Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске, члана 4. став 2. тачка е), члана 37. став 1. тачка а), члана 60. став 1. тачка д) и члана 61. став 1. тачка д) Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 104/11 и 92/12), на сједници одржаној дана 16. јула 2025. године, донио је
О Д Л У К У
Одбија се приједлог за утврђивање неуставности и незаконитости чл. 10. и 11. Одлуке о извршењу буџета Града Бијељина за 2025. годину („Службени гласник Града Бијељина“ број 5/25).
Одбацује се приједлог за оцјењивање сагласности чл. 10. и 11. Одлуке о извршењу буџета Града Бијељина за 2025. годину („Службени гласник Града Бијељина“ број 5/25) са чланом 6. исте одлуке и чланом 153. став 1. Пословника о раду Скупштине Града Бијељина („Службени гласник Града Бијељина“ број 11/17).
О б р а з л о ж е њ е
Градоначелник Града Бијељина дао је Уставном суду Републике Српске иницијативу за покретање поступка за оцјену уставности и законитости чл. 10. и 11. Одлуке о извршењу буџета Града Бијељина за 2025. годину („Службени гласник Града Бијељина“ број 5/25), сматрајући, у суштини, да иста није у сагласности са чланом 39. став 2. и чланом 59. став 1. тачка 5) Закона о локалној самоуправи („Службени гласник Републике Српске“ бр. 97/16, 36/19 и 61/21), чл. 40, и 41. ст. 1. и 2, чланом 47. став 1. тачка ж) и чланом 49. став 2. Закона о буџетском систему Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 121/21, 103/15 и 15/16), те чланом 108. став 2. Устава. У складу са чланом 4. став 2. тачка е) Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 104/11 и 92/12), Суд је ову иницијативу третирао као приједлог.
Предлагач истиче да је према одредби члана 39. став 2. тачка 3) Закона о локалној самоуправи, скупштина града надлежна за доношење буџета, али не и за извршење буџета, јер је извршење буџета, према одредби члана 59. став 1. тачка 5) истог закона, у искључивој надлежности градоначелника.
Реалокација, односно прерасподјела буџетских средстава, је питање извршења буџета, због чега сматра да је давањем овлашћења скупштини града да доноси одлуке о прерасподјели буџетских средстава на начин како је то прописано одредбама чл. 10. и 11. оспорене одлуке дошло до повреде члана 39. став 2. и члана 59. став 1. тачка 5) Закона о локалној самоуправи.
Такође, у приједлогу се наводи да је из садржаја одредаба чл. 40. и 41. Закона о буџетском систему Републике Српске јасно да се одлуком о извршењу буџета утврђују прецизна ограничења у погледу висине и намјене средстава која се реалоцирају, али не и у погледу надлежности у вези са извршењем реалокација, а како је учињено оспореним чл. 10. и 11. Одлуке о извршењу буџета Града Бијељина за 2025. годину. У вези са тим предлагач наводи да је одредбом члана 47. став 1. тачка ж) и одредбом члана 49. став 2. Закона о буџетском систему прописано да извјештај о извршењу буџета обавезно садржи податке о извршеним реалокацијама и да су за извршење буџета општина и градова извршни органи општина и градова одговорни скупштинама општина и градова.
У овом смислу, предмет прерасподјеле буџетских средстава неспорно спада у питање извршења буџета, које је, према поменутим законским одредбама, у искључивој надлежности градоначелника, због чега је Скупштина Града Бијељина, дајући овлашћење скупштини града да доноси одлуке о прерасподјели/реалокацији буџетских средстава као у чл. 10. и 11. оспорене одлуке, уредила супротно чл. 40, 41, 47. став 1. тачка ж) и 49. став 2. Закона о буџетском систему Републике Српске.
Такође, истиче се да су чл. 10. и 11. оспорене одлуке у супротности и са чланом 6. те одлуке, према којем је градоначелник одговоран за извршење буџета.
Поред наведеног, предлагач указује на неуједначеност праксе овог суда у предметима У-45/21, У-28/21, У-2/22 и У-8/24, те позивајући се на начин рјешавања у предметима У-45/21, У-28/21, У-2/22 истиче да су чл. 10. и 11. оспорене одлуке у супротности са чланом 153. став 1. Пословника о раду Скупштине Града Бијељина („Службени гласник Града Бијељина“ број 11/17), у вези са чланом 52. став 1. Закона о локалној самоуправи („Службени гласник Републике Српске“ бр. 97/16, 36/19 и 61/21).
Такође, предлаже се да Суд, сагласно члану 58. став 1, у вези са чланом 61. став 1. тачка в) Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 104/11 и 92/12), донесе рјешење којим ће наредити обуставу извршења појединачних правних аката о прерасподјели буџетских средстава који буду донесени на основу оспорених чл. 10. и 11. Одлуке о извршењу буџета Града Бијељина за 2025. годину.
У одговору на приједлог који је Суду доставила Скупштина Града Бијељина се, на првом мјесту, истиче да је исти неразумљив и непотпун, јер је погрешно насловљен као „Иницијатива за оцјену уставности и законитости“, те је поднесен на основу погрешног правног основа, те јер не садржи приједлог у погледу одлуке Суда. На основу изложеног, доносилац оспорене одлуке сматра да Суд „иницијативу“ треба вратити њеном даваоцу на отклањање поменутих недостатака.
Надаље, у одговору се истиче да оспорена одлука нема карактер општег акта за чију оцјену је према члану 115. Устава надлежан Уставни суд, те се, у овом смислу, а подсјећајући на праксу Суда у предметима У-45/21 и У-8/21, предлаже да Суд, због ненадлежности, не прихвати дату „иницијативу“. Такође, уколико Суд оцијени да оспорена одлука јесте општи акт, њен доносилац подсјећа да је одлуком у предмету У-8/24 овај суд одбио приједлог градоначелника Града Бијељина за утврђивање неуставности и незаконитости чл. 10. и 11. Одлуку о извршењу буџета Града Бијељина за 2024. годину („Службени гласник Града Бијељина“ број 1/24), а како је у погледу чињеничних и правних навода садржина тог приједлога идентична конкретној „иницијативи“, предлаже да Суд и у овом предмету одлучи на исти начин, односно да не прихвати „иницијативу“. С обзиром на овакав свој приједлог, доносилац оспореног акта сматра да би Суд требало да утврди да је беспредметно да разматра захтјев градоначелника Града Бијељина за обуставу извршења појединачних правних аката донесених на основу чл. 10. и 11. оспорене одлуке.
Одлуку о извршењу буџета Града Бијељина за 2025. годину („Службени гласник Града Бијељина“ број 5/25) донијела је 28. марта 2025. године Скупштина Града Бијељина на основу члана 33. став 2. Закона о буџетском систему („Службени гласник Републике Српске“ бр. 121/12, 52/14, 103/15, 15/16 и 110/24), члана 39. став 2. тачка 3) Закона о локалној самоуправи („Службени гласник Републике Српске“ бр. 97/16, 36/19 и 61/21) и члана 39. став 2. тачка 3) Статута Града Бијељина („Службени гласник Града Бијељина“ број 9/17).
Оспореним чланом 10. ове одлуке је прописано да се прерасподјела буџетских средстава у оквиру буџетског корисника/потрошачке јединице, са издатака за нефинансијску имовину, финансијску имовину, отплату дугова и осталих издатака (класа 5 и 6), на текуће расходе и трансфере између и унутар јединица власти (класа 4), врши на основу одлуке Скупштине града, а на приједлог градоначелника, уз мишљење Одјељења за финансије (став 1), да се прерасподјела буџетских средстава у оквиру буџетског корисника/потрошачке јединице, са текућих расхода и трансфера између и унутар јединица власти (класа 4), на издатке за нефинансијску имовину, финансијску имовину, отплату дугова и осталих издатака (класа 5 и 6), врши на основу одлуке Скупштине града, а на приједлог градоначелника и буџетског корисника/потрошачке јединице, уз мишљење Одјељења за финансије (став 2), да се прерасподјела буџетских средстава у оквиру буџетског корисника/потрошачке јединице између текућих расхода и трансфера између и унутар јединица власти (класа 4), између издатака за нефинансијску имовину (класа 5), између издатака за финансијску имовину, отплату дугова и осталих издатака (класа 6), врши на основу одлуке Скупштине града, а на приједлог градоначелника и буџетског корисника/потрошачке јединице, уз мишљење Одјељења за финансије (став 3), да се прерасподјела буџетских средстава између буџетских корисника/потрошачких јединица врши на основу одлуке Скупштине града, а на приједлог градоначелника, уз мишљење Одјељења за финансије (став 4), да се изузетно, прерасподјела буџетских средстава не може вршити на расходе за лична примања, са расхода за лична примања и са средстава за суфинансирање пројеката за које је потписан уговор (став 5).
Оспореним чланом 11. ове одлуке је прописано да Скупштина града својом одлуком, на приједлог градоначелника, може извршити прерасподјелу средстава у оквиру и између буџетских корисника/потрошачких јединица, у висини до 5% од укупно усвојених средстава буџетског корисника/потрошачке јединице, којој се средства умањују (став 1), да Скупштина града својом одлуком, на приједлог градоначелника уз мишљење Одјељења за финансије, може средства распоређена буџетом, која нису утрошена до 31. јануара наредне године, распоредити између буџетских корисника/потрошачких јединица до 5% од укупно усвојених средстава потрошачке јединице, којима се средства умањују (став 2).
Суд констатује да је чланом 6. оспорене одлуке прописано: да је наредбодавац и одговорна особа за извршење буџета у цјелини градоначелник града (став 1), да Одјељење за финансије управља и контролише прилив и одлив новчаних средстава према усвојеном буџету (став 2), да су овлашћене особе (начелници одјељења, носиоци активности - програма и руководиоци јавних институција и других буџетских корисника/потрошачких јединица), помоћни извршиоци и да су одговорни за намјенску употребу средстава буџета (став 3), док према члану 12. оспорене одлуке градоначелник града има обавезу да у оквиру извјештаја о извршењу буџета информише Скупштину града о извршеној прерасподјели средстава.
Приликом оцјене оспорених одредаба Одлуке о извршењу буџета Града Бијељина за 2025. годину, Суд је имао у виду да је Уставом Републике Српске утврђено да општина преко својих органа, у складу са законом, доноси буџет, извршава законе, друге прописе и опште акте Републике чије извршавање је повјерено општини, те обезбјеђује извршавање прописа и општих аката општине (члан 102. став 1. тачке 1. и 6), да се систем локалне самоуправе уређује законом (члан 102. став 2), да закони, статути, други прописи и општи акти морају бити у сагласности са Уставом, да прописи и други општи акти морају бити у сагласности са законом (члан 108).
Поред наведеног, Суд је имао у виду да је Законом о локалној самоуправи („Службени гласник Републике Српске“ бр. 97/16, 36/19 и 61/21) уређен систем локалне самоуправе, органи јединица локалне самоуправе, међусобни односи скупштине јединице локалне самоуправе и градоначелника, односно начелника општине, имовина и финансирање јединица локалне самоуправе, акти и јавност рада органа јединица локалне самоуправе и друга питања од значаја за остваривање права и дужности јединица локалне самоуправе (члан 1). Одредбама члана 39. став 1. и став 2. тач. 2, 3, 4. и 37. овог закона је прописано да је скупштина јединице локалне самоуправе представнички орган, орган одлучивања и креирања политике јединице локалне самоуправе, који у смислу овог закона има надлежност да доноси одлуке и друге опште акте и даје њихово аутентично тумачење, доноси буџет, усваја финансијске извјештаје и врши и друге послове утврђене законом и статутом. Овим законом такође је прописано да је градоначелник у граду, односно начелник општине у општини, извршни орган власти јединице локалне самоуправе (члан 54. став 1), да су надлежности градоначелника, односно начелника општине да предлаже одлуке и друге опште акте скупштини, да израђује и подноси скупштини на усвајање, поред осталог, нацрт и приједлог буџета, финансијски извјештај, да спроводи локалну политику у складу са одлукама скупштине, извршава локални буџет и обезбјеђује примјену одлука и других аката скупштине и подноси извјештај скупштини о свом раду и раду градске, односно општинске управе (члан 59. став 1. тач. 2, 3, 5. и 14).
Суд је узео у обзир да се Законом о буџетском систему Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 121/12, 52/14, 103/15, 15/16 и 110/24) уређују буџетски систем Републике Српске (у даљем тексту: Република), припрема, планирање, начин израде, доношење и извршење буџета Републике Српске (у даљем тексту: буџет Републике), буџета општина, градова и фондова, задуживање и отплата дуга, рачуноводство, извјештавање и контрола буџета Републике, општина, градова и фондова (члан 1). Релевантним одредбама овог закона је прописано да је буџет процјена буџетских средстава и буџетских издатака за једну фискалну годину (члан 2. став 1), да буџетска средства у једној фискалној години чине буџетски приходи и примици за нефинансијску имовину, примици од финансијске имовине и задуживања текуће фискалне године, неутрошена намјенска средства буџетских грантова и трансфера из ранијих периода и суфицит распоређен одлуком надлежног органа, те да се буџетска средства користе за финансирање функција буџетских корисника, за извршавање њихових задатака и остале намјене које су у складу са Уставом и законом, као и прописима органа јединица локалне самоуправе и фондова (члан 5. ст. 1. и 2), да се буџет припрема, доноси и извршава на основу стандардних буџетских класификација, да министар финансија (у даљем тексту: министар) доноси правилник којим се дефинишу стандардне буџетске класификације (члан 15. ст. 1. и 3), да се утврђивање нацрта и приједлога буџета општина и градова спроводи према сљедећој процедури: општински и градски орган управе надлежан за финансије доставља нацрт буџета општине, односно града надлежном извршном органу општине и града, надлежни извршни орган општине и града по потреби од општинског и градског органа управе надлежног за финансије захтијева додатне информације или образложења која се односе на нацрт буџета општине и града за наредну фискалну годину, надлежни извршни орган општине и града утврђује нацрт буџета општине и града и доставља га Министарству, Министарство даје препоруке на достављени нацрт буџета општине и града, надлежни извршни орган општине и града доставља скупштини општине и града нацрт буџета општине и града на изјашњавање, скупштина општине и града се изјашњава о нацрту буџета општине и града, надлежни извршни орган општине и града утврђује приједлог буџета и доставља га Министарству са уграђеним препорукама, Министарство даје сагласност на достављени приједлог буџета општине и града и скупштина општине и града, након прибављене сагласности од Министарства, доноси одлуку о усвајању буџета општине и града за наредну фискалну годину (члан 31), да на приједлог извршног органа општине или града скупштина општине или града доноси одлуку о извршењу буџета општине или града (члан 33. став 2), да извршење буџета у једној фискалној години обухвата буџетска средства и буџетске издатке остварене до 31. децембра текуће фискалне године, као и средства и издатке остварене након тог датума, али не послије истека рока за израду и достављање годишњих финансијских извјештаја, ако су испуњени законски услови да се износ тих средстава, односно издатака укључи у буџет текуће фискалне године (члан 39. став 1), да се извршење буџета Републике спроводи на основу Закона о извршењу буџета, а извршење буџета општина, градова и фондова на основу одлуке о извршењу буџета (члан 39. став 4), да је буџетским корисницима и фондовима, дефинисаним овим законом, дозвољено да стварају обавезе и да користе средства само за намјене и до висине расположивих средстава утврђених буџетом (члан 40. став 1), да изузетно од одредаба члана 40. овог закона Законом или одлуком којима се уређује извршење буџета може бити предвиђена могућност прерасподјеле (реалокације) буџетских средстава у оквиру буџетског корисника и између буџетских корисника (члан 41. став 1), да се у случајевима из става 1. овог члана Законом, односно одлуком о извршењу буџета, обавезно утврђују прецизна ограничења у погледу висине и намјене средстава која могу бити реалоцирана (члан 41. став 2), да извјештај о извршењу буџета Републике из члана 46. овог закона обавезно садржи податке о извршеним реалокацијама (члан 47. став 1. тачка ж), да се одредбе чл. 45, 46. и 47. овог закона сходно примјењују и на општине, градове и фондове (члан 48. став 1), да су за извршење буџета општина и градова извршни органи општина и градова одговорни скупштинама општина и градова (члан 49. став 2).
На основу изложеног, Суд је оцијенио да је Скупштина Града Бијељина у складу са законским овлашћењима из члана 33. став 2. Закона о буџетском систему Републике Српске и члана 39. став 2. тачка 3. Закона о локалној самоуправи била овлашћена да оспореном одлуком пропише начин извршења буџета Града Бијељина за 2025. годину, те да, као у чл. 10. и 11. исте, предвиди могућност прерасподјеле (реалокације) буџетских средстава у оквиру и између буџетских корисника, за тачно утврђену намјену и у висини до 5% од укупно усвојених средстава буџетског корисника/потрошачке јединице, којој се средства умањују, и то на основу одлуке Скупштине Града, а на приједлог градоначелника и буџетског корисника/потрошачке јединице, уз мишљење Одјељења за финансије.
Имајући у виду да оспорени чл. 10. и 11. Одлуке о извршењу буџета Града Бијељина за 2025. годину предвиђају могућност прерасподјеле/реалокације буџетских средстава у оквиру буџетског корисника и између буџетских корисника, уз прецизна ограничења у погледу висине и намјене средстава која могу бити реалоцирана, Суд је утврдио да оспорено прописивање није у супротности са нормирањем из чл. 40. и 41. Закона о буџетском систему Републике Српске.
Додатно, наводи предлагача о ненадлежности Скупштине Града за доношење одлуке о прерасподјели/реалокацији средстава из чл. 10. и 11. предметне одлуке не могу се довести у везу са одредбом члана 47. став. 1. тачка ж), у вези са чланом 48. став 1. и одредбом члана 49. став 2. Закона о буџетском систему Републике Српске, с обзиром на то да оспорене одредбе не уређују предмет извјештавања о извршењу буџета нити одговорности за извршење буџета.
Такође, нису основани наводи предлагача према којима оспорени чл. 10. и 11. Одлуке о извршењу буџета Града Бијељина за 2025. годину нису у складу са чланом 47. став 1. тачка ж), у вези са чланом 48. став 1. и чланом 49. став 2. Закона о буџетском систему Републике Српске, јер ове законске одредбе не прописују надлежност градоначелника, односно начелника општине, да доноси одлуку о прерасподјели буџетских средстава. У овом смислу, према оцјени Суда, неосновани су и наводи предлагача о несагласности оспорених одредаба Одлуке са одредбама члана 39. став 2. тачка 2) и члана 59. став 1. тачка 5) Закона о локалној самоуправи, јер реалокација буџетских средстава не представља извршење буџета и самим тим није у надлежности градоначелника, односно начелника општине.
У вези са наводима предлагача да је градоначелник, као извршни орган града, надлежан и одговоран за извршење буџета града, Суд цијени да је питање извјештаја о извршеним реалокацијама уређено у члану 12. предметне одлуке, којим је Скупштина Града Бијељина, сагласно члану 54. став 1. и члану 59. став 1. тачка 5. Закона о локалној самоуправи, а у вези са чланом 47. став 1. тачка ж) и чланом 49. став 2. Закона о буџетском систему Републике Српске, утврдила обавезу градоначелника да, у оквиру извјештаја о извршењу буџета, информише Скупштину Града о извршеној прерасподјели средстава.
На основу наведеног, Суд је оцијенио да у конкретном случају није повријеђено уставно начело законитости из члана 108. став 2. Устава Републике Српске.
Додатно, Суд је утврдио да, сходно члану 115. Устава, није у његовој надлежности да цијени узајамну сагласност одредаба истог акта, па тако ни сагласност оспорених чл. 10. и 11. Одлуке о извршењу буџета Града Бијељина за 2025. годину са чланом 6. исте одлуке, нити да цијени усклађеност оспорених одредаба ове одлуке са чланом 153. став 1. Пословника о раду Скупштине Града Бијељина („Службени гласник Града Бијељина број 11/17), јер се ради о актима исте правне снаге.
Такође, имајући у виду стандард оцјене у предметима апстрактне контроле уставности, нису од уставноправног значаја наводи предлагача којима се указује на праксу Суда у другим предметима.
С обзиром на то да је Суд овом одлуком мериторно одлучио о уставности и законитости одредаба чл. 10. и 11. оспорене одлуке, беспредметно је разматрати захтјев предлагача да се, у смислу члана 58. Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 104/11 и 92/12), обуставе од извршења појединачни правни акти донесени у складу са оспореним одредбама предметне одлуке.
На основу изложеног Суд је одлучио као у изреци ове одлуке.
Ову одлуку Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда мр Џерард Селман и судије: Војин Бојанић, Светлана Брковић, Амор Букић, Златко Куленовић, проф. др Радомир В. Лукић, проф. др Иванка Марковић, проф. др Дарко Радић и академик проф. др Снежана Савић.
ПРЕДСЈЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
Мр Џерард Селман
Број: У-52/25
16. јули 2025. године