Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 40. stav 5. i člana 61. stav 1. tačka g) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 17. decembra 2025. godine, d o n i o j e
R J E Š E Nj E
Ne prihvata se inicijativa za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti člana 1. stav 2. Pravilnika o sufinansiranju projektnih/programskih aktivnosti udruženja građana sa područja grada Banjaluka („Službeni glasnik Grada Banja Luka“ br. 6/17, 29/21, 44/21 i 3/25).
O b r a z l o ž e nj e
Dario Lj. Sandić iz Banjaluke dao je Ustavnom sudu Republike Srpske inicijativu za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti člana 1. stav 2. Pravilnika o sufinansiranju projektnih/programskih aktivnosti udruženja građana sa područja grada Banjaluka („Službeni glasnik Grada Banja Luka“ br. 6/17, 29/21, 44/21 i 3/25) (u daljem tekstu: Pravilnik), smatrajući da navedena odredba nije u saglasnosti sa, kako se navodi, zakonima kojima se reguliše pitanje trošenja budžeta, kao i čl. 10, 61, 66, 67, 102. i 108. Ustava Republike Srpske. Davalac inicijative ističe da propisivanje iz osporene odredbe Pravilnika, prema kojem se sredstva za sufinansiranje projektnih/programskih aktivnosti udruženja građana mogu dodijeliti i preko iznosa preciziranog u stavu 1. člana 1. tog pravilnika, samo uz prethodnu, pisanu, saglasnost gradonačelnika, omogućava gradonačelniku da derogira odluku Komisije za dodjelu sredstava za sufinansiranje projektnih/programskih aktivnosti udruženja građana sa područja grada Banjaluka (u daljem tekstu: Komisija), koja je jedina nadležna da odlučuje koje projekte i u kom novčanom iznosu će podržati. Ovakvo normiranje je suprotno ustavnim načelima pravne sigurnosti i zabrane diskriminacije, jer omogućava da gradonačelnik, samovoljno, rukovodeći se ličnim interesima i pobudama, određenom udruženju dodijeli više novca nego što je to dozvoljeno osporenim pravilnikom.
U odgovoru na navode iz inicijative koje je Sudu dostavio gradonačelnik Grada Banja Luka se, na prvom mjestu, ističe da je inicijativa neosnovana, te se Sudu predlaže njeno neprihvatanje. S tim u vezi, donosilac osporenog pravilnika objašnjava da je Komisija iz člana 4. istog, ta koja razmatra zahtjeve udruženja za sufinansiranje programskih aktivnosti, te daje prijedlog u ovom smislu, dok nadležno Odjeljenje za društvene djelatnostika donosi rješenje o odobravanju sredstava. Samo izuzetno, ukoliko Komisija ocijeni da se radi o projektu ili programskoj aktivnosti koja je od značaja za Grad i za čiju je realizaciju potrebno sufinansiranje u iznosu većem od 2000 KM, tražiće saglasnost gradonačelnika, te će u skladu sa ovom saglasnošću dati svoj prijedlog.
Ističe se da se većina sredstava planiranih budžetom Grada za svrhe sufinansiranja programskih/projektnih aktivnosti udruženja građana dodijeljuje putem javnog poziva, a u skladu sa Pravilnikom o sufinansiranju projekata udruženja građana/fondacija putem javnog poziva i Planom sufinansiranja projektnih/programskih aktivnosti udruženja građana Grada Banja Luka, kao i da se u tim slučajevima radi o projektima koji zahtijevaju veće iznose sufinansiranja, koji, pritom, ne prelaze 15 000 KM. Objašnjava se da će Komisija postupati u skladu sa propisivanjem iz osporenog pravilnika u slučajevima kada zahtjevi za obezbjeđenje sufinansiranja projekata/programskih aktivnosti udruženja građana, koji su od značaja za Grad, budu dostavljeni prije ili nakon okončanja javnog poziva.
Naglašava se da se dodjela sredstava vrši u okviru i do iznosa raspoloživih sredstava u okviru budžetske stavke namijenjene za konkretnu svrhu, te da, posljedično, gradonačenik ne može odobriti više od planiranog.
U ovom smislu, donosilac osporenog akta smatra da su pogrešni navodi iz inicijative prema kojima je moguće da gradonačelnik podrži određena udruženja građana višim iznosom sredstava u odnosu na iznos koji je predložila Komisija. Saglasnost gradonačelnika, koja se traži samo u izuzetnim slučajevima, je prema njegovom mišljenju, isključivo mjera kojom se, kako se navodi, želi na najbolji način izvršavati i trošiti budžet, te uz druga ograničenja koja predviđa osporeni pravilnik, jemči pravnu sigurnost, načelo zabrane diskriminacije i transparentnost trošenja budžetskih sredstava.
Osporeni Pravilnik o sufinansiranju projektnih/programskih aktivnosti udruženja građana sa područja grada Banjaluka („Službeni glasnik Grada Banja Luka“ br. 6/17, 29/21, 44/21 i 3/25) donio je, 21. februara 2017. godine, odnosno 7. jula 2021. godine, odnosno 10. decembra 2021. godine, odnosno 21. januara 2025. godine, gradonačelnik Grada Banja Luka, pozivajući se na član 82. stav 3. Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 97/16, 36/19 i 61/21) i član 69. Statuta Grada Banja Luka („Službeni glasnik Grada Banja Luka“ br. 25/05, 30/07, 17/12, 20/14 i 39/16), odnosno član 83. Statuta Grada Banja Luka („Službeni glasnik Grada Banja Luka“ br. 14/18 i 9/19).
Osporenim članom 1. stav 2. Pravilnika je utvrđeno da se, izuzetno, sredstva mogu dodijeliti u iznosu većem od iznosa iz stava 1. ovog člana, uz prethodnu pisanu saglasnost gradonačelnika.
Članom 1. stav 1. Pravilnika na koji upućuje osporena odredba, je propisano da se ovim pravilnikom uređuju se uslovi i postupak dodjele sredstava za sufinansiranje projektnih/programskih aktivnosti udruženja građana (u daljem tekstu: udruženje) sa područja grada Banjaluka, u iznosu od 100,00 do 2000,00 KM (član 1. stav 1. Pravilnika).
Sud konstatuje da pojam Komisija, u smislu ovog pravilnika, podrazumijeva Komisiju za dodjelu sredstava za sufinansiranje projektnih/programskih aktivnosti udruženja građana sa područja grada Banjaluka (član 4. Pravilnika).
Sud je imao u vidu odredbe Ustava na čiju povredu ukazuje davalac inicijative, kao i odredbe koje su prema stanovištu Suda od značaja za odlučivanje u konkretnom predmetu, a kojima je utvrđeno: da se ustavno uređenje Republike temelji, između ostalog na vladavini prava (član 5. alineja 4), da su građani Republike ravnopravni u slobodama, pravima, dužnostima, jednaki pred zakonom i uživaju istu pravnu zaštitu bez obzira na rasu, pol, jezik, nacionalnu pripadnost, vjeroispovijest, socijalno porijeklo, rođenje, obrazovanje, imovno stanje, političko i drugo uvjerenje, društveni položaj ili drugo lično svojstvo (član 10), da Republika jamči minimum socijalne sigurnosti građana i obezbeđuje funkcionisanje javnih službi, u skladu sa zakonom, kao i da se finansiranje javnih službi vrši preko fondova i budžeta, u skladu sa zakonom (član 61), da Republika i opština budžetom utvrđuju javne prihode i javne rashode (član 62. stav 1), da prava i dužnosti Republike vrše Ustavom određeni republički organi, kao i da su ljudska prava i slobode, jednakost pred zakonom, samostalnost i jednak položaj preduzeća i drugih organizacija, ustavni položaj i prava jedinica lokalne samouprave osnova i mjera ovlašćenja i odgovornosti republičkih organa (član 66), da republički organi, u okviru Ustavom utvrđenih prava i dužnosti Republike, utvrđuju politiku, donose i izvršavaju zakone, druge propise i opšte akte, vrše zaštitu ustavnosti i zakonitosti, da se organima i organizacijama u opštinama može povjeriti izvršavanje zakona i ostalih propisa i opštih akata iz okvira prava i dužnosti Republike, te da se zakonom uređuje odgovornost za izvršavanje zakona, drugih propisa i opštih akata (član 67), da opština preko svojih organa u skladu sa zakonom izvršava zakone, druge propise i opšte akte Republike čije izvršavanje je povjereno opštini, obezbjeđuje izvršavanje propisa i opštih akata opštine, te da se sistem lokalne samouprave uređuje zakonom (član 102. stav 1. tačka 6. i stav 2), da zakoni, drugi propisi i opšti akti moraju biti u saglasnosti sa Ustavom, a propisi i drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa zakonom (član 108).
Odredbama Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 97/16, 36/19, 61/21 i 100/25) uređen je sistem lokalne samouprave, jedinice lokalne samouprave, način i uslovi njihovog formiranja, poslovi koje obavljaju, organi jedinica lokalne samouprave, akti i javnost rada organa jedinica lokalne samouprave, kao i druga pitanja od značaja za ostvarivanje prava i dužnosti jedinica lokalne samouprave. Odredbama ovog zakona koje su relevantne u konkretnom slučaju propisano je: da jedinica lokalne samouprave ima sve nadležnosti propisane ovim zakonom, kao i druge nadležnosti koje su joj prenesene drugim zakonom, te da ima pravo da se bavi svim pitanjima od lokalnog interesa koja nisu isključena iz njene nadležnosti, niti dodijeljena nekom drugom nivou vlasti (član 17. st. 1. i 2), da jedinica lokalne samouprave podstiče aktivnosti i pruža pomoć udruženjima građana čija djelatnost je od interesa za jedinicu lokalne samouprave (član 30. stav 2), da je gradonačelnik izvršni organ vlasti jedinice lokalne samouprave (član 54. stav 1), da je u nadležnosti gradonačelnika, između ostalog, da sprovodi lokalnu politiku u skladu sa odlukama skupštine, izvršava lokalni budžet i obezbjeđuje primjenu odluka i drugih akata skupštine, kao i da izvršava zakone i druge propise Republike, grada i opštine čije je izvršenje povjereno jedinici lokalne samouprave (član 59. st. 5. i 6), da gradonačelnik donosi odluke, pravilnike, naredbe, uputstva, rješenja, zaključke, planove i programe (član 82. stav 3).
Zakonom o udruženjima i fondacijama Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 52/01 i 42/05) je propisano: da je udruženje u smislu ovog zakona, svaki oblik dobrovoljnog povezivanja više fizičkih ili pravnih lica radi unapređenja ili ostvarivanja nekog zajedničkog ili opšteg interesa ili cilja, u skladu sa Ustavom i zakonom, a čija osnovna svrha nije sticanje dobiti (član 2. stav 1), da udruženje mogu osnovati najmanje tri fizička ili pravna lica, da udruženje nastaje donošenjem osnivačkog akta, da nakon osnivanja, udruženje može steći svojstvo pravnog lica upisom u registar (načelo dobrovoljnog upisa) (član 9).
Odredbama člana 49. stav 2. Zakona o budžetskom sistemu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“, broj 121/12, 52/14, 103/15, 151/16 i 110/24) propisano je da su za izvršenje budžeta opština i gradova, izvršni organi opština i gradova odgovorni skupštinama opština i gradova., odnosno da je za izvršenje budžeta grada nadležan gradonačelnik, kao izvršni organi grada u skladu sa odredbom iz člana 54. stav 1. Zakona o lokalnoj samoupravi.
Imajući u vidu navedene odredbe Ustava i zakona Sud je utvrdio da je gradonačelnik Banjaluke donoseći Pravilnik o sufinansiranju projektnih/programskih aktivnosti udruženja građana sa područja grada Banjaluka, kojim je normativno uredio uslove i postupak dodjele sredstava za sufinansiranje projektnih/programskih aktivnosti udruženja građana sa područja grada Banjaluka (član 1. stav 1. Pravilnika), kao i pravilnike o izmjenama i dopunama navedenog pravilnika, postupao u okviru svojih zakonom ustanovljenih pravnonoramativnih ovlašćenja odnosno nadležnosti, kao izvršni organ vlasti jedinice lokalne samouprave, koji, između ostalog, izvršava lokalni budžet, te zakone i druge propise Republike čije je izvršenje povjereno jedinici lokalne samouprave (član 59. st. 5. i 6. Zakona o lokalnoj samoupravi). Sud stoga zaključuje da je gradonačelnik Banja Luke donoseći osporeni podzakonski akt, pa time i inicijativom njegovu osporenu odredbu, postupio u skladu članu 102. stav 1. tačka 6) Ustava, kojom je propisano da opština izvršava zakone, druge propise i opšte akte Republike čije je izvršavanje povjereno opštini i obezbjeđuje izvršavanje propisa i opštih akata opštine, s obzirom na to da je donošenjem osporenog pravilnika normativno obezbijedio izvršenje obaveze Grada Banja Luka iz člana 30. stav 2. Zakona o lokalnoj samoupravi.
Prema ocjeni Suda, nisu osnovani navodi davaoca inicijative prema kojima osporeno propisivanje omogućava gradonačelniku da, samovoljno, derogira odluku Komisije, te da određenom udruženju dodijeli više novca nego što je to dozvoljeno predmetnim pravilnikom. Naime, osporena odredba pravilnika ne daje ovlašćenje gradonačelniku da samostalno odredi iznos za sufinansiranje udruženja građana, već, isključivo da dâ ili odbije da dâ prethodnu saglasnost na predlog Komisije da se određenom udruženju građana dodijele sredstva u iznosu većem od 2.000 KM, što je sasvim u skladu sa funkcijom koju ima kao organ izvršne vlasti jedinice lokalne samouprave nadležan za izvršenju budžeta grada, dok konačno rješenje o odobravanju ovakve isplate donosi načelnik Odjeljenja za društvene djelatnosti (član 5. Pravilnika).
U skladu sa odredbama člana 115. Ustava, Ustavni sud nije nadležan da cijeni cjelishodnost osporenog propisivanja. Isto tako, Sud nije ovlašćen da cijeni evnetualne posljedice praktične primjene propisa, ni mogućnost njihove eventualne zloupotrebe.
Kada je riječ o navodima iz inicijative prema kojima član 1. stav 2. Pravilnika nije u skladu sa članom 10. Ustava, Sud je imao u vidu da se načelo ravnopravnosti, odnosno zabrana diskriminacije iz člana 10. Ustava, kao jedno od osnovnih ljudskih prava, odnosi samo na građane, dakle na fizička lica, i to u pogledu njihovih ličnih svojstava kao što su rasa, pol, jezik, nacionalna pripadnost, vjeroispovijest, socijalno porijeklo, rođenje, obrazovanje i dr. Zbog toga se, u konkretnom slučaju, u kontekstu eventualne neravnopravnosti, ne mogu ocjenjivati odredbe koje se odnose na udruženja građana.
Sud nalazi da osporenom odredbom predmetnog pravilnika nije povrijeđena odredba iz člana 66. stav 1. Ustava, kojom je propisano da prava i dužnosti Republike vrše Ustavom određeni republički organi, s obzirom na to da je treba sistematskim tumačenjem dovesti u vezu sa odredbama iz člana 67. stav 2, te člana 102. stav 1. tačka 6. i stav 3. Ustava, kojima je propisana mogućnost da se organima i organizacijama u opštinama može povjeriti izvršavanje zakona i propisa i opštih akata iz okvira prava i dužnosti Republike, odnosno da opština izvršava zakone i druge prtopise i opšte akte Republike čije je izvršavanje povjereno opštini i da obezbjeđuje izvršavanje propisa i opštih akata opštine, a da se zakonom može povjeriti vršenje poslova lokalne uprave gradu.
Takođe, Sud konstatuje da davalac inicijative pokušava da, potpuno paušalno, bez navođenja i obrazloženja razloga, osporeno propisivanje dovede u vezu sa članom 61. kojim se propisuje da Republika jemči minumim socijalne sigurnosti građana i obezbjeđuje funkcionisanje javnih službi kao i propisuje način finansiranja javnih službi, potom članom 66. stav 2. kojim su propisani osnovi i mjera za ovlašćenja i odgovornost republičkih organa i na kraju članom 67. Ustava kojim je uređen način izvršavanja zakona, drugih propisa i opštih akata iz okvira prava i dužnosti Republike. Zbog toga Sud nalazi da osporenu normu predmetnog pravilnika nije moguće ispitati u odnosu na ove članove Ustava. Međutim, i pored toga, Sud ipak napominje da osporenu odredbu, već prima facie, nije uopšte moguće dovesti u smislenu, logičku, pravnosistemsku i pojmovnu vezu sa većinom ovih ustavnih odredbi.
Na osnovu izloženog, Sud završno ocjenjuje da je osporena odredba iz člana 1. stav 2. predmetnog pravilnika u saglasnosti sa članom 108. Ustava.
Cijeneći da je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i da prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, Sud je, na osnovu člana 40. stav 5. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske, u ovom predmetu odlučio bez donošenja rješenja o pokretanju postupka.
Na osnovu izloženog Sud je odlučio kao u izreci ovog rješenja.
Ovo rješenje Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Vojin Bojanić, Svetlana Brković, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr. Radomir V. Lukić, prof. dr Ivanka Marković, prof. dr Darko Radić i akademik prof. dr Snežana Savić.
PREDSJEDNIK
USTAVNOG SUDA
Mr Džerard Selman
Broj: U-18/25
17.decembar 2025. godine