Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 40. stav 5. i člana 60. stav 1. tač. a) i b) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 26. novembra 2025. godine, d o n i o j e
O D L U K U
Utvrđuje se da Pravilnik o jednokratnoj novčanoj pomoći licima u stanju vanredne socijalne potrebe („Službeni bilten Opštine Ugljevik“ broj 7/18) nije u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske i Zakonom o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 97/16, 36/19 i 61/21).
O b r a z l o ž e nj e
Živan Torlaković iz Bijeljine dao je Ustavnom sudu Republike Srpske inicijativu za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti Pravilnika o jednokratnoj novčanoj pomoći licima u stanju vanredne socijalne potrebe („Službeni bilten Opštine Ugljevik” broj 7/18). U inicijativi se navodi da je osporeni pravilnik donio nenadležan organ, odnosno da je načelnik opštine Ugljevik preuzeo nadležnosti Skupštine opštine Ugljevik, zbog čega je, prema mišljenju davaoca inicijative, postupio suprotno članu 11. stav 2. i čl. 64. i 135. Zakona o socijalnoj zaštiti („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 37/12, 90/16, 94/19 i 42/20). Na ovaj način načelnik Opštine Ugljevik je prekoračio svoja ovlašćenja, čime je povrijedio načelo zakonitosti iz člana 108. stav 2. Ustava, što osporeni pravilnik u cjelini čini nesaglasnim sa Ustavom.
U odgovoru na navode iz inicijative koje je Sudu dostavio načelnik Opštine Ugljevik se ističe da je prethodni načelnik te opštine donio osporeni pravilnik iako to nije bilo u njegovoj nadležnosti, te se, u ovom smislu, prepušta Sudu da ocijeni ustavnost i zakonitost Pravilnika.
Osporeni Pravilnik o jednokratnoj novčanoj pomoći licima u stanju vanredne socijalne potrebe broj: 02-12-20/18 („Službeni bilten Opštine Ugljevik” broj 7/18) donio je 24. maja 2018. godine načelnik Opštine Ugljevik, pozivajući se na čl. 59. i 82. stav 3. Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 97/16) i čl. 58. i 89. Statuta Opštine Ugljevik („Službeni bilten Opštine Ugljevik“ broj 7/17).
Ovim pravilnikom određuju se način, uslovi i postupak za dodjelu jednokratne novčane pomoći licima koja se nalaze u stanju vanredne socijalne potrebe (član 1. stav 1. Pravilnika).
Odredbama Ustava Republike Srpske na koje ukazuje davalac inicijative, te odredbama koje su, prema ocjeni Suda, od značaja za ocjenjivanje ustavnosti osporenog pravilnika utvrđeno je: da opština preko svojih organa u skladu sa zakonom izvršava zakone, druge propise i opšte akte Republike čije izvršavanje je povjereno opštini, obezbjeđuje izvršavanje propisa i opštih akata opštine, te da se sistem lokalne samouprave uređuje zakonom (član 102. stav 1. tačka 6. i stav 2), da zakoni, drugi propisi i opšti akti moraju biti u saglasnosti sa Ustavom, a propisi i drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa zakonom (član 108).
Odredbama Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 97/16, 36/19 i 61/21) je propisano: da je skupština predstavnički organ, organ odlučivanja i kreiranja politike jedinice lokalne samouprave, te da, između ostalog, donosi odluke i druga opšta akta o obavljanju funkcija, između ostalog, iz oblasti sporta (član 39. st. 1. i 2. tačka 9), da gradonačelnik, odnosno načelnik opštine: 1) predlaže statut, 2) predlaže odluke i druga opšta akta skupštini, 3) izrađuje i podnosi skupštini na usvajanje nacrt i prijedlog budžeta, finansijski izvještaj, ekonomski plan, razvojni plan, investicioni program, prostorni i urbanistički plan i ostale planske i regulatorne dokumente koji se odnose na korišćenje i upravljanje zemljištem, uključujući i korišćenje javnog zemljišta, 4) obavještava skupštinu o svim pitanjima iz nadležnosti jedinice lokalne samouprave, njenih prava i obaveza, 5) sprovodi lokalnu politiku u skladu sa odlukama skupštine, izvršava lokalni budžet i obezbjeđuje primjenu odluka i drugih akata skupštine, 6) izvršava zakone i druge propise Republike, grada i opštine čije je izvršenje povjereno jedinici lokalne samouprave, 7) donosi odluku o osnivanju gradske, odnosno opštinske uprave, 8) donosi pravilnik o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta gradske, odnosno opštinske uprave, 9) predlaže imenovanje i razrješenje načelnika odjeljenja ili službe, 10) predlaže i donosi opšte i pojedinačne akte o organizaciji i funkcionisanju civilne zaštite u oblasti zaštite i spasavanja i vrši i druge poslove iz oblasti zaštite i spasavanja u skladu sa zakonom, 11) realizuje saradnju jedinice lokalne samouprave sa drugim jedinicama lokalne samouprave, međunarodnim i drugim organizacijama, u skladu sa odlukama i zaključcima skupštine i njenih radnih tijela, 12) daje saglasnost na statute i druga opšta akta preduzeća i ustanova čiji je osnivač jedinica lokalne samouprave, 13) podnosi izvještaj skupštini o radu u organima preduzeća koja obavljaju komunalne djelatnosti, 14) podnosi izvještaj skupštini o svom radu i radu gradske, odnosno opštinske uprave, 15) pokreće inicijativu da se do odluke nadležnog suda obustavi od izvršenja opšti ili pojedinačni akt skupštine ako smatra da je suprotan Ustavu i zakonu, 16) zaključuje ugovore u ime jedinice lokalne samouprave, u skladu sa aktima skupštine, 17) rješava u drugom stepenu po žalbi na prvostepena rješenja ukoliko za rješavanje nisu nadležni republički organi, 18) donosi odluke o raspolaganju novčanim sredstvima na način utvrđen statutom, 19) odlučuje o sukobu nadležnosti između gradske, odnosno opštinske uprave i organizacija koje vrše poslove od interesa za jedinicu lokalne samouprave, 20) odlučuje o izuzeću službenog lica gradske, odnosno opštinske uprave i 21) obavlja druge poslove utvrđene zakonom i statutom (član 59), da gradonačelnik, odnosno načelnik opštine donosi odluke, pravilnike, naredbe, uputstva, rješenja, zaključke, planove i programe (član 82. stav 3).
Sud je prvo cijenio da li je jedinica lokalne samouprave nadležna, odnosno ovlašćena, da svojim opštim pravnim aktom utvrdi i druga prava i usluge socijalne zaštite pored onih koji su izričito propisani Zakonom o socijalnoj zaštiti. Sud je utvrdio da je odredbama člana 11. stav 1. Zakona o socijalnoj zaštiti („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 37/12, 90/16, 94/19, 42/20 i 36/22) propisano da, pored prava propisanih ovim zakonom, jedinica lokalne samouprave svojom odlukom, u skladu sa potrebama stanovništva, može da utvrdi i druga prava i usluge, uslove i kriterijume za njihovo ostvarivanje, a stavom 2, da proširena prava i usluge iz stava 1. ovog člana mogu biti: personalna asistencija za lica sa invaliditetom, stanovanje uz podršku, zaštićeno stanovanje, pomoć u zbrinjavanju punoljetnih lica nakon napuštanja ustanova ili hraniteljskih porodica, jednokratne pomoći u naturi, usluge javne kuhinje, pomoć za školovanje djece iz socijalno ugroženih porodica, pomoć u vaspitanju i obrazovanju djece sa smetnjama u razvoju, subvencionisanje komunalnih troškova siromašnim porodicama, pomoć u stambenom zbrinjavanju siromašnih porodica, troškovi sahrane korisnika prava iz ovog zakona, usluge SOS telefona, kao i druga prava i usluge prema potrebama jedinica lokalne samouprave. Ovom odredbom jedinica lokalne samouprave je ovlašćena da procjenom cjelishodnosti o potrebama stanovništva lokalne zajednice i same jedinice lokalne samouprave proširi prava i usluge socijalne zaštite, pored onih koji su već izričito propisani Zakonom o socijalnoj zaštiti. Sud je utvrdio da ovaj zakon ne propisuje koji je organ jedinice lokalne samouprave nadležan za donošenje opšteg pravnog akta o takvom proširenju.
Raspodjelu normativne nadležnosti među organima jedinica lokalne samouprave propisuje Zakon o lokalnoj samoupravi, kao lex generalis u materiji zakonskog uređivanja, odnosno propisivanja nadležnosti, organizacije, načina rada i finansiranja jedinica lokalne samouprave.
Članom 82. stav 3. Zakona o lokalnoj samoupravi je na opšti način propisano da načelnik, odnosno gradonačelnik, donosi odluke, pravilnike, naredbe, uputstva, rješenja, zaključke, planove i programe kao vrste pravnih i drugih akata. Međutim, ova odredba ne može se shvatati kao davanje ovlašćenja gradonačelniku, odnosno načelniku, da donosi ove akte u svim oblastima pravnih odnosa iz nadležnosti jedinice lokalne samouprave, a po svom nahođenju. Njome se samo propisuju vrste akata koje gradonačelnik, odnosno načelnik, može donositi uopšte, dok za donošenje svakog od njih mora da bude izričito ovlašćen ili Zakonom o lokalnoj samoupravi, kao lex generalisom u zakonskom uređivanju lokalne samouprave, ili nekim drugim zakonom, kao lex specialisom, ili statutom jedinice lokalne samouprave, u skladu sa zakonom. Članom 59. stav 1. Zakona o lokalnoj samoupravi određena je nadležnost načelnika, odnosno gradonačelnika, i izričito je propisano da je načelnik, odnosno gradonačelnik, ovlašćen jedino na donošenje pravilnika o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta gradske, odnosno opštinske uprave (član 59. stav 1. tačka 8). Imajući u vidu navedeno Sud je ocijenio da je načelnik Opštine Ugljevik donošenjem osporenog pravilnika prekoračio svoja zakonska ovlašćenja, vršeći normativno ovlašćenje koje mu ne pripada, i na taj način je prekršio odredbu člana 59. stav 1. Zakona o lokalnoj samoupravi, a time i ustavno načelo zakonitosti iz člana 108. stav 2. Ustava Republike Srpske, prema kojem propisi i drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa zakonom, što ovaj akt sa formalnopravnog aspekta čini u cjelini neustavnim.
S obzirom na utvrđene razloge neustavnosti i nezakonitosti osporenog pravilnika, Sud nije razmatrao ostale navode davaoca inicijative o nesaglasnosti pravilnika sa Zakonom o socijalnoj zaštiti („Službeni glasnik Republike Srpske” br. 37/12, 90/16, 94/19, 42/20 i 36/22) jer nisu od primarnog značaja za odlučivanje o zakonitosti u ovoj ustavnopravnoj stvari.
Cijeneći da je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i da prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, Sud je, na osnovu člana 40. stav 5. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske, u ovom predmetu odlučio bez donošenja rješenja o pokretanju postupka.
Na osnovu izloženog Sud je odlučio kao u izreci ove odluke.
Ovu odluku Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Vojin Bojanić, Svetlana Brković, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Radomir V. Lukić, prof. dr Ivanka Marković, prof. dr Darko Radić i akademik prof. dr Snežana Savić.
PREDSJEDNIK
USTAVNOG SUDA
Mr Džerard Selman
Broj: U-9/25
26. novembar 2025. godine