буџета града, док коначно рјешење о одобравању овакве исплате доноси начелник Одјељења за друштвене дјелатности (члан 5. Правилника).
У складу са одредбама члана 115. Устава, Уставни суд није надлежан да цијени цјелисходност оспореног прописивања. Исто тако, Суд није овлашћен да цијени евнетуалне посљедице практичне примјене прописа, ни могућност њихове евентуалне злоупотребе.
Када је ријеч о наводима из иницијативе према којима члан 1. став 2. Правилника није у складу са чланом 10. Устава, Суд је имао у виду да се начело равноправности, односно забрана дискриминације из члана 10. Устава, као једно од основних људских права, односи само на грађане, дакле на физичка лица, и то у погледу њихових личних својстава као што су раса, пол, језик, национална припадност, вјероисповијест, социјално поријекло, рођење, образовање и др. Због тога се, у конкретном случају, у контексту евентуалне неравноправности, не могу оцјењивати одредбе које се односе на удружења грађана.
Суд налази да оспореном одредбом предметног правилника није повријеђена одредба из члана 66. став 1. Устава, којом је прописано да права и дужности Републике врше Уставом одређени републички органи, с обзиром на то да је треба систематским тумачењем довести у везу са одредбама из члана 67. став 2, те члана 102. став 1. тачка 6. и став 3. Устава, којима је прописана могућност да се органима и организацијама у општинама може повјерити извршавање закона и прописа и општих аката из оквира права и дужности Републике, односно да општина извршава законе и друге пртописе и опште акте Републике чије је извршавање повјерено општини и да обезбјеђује извршавање прописа и општих аката општине, а да се законом може повјерити вршење послова локалне управе граду.
Такође, Суд констатује да давалац иницијативе покушава да, потпуно паушално, без навођења и образложења разлога, оспорено прописивање доведе у везу са чланом 61. којим се прописује да Република јемчи минумим социјалне сигурности грађана и обезбјеђује функционисање јавних служби као и прописује начин финансирања јавних служби, потом чланом 66. став 2. којим су прописани основи и мјера за овлашћења и одговорност републичких органа и на крају чланом 67. Устава којим је уређен начин извршавања закона, других прописа и општих аката из оквира права и дужности Републике. Због тога Суд налази да оспорену норму предметног правилника није могуће испитати у односу на ове чланове Устава. Међутим, и поред тога, Суд ипак напомиње да оспорену одредбу, већ prima facie, није уопште могуће довести у смислену, логичку, правносистемску и појмовну везу са већином ових уставних одредби.
На основу изложеног, Суд завршно оцјењује да је оспорена одредба из члана 1. став 2. предметног правилника у сагласности са чланом 108. Устава.
Цијенећи да је у току претходног поступка правно стање потпуно утврђено и да прикупљени подаци пружају поуздан основ за одлучивање, Суд је, на основу члана 40. став 5. Закона о Уставном суду Републике Српске, у овом предмету одлучио без доношења рјешења о покретању поступка.
На основу изложеног Суд је одлучио као у изреци овог рјешења.
Ово рјешење Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда мр Џерард Селман и судије: Војин Бојанић, Светлана Брковић, Амор Букић, Златко Куленовић, проф. др. Радомир В. Лукић, проф. др Иванка Марковић, проф. др Дарко Радић и академик проф. др Снежана Савић.
ПРЕДСЈЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
Мр Џерард Селман
Број: У-18/25
17.децембар 2025. године