Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске, члана 4. став 2. тачка е) и члана 60. став 1. тач. а), б) и д) Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 104/11 и 92/12), на сједници одржаној 24. септембра 2025. године, д о н и о ј е
О Д Л У К У
Утврђује се да члан 51. став 1. и члан 99. став 6. Пословника Скупштине Града Бањалука („Службени гласник Града Бањалука“ бр. 32/16, 4/17, 8/17 и 34/17) нису у сагласности са Уставом Републике Српске и Законом о локалној самоуправи („Службени гласник Републике Српске“ бр. 97/16, 36/19 и 61/21).
Одбија се приједлог за утврђивање неуставности и незаконитости члана 31. тачка 5. и члана 87. став 2. Пословника Скупштине Града Бањалука („Службени гласник Града Бањалука“ бр. 32/16, 4/17, 8/17 и 34/17).
О б р а з л о ж е њ е
Градоначелник Града Бањалука поднио је Уставном суду Републике Српске иницијативу за покретање поступка за оцјењивање уставности и законитости члана 31. тачка 5, члана 51. став 1, члана 87. став 2. и члана 99. став 6. Пословника Скупштине Града Бањалука („Службени гласник Града Бањалука“ бр. 32/16, 4/17, 8/17, 34/17 и 38/23) коју је Суд, на основу члана 4. став 2. тачка е) Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“, бр. 104/11 и 92/12), третирао као приједлог. Из садржине поднесеног приједлога произлази да оспорене одредбе Пословника Скупштине Града Бањалука нису у сагласности са чланом 108. став 1. Устава Републике Српске и Законом о локалној самоуправи ("Службени гласник Републике Српске" бр. 97/16, 36/19 и 61/21). Образлажући наведено предлагач цитира наведену одредбу Устава, као и одредбе члана 36, члана 39. став 2. и члана 42. став 1. Закона о локалној самоуправи, те указује на примјену оспорених одредаба наведеног пословника које, како тврди, ограничавају надлежности Скупштине Града, односно онемогућавају да се о многим питањима и одлукама од значаја за Бањалуку и њене грађане расправља и гласа на сједницама Скупштине Града. С тим у вези, предлагач истиче да су Колегијум и радна тијела помоћни органи Скупштине Града и да немају право одлучивати о којим ће питањима Скупштина одлучивати, односно да право одлучивања о питањима из надлежности Скупштине, сагласно Закону о локалној самоуправи, има искључиво скупштина јединице локалне самоуправе. Надаље, предлагач указује на акт Министарства управе и локалне самоуправе Републике Српске број 10.3-014-62/22 од 13. новембра 2023. године у којем је, како наводи, истакнуто да Колегијум није орган, већ помоћно скупштинско радно тијело основано у складу са Пословником Скупштине Града, чији је циљ да доприноси унапређењу ефикасности рада Скупштине Града, као и да овлашћени предлагачи, у складу са Пословником, могу предложити да се одређена питања уврсте у дневни ред и на самој сједници Скупштине Града (уз одговарајуће образложење и припремљен писани материјал по одређеном питању из надлежности Скупштине Града), о чему се Скупштина Града изјашњава прије одлучивања о дневном реду у цјелини. На крају, предлагач тврди да оспорене одредбе Пословника Скупштине Града нарушавају начело јавности с обзиром на то да су засједања радних тијела затвореног карактера, као и начело демократичности јер одборници нису у могућности да на јавној расправи, у парламентарној атмосфери и кроз „језик аргумената укрсте ставове и одлуче о сваком појединачном питању“. Полазећи од наведеног предлаже да Суд донесе одлуку којом ће утврдити несагласност оспореног прописивања са Законом о локалној самоуправи.
У одговору Скупштине Града Бањалука наводи се, поред осталог, да је Пословник Скупштине Града Бањалука, као интерни акт који уређује начин рада и функционисање представничког тијела, у складу са Законом о локалној самоуправи из разлога што не ограничава надлежности Скупштине Града, већ само уређује процедуре и омогућава да се сваки акт предложи и на самој сједници Скупштине, те успоставља механизме за ефикасно разматрање приједлога, што је, како се наглашава, стандардна пракса у законодавним тијелима. У одговору се, такође, наводи да Колегијум има улогу у припреми дневног реда, што је уобичајена пракса у представничким органима, како на локалном, тако и на вишим нивоима власти, и да радна тијела имају функцију претходног разматрања и давања мишљења о актима који се предлажу, а ако одређени акт не добије подршку надлежног радног тијела, то не значи да је одлука искључиво у његовој надлежности, већ да се процедура утврђивања дневног реда одвија у складу са унутрашњим правилима рада Скупштине, те принципима аутономије и самосталности рада представничког тијела. У одговору се, такође, указује, на обавезу Стручне службе Скупштине да одређене материјале прије разматрања и одлучивања упути надлежним државним институцијама ради прибављања стручног мишљења које ће се доставити на сједницу Колегијума, те да ова процедура није ограничавање у раду Скупштине, већ механизам који осигурава правну сигурност, усклађеност одлука са вишим правним актима и спречавање евентуалних правних посљедица које би могле настати уколико би се усвојиле одлуке без претходне експертске анализе. Надаље, у одговору се тврди да примјена Пословника, чије су одредбе оспорене, не доводи до потпуне блокаде рада Скупштине, како то погрешно тврди предлагач, већ осигурава процедуре које само омогућавају ефикасно разматрање предложених аката. Уз то, у одговору се оспоравају тврдње предлагача да је повријеђено начело јавности и начело демократичности јер су, како се наглашава, сједнице Скупштине Града јавне, а уз то ниједан приједлог акта није трајно онемогућен, већ само подлијеже процедури претходног разматрања. Закључно, у одговору се тврди да оспорене одредбе Пословника нису у супротности са Уставом и Законом о локалној самоуправи, те да нема основа за оцјену њихове уставности и законитости.
Оспореним одредбама Пословника Скупштине Града Бањалука („Службени гласник Града Бањалука“ бр. 32/16, 4/17, 8/17 и 34/17) који је донијела Скупштина Града Бањалука прописано је: да у оквиру својих права и дужности Колегијум предлаже предсједнику Скупштине питања која је потребно уврстити у дневни ред (члан 31. тачка 5), да ће, ако након разматрања предложеног акта радно тијело већином гласова присутних чланова не подржи приједлог, Скупштина приликом утврђивања дневног реда исте скинути са дневног реда (члан 51. став 1), да на основу састављених материјала предсједник Скупштине сазива сједницу Колегијума на којој предлажу питања која ће бити уврштена у дневни ред сједнице Скупштине, као и термин одржавања сједнице (члан 87. став 2), да ће се из предложеног дневног реда, прије утврђивања истог, скинути предложени акт, који надлежно тијело већином гласова присутних чланова није подржало (члан 99. став 6).
Уставни суд је утврдио да је, након подношења приједлога за оцјену уставности и законитости члана 31. тачка 5, члана 51. став 1, члана 87. став 2. и члана 99. став 6. Пословника Скупштине Града Бањалука („Службени гласник Града Бањалука“ бр. 32/16, 4/17, 8/17, 34/17 и 38/23), Одлука о измјенама и допунама Пословника Скупштине Града Бањалука („Службени гласник Града Бањалука“ број 38/23) престала да важи даном објављивања Одлуке Уставног суда Републике Српске број У-27/24 у „Службеном гласнику Републике Српске“ број 30 од 2. априла 2025. године.
По оцјени Суда, за оцјену уставности оспорених одредаба Пословника Скупштине Града Бањалука („Службени гласник Града Бањалука“ бр. 32/16, 4/17, 8/17 и 34/17) од значаја су одредбе Устава Републике Српске којима је утврђено: да се систем локалне управе уређује законом (члан 102. став 2), да закони, статути, други прописи и општи акти морају бити у сагласности са Уставом, те да прописи и други општи акти морају бити у сагласности са законом (члан 108).
За оцјену законитости оспорених одредаба Пословника Скупштине Града Бањалука, по оцјени Суда, од значаја су одредбе Закона о локалној самоуправи („Службени гласник Републике Српске“ бр. 97/16, 36/19 и 61/21) којим је прописано: да се овим законом уређују систем локалне самоуправе, јединице локалне самоуправе, начин и услови њиховог формирања, послови локалне самоуправе, органи јединица локалне самоуправе, међусобни односи скупштине јединице локалне самоуправе и градоначелника, односно начелника општине, имовина и финансирање јединица локалне самоуправе, акти и јавност рада органа јединица локалне самоуправе, поступак надзора над радом органа јединица локалне самоуправе, облици непосредног учешћа грађана у локалној самоуправи, сарадња органа јединица локалне самоуправе, однос републичких органа и органа јединице локалне самоуправе, заштита права локалне самоуправе, као и друга питања од значаја за остваривање права и дужности јединица локалне самоуправе (члан 1), да су органи јединице локалне самоуправе: 1) скупштина града у граду, а скупштина општине у општини и 2) градоначелник, односно начелник општине (члан 36), да је скупштина представнички орган, орган одлучивања и креирања политике јединице локалне самоуправе, те да, између осталог, доноси пословник о раду (члан 39. ст. 1. и 2. тачка 26), да скупштина одлучује о питањима из своје надлежности већином гласова од укупног броја одборника, осим када је другачије прописано законом (члан 42. став 1), да предсједник скупштине заступа и представља скупштину, сазива сједнице скупштине и њима предсједава (члан 43. став 1), да сједницу скупштине сазива предсједник скупштине по потреби, а најмање једном у два мјесеца, те да предсједник скупштине сазива скупштину по сопственој иницијативи или на захтјев градоначелника, односно начелника општине или 1/3 одборника, у року од 15 дана од дана подношења захтјева (члан 45. ст. 1. и 2), да скупштина може за извршење својих задатака оснивати сталне и повремене комисије, одборе и савјете као радна тијела скупштине (члан 51. став 1), да се начин рада, сазивање, утврђивање дневног реда, одлучивање и друга питања значајна за рад скупштине и радних тијела уређују пословником (члан 52. став 1), да је скупштина дужна да размотри приједлоге аката, односно извјештаја и информација које поднесе градоначелник, односно начелник општине и о њима се изјасни у роковима утврђеним статутом и пословником (члан 71. став 2), да приједлог за доношење акта из надлежности скупштине могу поднијети градоначелник, односно начелник општине, сваки одборник, радна тијела скупштине и 10% бирача или 1.000 бирача са подручја јединице локалне самоуправе (члан 84. став 1), да су сједнице скупштине, комисија, одбора и савјета јавне, ако није другачије предвиђено законом (члан 92. став 1).
Такође, у вези са наведеним законским одредбама Суд је утврдио да је Статутом Града Бањалука („Службени гласник Града Бањалука“ бр.14/18 и 9/19), између осталог, прописано: да су органи града: Скупштина Града и градоначелник (члан 36), да је Скупштина Града представничко тијело грађана града и орган одлучивања и креирања политике Града, те да, између осталог, усваја Пословник о раду (члан 38. ст. 1. и 2. тачка 26), да Скупштина Града доноси одлуке о питањима из своје надлежности - већином гласова од укупног броја одборника, на начин регулисан Пословником (члан 41. став 1), да предсједник Скупштине Града заступа и представља Скупштину Града, сазива сједнице Скупштине и њима предсједава (члан 44. став 1), да се Пословником о раду Скупштине Града регулишу питања која се односе на права и обавезе одборника, њихову одговорност, начин избора и разрјешења предсједника Скупштине Града и његова права и обавезе, начин и поступак именовања и разрјешења потпредсједника Скупштине Града и њихових права и обавеза, начин и поступак именовања и разрјешења замјеника градоначелника, начин избора секретара Скупштине Града и његова права и дужности; поступак сазивања сједнице Скупштине Града, утврђивање дневног реда сједнице, утврђивање резултата гласања, овлаштење предлагача сазивања сједнице - уколико је не сазове предсједник; поступак предлагања и доношења општих аката, обавјештавање јавности о раду Скупштине Града, избор радних тијела Скупштине Града, њихов састав, надлежност и начин рада, програм рада Скупштине Града и начин вођења записника, као и друга питања од значаја за организацију и рад Скупштине Града (члан 52), да Скупштина Града може образовати сталне комисије, одборе и савјете, друга стална и повремена радна тијела чији се састав, дјелокруг и начин рада уређује Пословником Скупштине Града, односно одлуком о образовању (члан 55), да секретар Скупштине, у сарадњи са предсједником Скупштине и градоначелником, припрема приједлог дневног реда и обезбјеђује услове за рад Скупштине (члан 60. став 1), да је Скупштина дужна да размотри приједлоге аката, односно извјештаје и информације које поднесе градоначелник, и о њима се изјасни у роковима утврђеним Статутом и Пословником (члан 73. став 2), да су сједнице Скупштине Града и њених радних тијела јавне, ако законом није другачије предвиђено (члан 90. став 1).
По оцјени Суда, неспорно је да је Скупштина Града Бањалука, сагласно одредбама члана 39. ст. 1. и 2. тачка 26. Закона о локалној самоуправи, била овлашћена да Пословником, чије су одредбе оспорене, регулише питања која се тичу конституисања Скупштине Града, организације и начин рада Скупштине Града, права и дужности одборника, као и друга питања од значаја за рад Скупштине Града. Међутим, по оцјени Суда, Скупштина Града Бањалука је, прописујући на начин као у члану 51. став 1. и члану 99. став 6. Пословника Скупштине Града Бањалука, прекорачила оквир својих овлашћења, јер је радно тијело Скупштине само један од овлашћених предлагача за подношење приједлога за доношење аката из надлежности скупштине јединице локалне самоуправе (члан 84. став 2. Закона о локалној самоуправи). Дакле, сагласно одредбама Закона о локалној самоуправи, радно тијело Скупштине је овлашћено само да предложи које акте и друга питања Скупштина Града треба разматрати, али нема овлашћење да одлучује који приједлози аката, односно које тачке ће бити на дневном реду сједнице Скупштине, јер о томе на почетку сваке сједнице одлучује Скупштина већином гласова од укупног броја одборника, осим када је другачије прописано законом.
С обзиром на наведено, Суд је оцијенио да оспорене одредбе члана 51. став 1. и члана 99. став 6. Пословника Скупштине Града Бањалука нису у сагласности са наведеним одредбама Закона о локалној самоуправи, а посљедично и са одредбом члана 108. став 2. Устава, према којој прописи и други општи акти морају бити у сагласности са законом.
По оцјени Суда, оспорене одредбе члана 31. тачка 5. и члана 87. став 2. Пословника Скупштине Града Бањалука нису у несагласности са одредбама Закона о локалној самоуправи. Наиме, из наведених одредаба Закона о локалној самоуправи произлази овлашћење Скупштине Града Бањалука да Пословником уреди, између осталог, начин утврђивања дневног реда, као и друга питања значајна за рад Скупштине. Имајући у виду наведено, Суд је оцијенио да наведеним прописивањем из којег произлази да Колегијум, у оквиру својих права и дужности, предлаже предсједнику Скупштине питања која је потребно уврстити у дневни ред, те да на основу састављених материјала предсједник Скупштине сазива сједницу Колегијума, на којој предлажу питања која ће бити уврштена у дневни ред сједнице Скупштине, као и термин одржавања сједнице. Скупштина Града Бањалука није изашла из оквира својих законских овлашћења. Наиме, Пословником Скупштине Града Бањалука основан је Колегијум Скупштине Града као скупштинско тијело које доприноси ефикасности рада Скупштине Града и којег чине предсједник и потпредсједник Скупштине, предсједници клубова одборника у скупштини, одборник политичке странке која нема основан клуб одборника, као и одборник из реда националних мањина (члан 30. став 1. Пословника). У том смислу оспореним прописивањем је омогућено овом скупштинском тијелу само да припрема дневни ред, односно формулише садржину приједлога дневног реда која ће бити разматрана на сједници Скупштине, али се тиме не утиче на овлашћења Скупштине Града да доноси коначну одлуку о питањима која ће бити уврштена у дневни ред сједнице, односно да одлучује о којима питањима ће расправљати. При томе, Суд је имао у виду да се став предлагача и образложење о повреди одредаба Закона о локалној самоуправи темељи, превасходно, на примјени оспорених одредаба члана 31. тачка 5. и члана 87. став 2. Пословника Скупштине Града Бањалука, односно да предлагач сматра да је примјеном оспорених одредаба Пословника „настала ситуација да многа питања и одлуке од значаја за Бањалуку и њене грађане уопште не дођу у прилику да се о њима расправља и гласа на сједницама скупштине“. У вези са овим наводима Уставни суд указује да, према члану 115. Устава, није надлежан да оцјењује примјену законских рјешења.
Како оспорени члан 31. тачка 5. и члана 87. став 2. предметног пословника нису у супротности са законом, Суд је оцијенио да у конкретном случају није повријеђено уставно начело законитости из члана 108. став 2. Устава.
На основу изложеног одлучено је као у изреци ове одлуке.
Ову одлуку Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда мр Џерард Селман и судије: Војин Бојанић, Светлана Брковић, Амор Букић, Златко Куленовић, проф. др Радомир В. Лукић, проф. др Иванка Марковић, проф. др Дарко Радић и академик проф. др Снежана Савић.
ПРЕДСЈЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
Мр Џерард Селман
Број: У-15/25
24. септембар 2025. године