Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 37. stav 1. tačke a) i g), člana 40. stav 5. i člana 61. stav 1. tač. g) i d) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj dana 25. juna 2025. godine, d o n i o je
R J E Š E Nj E
Ne prihvata se inicijativa za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti člana 6. st. 1, 2. i 4. Odluke o prikupljanju, odvoženju i deponovanju komunalnog otpada („Službeni glasnik Grada Trebinja“ broj 12/16, 5/19 i 10/24).
Ne prihvata se inicijativa za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti člana 6. stav 3. Odluke o prikupljanju, odvoženju i deponovanju komunalnog otpada („Službeni glasnik Grada Trebinja“ broj 12/16, 5/19 i 10/24).
Ne prihvata se inicijativa za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti Zaključka o davanju saglasnosti broj 09-013-331/22 („Službeni glasnik Grada Trebinja“ broj 11/22).
O b r a z l o ž e nj e
Ljuban Rikalo iz Trebinja dao je Ustavnom sudu Republike Srpske inicijativu za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti Zaključka o davanju saglasnosti broj 09-013-331/22 („Službeni glasnik Grada Trebinja“ broj 11/22) i člana 6. Odluke o prikupljanju, odvoženju i deponovanju komunalnog otpada („Službeni glasnik Grada Trebinja“ broj 12/16). Davalac inicijative navodi da je Skupština Grada Trebinja suprotno odredbama čl. 10. i 11. Zakona o komunalnim djelatnostima („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 124/11) donijela Zaključak kojim je dala saglasnost Komunalnom preduzeću „Komunalno“ a.d. Trebinje na povećanje cijene zbrinjavanja komunalnog otpada, za kategoriju „domaćinstva“. Dalje se navodi da je „Komunalno“ a.d. Trebinje društvo sa većinskim privatnim kapitalom koje je do poslova od javnog interesa moglo doći jedino nakon sprovedenih procedura javnih nabavki u skladu sa članom 11. Zakona o komunalnim djelatnostima i članom 3. stav 1. Odluke o prikupljanju, odvoženju i deponovanju komunalnog otpada. Takođe se ističe da navedeno komunalno preduzeće za Grad Trebinje vrši uslugu zajedničke komunalne potrošnje, čišćenja javnih površina u naseljenim mjestima, u sklopu kojeg prazni kontejnere za odlaganje otpada smještene na javnim površinama, odvozeći otpad na deponiju, pri čemu pravna i fizička lica nemaju mogućnost korišćenja ličnih kontejnera. Pojašnjava da se korišćenje zajedničkih kontejnera, kao elementa zajedničke komunalne infrastrukture, finansira iz sredstava komunalnih naknada koje pravna i fizička lica treba da uplaćuju u budžet grada po Odluci o komunalnim djelatnostima („Službeni glasnik Grada Trebinja broj 6/14). Međutim, komunalnu naknadu, po rješenju, gradu plaćaju samo pravna lica i preduzetnici, dok fizička lica kao vlasnici stambenih prostora istu ne plaćaju iako su po Odluci o komunalnim djelatnostima obavezni. Pored toga, davalac inicijative navodi da je član 6. Odluke o prikupljanju, odvoženju i deponovanju komunalnog otpada koji se odnosi na formiranje cijene usluge sakupljanja i odvoza komunalnog otpada suprotan odredbi člana 3. stav 1. tačka p) Zakona o komunalnim djelatnostima koji definiše pojam individualne komunalne potrošnje i članu 9. Odluke o komunalnim djelatnostima („Službeni glasnik Grada Trebinja“ broj 6/14) s obzirom na to da se usluga prikupljanja i odvoženja komunalnog otpada pravnim licima naplaćuje dvostruko i to kroz osporenu odluku i kroz naplatu komunalne naknade koja je propisana Odlukom o komunalnim djelatnostima, što je, po mišljenju davaoca inicijative, u suprotnosti i sa članom 46. stav 3. Zakona o potrošačima („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 6/12), kojim je propisano da je trgovac koji pruža ekonomsku uslugu obavezan da omogući potrošaču korišćenje ekonomske usluge pod jednakim uslovima. Zaključno predlaže da Sud utvrdi da osporeni pravni akti nisu u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske i zakonom.
U odgovoru koji je Sudu dostavila Skupština Grada Trebinja u cijelosti se osporavaju navodi iz inicijative. Navodi se da je pravni osnov za donošenje Odluke o prikupljanju, odvoženju i deponovanju komunalnog otpada sadržan u odredbama člana 6. Zakona o komunalnim djelatnostima („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 124/11 i 100/17). Dalje se ističe da je pitanje načina izbora davaoca komunalne usluge prepušteno jedinicama lokalne samouprave jer je Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o komunalnim djelatnostima („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 100/17) član 11. kojim je to pitanje bilo definisano izmijenjen i bavi se nekom drugom problematikom (upravljanje kablovskim kanalizacijama), a dalja obaveza sprovođenja javne nabavke za izbor davaoca komunalne usluge nije propisana. Dodaje se da izbor najpovoljnijeg ponuđača predstavlja radnju nekog organa, zbog čega se ne može ocjenjivati u postupku ocjenjivanja zakonitosti i ustavnosti propisa i opštih akata. Takođe, navode da naplata usluga prikupljanja i odvoza komunalnog otpada predstavlja prihod davaoca komunalne usluge, dok naplata komunalne naknade predstavlja prihod jedinice lokalne samouprave koji se koristi isključivo za finansiranje djelatnosti zajedničke komunalne potrošnje (vodovod, javna rasvjeta, oborinska odvodnja i sl.), uz napomenu da usluga prikupljanja i odvoza komunalnog otpada predstavlja djelatnost individualne komunalne potrošnje. U odgovoru se takođe osporavaju navodi davaoca inicijative da Zaključak o davanju saglasnosti nije u saglasnosti sa Zakonom o komunalnim djelatnostima iz razloga što je članom 2. Zakona o komunalnim djelatnostima propisano da su djelatnosti od posebnog javnog interesa, i zbrinjavanje otpada iz stambenih i poslovnih prostora, dok je članom 20. istog zakona propisano da cijenu komunalne usluge utvrđuje davalac komunalne usluge, a saglasnost za cijenu daje nadležni organ jedinice lokalne samouprave. Naglašavaju da je osnovna djelatnost Komunalnog preduzeća „Komunalno“ a.d. Trebinje prikupljanje i odvoz smeća i drugog otpada, pružanje pijačnih usluga i održavanje gradskog zelenila iz čega proizlazi da je navedeno pravno lice ovlašteno da utvrđuje cijenu komunalne usluge, a saglasnost na istu daje Skupština Grada Trebinja. Slijedom navedenog, predlažu da Ustavni sud Republike Srpske ne prihvati predmetnu inicijativu.
Odluku o prikupljanju, odvoženju i deponovanju komunalnog otpada („Službeni glasnik Grada Trebinja“ br. 12/16, 5/19 i 10/24) donijela je Skupština Grada Trebinja na osnovu člana 30. Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“, br. 101/04, 42/05, 118/05 i 98/13), čl. 20 i 39. stav 2. Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“, br. 97/16, 36/19, 61/21), člana 6. Zakona o komunalnim djelatnostima („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 124/11 i 100/17), čl. 2 i 3. Zakona o komunalnoj policiji („Službeni glasnik Republike Srpske“, broj 28/13) i članova 16, 18. i 36. Statuta Grada Trebinja („Službeni glasnik Grada Trebinja“, br. 2/13, 5/14, 6/15, 3/16 i 6/17).
Osporenim članom 6. ove odluke propisano je da se cijena usluge sakupljanja i odvoza komunalnog otpada formira: za domaćinstva i apartmane: prema jedinici izrađene korisne površine (m²) nekretnine, za pravne subjekte: prema jedinici izrađene korisne površine (m²) nekretnine, paušalno, prema mjestu prikupljanja i odvoza komunalnog otpada (direktno od korisnika do deponije) (stav 1); da ukoliko se cijena usluge obračunava prema jedinici izrađene korisne površine (m²) nekretnine, površina nekretnine se utvrđuje na osnovu dokaza o vlasništvu, lokacijske, građevinske ili upotrebne dozvole, kupoprodajnog ugovora, ugovora o zakupu, rješenja o visini komunalne naknade, evidencije zajednice etažnih vlasnika ili drugog dokumenta iz kojeg je vidljiva površina nekretnine) ili uvidom i premjerom na licu mjesta od strane ovlaštene komisije davaoca usluge (stav 2); da će cijene usluge sakupljanja i odvoza komunalnog otpada iskazane kroz parametre navedene u stavu (1) ovog člana biti detaljnije definisane „Cjenovnikom“ koji će davalac komunalne usluge dostaviti gradonačelniku na usaglašavanje, a on dalje Skupštini grada na usvajanje (stav 3); da se cijena usluge deponovanja komunalnog otpada formira prema količini izraženoj u tonama (stav 4).
Zaključak o davanju saglasnosti („Službeni glasnik Grada Trebinja“ broj 11/22) donijela je Skupština Grada Trebinja, na osnovu čl. 2. i 20. stav 3. Zakona o komunalnim djelatnostima („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 124/11 i 100/17), člana 39. stav 2. tačka 11. Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“, br. 97/16, 36/19 i 61/21) i člana 72. Statuta Grada Trebinja („Službeni glasnik Grada Trebinja“, br. 2/13, 5/14, 6/15, 3/16 i 6/17). Ovim zaključkom se daje saglasnost „Komunalnom“ a.d. Trebinje na cijene zbrinjavanja komunalnog otpada, za kategoriju „domaćinstva“ i to na nivou od 0,13 KM/m² bez PDV-a (tačka I), prema tački II zaključak će se primjenjivati od 1. januara 2023. godine, dok je tačkom III određeno da isti stupa na snagu osmog dana od dana objavljivanja u „Službenom glasniku Grada Trebinja“.
U postupku ocjenjivanja ustavnosti i zakonitosti osporene odredbe, Sud je imao u vidu da je Ustavom Republike Srpske utvrđeno da opština preko svojih organa u skladu sa zakonom, između ostalog, uređuje i obezbjeđuje obavljanje komunalnih djelatnosti i izvršava zakone, druge propise i opšte akte Republike čije izvršavanje je povjereno opštini, obezbjeđuje izvršavanje propisa i opštih akata opštine (član 102. stav 1. tač. 2. i 6), da zakoni, statuti, drugi propisi i opšti akti moraju biti u saglasnosti sa Ustavom, da propisi i drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa zakonom (član 108).
Takođe, Sud je imao u vidu i odredbe člana 30. Zakona o lokalnoj samoupravi (“Službeni glasnik Republike Srpske” br. 101/04, 42/05, 118/05 i 98/13), koji je bio na snazi u vrijeme donošenja predmetne odluke, kao i odredbu člana 39. stav 2. Zakona o lokalnoj samoupravi (“Službeni glasnik Republike Srpske” broj 97/16, 36/19 i 61/21). Članom 30. alineja 2. ranijeg, odnosno članom 39. st. 1. i 2. tačka 2) važećeg zakona, propisano je da je Skupština predstavnički organ, organ odlučivanja i kreiranja politike jedinice lokalne samouprave, koji je, u smislu ovog zakona, pored ostalog, nadležan da donosi odluke i druge opšte akte i daje njihovo autentično tumačenje.
Pored navedenog, Sud je imao u vidu da su Zakonom o komunalnim djelatnostima („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 124/11 i 100/17) utvrđene komunalne djelatnosti od posebnog javnog interesa i način obezbjeđivanja posebnog javnog interesa, organizacija obavljanja komunalnih djelatnosti i način njihovog finansiranja (član 1). Relevantnim odredbama ovog zakona je propisano: da se kao djelatnost od posebnog javnog interesa u smislu ovog zakona smatra i zbrinjavanje otpada iz stambenih i poslovnih prostora (član 2. stav 1. tačka g)), koje je djelatnost individualne komunalne potrošnje (član 2. stav 2), da zbrinjavanje otpada iz stambenih i poslovnih prostora obuhvata prikupljanje, odvoženje, deponovanje, uništavanje ili preradu otpada, osim industrijskog otpada i opasnih materija, kao i održavanje deponije (član 3. tačka d), da djelatnosti individualne komunalne potrošnje predstavljaju komunalne usluge i proizvode koji se mogu definisati, izmjeriti i naplatiti prema količini stvarno izvršene komunalne usluge za svakog korisnika pojedinačno (član 3. tačka p), da jedinica lokalne samouprave obezbjeđuje organizovano obavljanje komunalnih djelatnosti, a svojom odlukom detaljnije propisuje uslove i način obavljanja komunalnih djelatnosti i jedinicu obračuna za svaku vrstu komunalne usluge i način naplate komunalnih usluga (član 6. stav 1. tač. a) i e)), da odluku iz stava 1. ovog člana donosi skupština jedinice lokalne samouprave (član 6. stav 2); da se sredstva za obavljanje komunalnih djelatnosti individualne komunalne potrošnje obezbjeđuju iz cijene komunalnih usluga (član 20. stav 1); da cijenu komunalne usluge utvrđuje davalac komunalne usluge, a saglasnost na cijenu daje nadležni organ jedinice lokalne samouprave (član 20. stav 3); da se sredstva za obavljanje komunalnih djelatnosti zajedničke komunalne potrošnje obezbjeđuju iz budžeta jedinice lokalne samouprave po osnovu prihoda ostvarenih iz, pored ostalih, komunalnih naknada (član 21. stav 1. tač a)); da skupština jedinice lokalne samouprave, u skladu sa ovim zakonom, propisuje obavezu plaćanja komunalne naknade za korišćenje objekata i uređaja zajedničke komunalne potrošnje, kao i da se odlukom skupštine jedinice lokalne samouprave kojom se uvodi obaveza plaćanja komunalne naknade određuju osnovi i mjerila kojima se utvrđuje visina naknade zavisno od stepena opremljenosti naselja komunalnim objektima i uređajima zajedničke komunalne potrošnje i kvaliteta i standarda komunalnih proizvoda i usluga (član 22. st. 1. i 2); da se komunalna naknada određuje prema jedinici izgrađene korisne površine (m²) za stambeni, poslovni i pomoćni prostor i objekte društvenog standarda (član 23); da su obveznici naknade iz člana 23. ovog zakona vlasnici stambenog, poslovnog ili drugog prostora, nosioci stanarskog prava, zakupci stambenog, poslovnog ili drugog prostora, odnosno fizička i pravna lica koja su korisnici objekata i uređaja zajedničke komunalne potrošnje (član 24).
U postupku razmatranja osporenih odredaba člana 6. Odluke o prikupljanju, odvoženju i deponovanju komunalnog otpada („Službeni glasnik Grada Trebinja“ br. 12/16, 5/19 i 44/24), Sud je utvrdio da je o ustavnosti i zakonitosti st. 1. i 3. navedenog člana rješavao u ranije vođenom postupku, kao i da je došlo do izmjene ovog člana i to tako da su nakon odluke Ustavnog suda broj U-37/17 od 28. marta 2018. godine, članom 3. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o prikupljanju, deponovanju i odvoženju komunalnog otpada („Službeni glasnik Grada Trebinja“ br. 5/19) u članu 6. stav 1. tačka a) iza riječi „domaćinstva“ dodate riječi „i apartmane“, dok je njegov preostali sadržaj ostao isti. Zbog činjenice da je stav 1. člana 6. izmijenjen i s obzirom na karakter tih izmjena, Sud je odlučio da isti ocjenjuje u meritumu te da inicijativu ne prihvati, pozivajući se na svoj ranije izražen stav u navedenoj odluci.
Naime, Odlukom broj U-37/17 od 28. marta 2018. godine („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 30/18) odbija se prijedlog za utvrđivanje neustavnosti i nezakonitosti člana 6. st. 1 i 3. Odluke o prikupljanju, odvoženju i deponovanju komunalnog otpada („Službeni glasnik Grada Trebinja“ br. 12/16), jer je Sud, pored ostalog, utvrdio da je Skupština Grada Trebinje bila ovlašćena da autonomno odredi na koji način će se vršiti naplata cijene za ovu komunalnu uslugu, kao i da osporenim propisivanjem iz člana 6. st. 1. i 3. Odluke donosilac akta nije izašao iz okvira svojih zakonskih ovlašćenja.
U pogledu stava 3. člana 6. Odluke, Sud je na osnovu člana 37. stav 1. tačka g) Zakona o ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12) odlučio da ne prihvati inicijativu za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti jer je već odlučivao o istoj stvari.
U pogledu ustavnosti i zakonitosti st. 2. i 4. osporenog člana 6. Odluke o prikupljanju, odvoženju i deponovanju komunalnog otpada („Službeni glasnik Grada Trebinja“ br. 12/16, 5/19 i 10/24) Sud je utvrdio da isti nisu u suprotnosti sa Zakonom o komunalnim djelatnostima.
Naime, Sud je ocijenio da je Skupština Grada Trebinja saglasno odredbama čl. 3. i 6. Zakona o komunalnim djelatnostima („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 124/11 i 100/17) bila ovlaštena da svojom odlukom detaljnije utvrdi jedinicu obračuna za svaku vrstu komunalne usluge i način naplate istih, pa tako i za usluge sakupljanja i odvoza komunalnog otpada. Način na koji je definisano utvrđivanje površine nekretnine i formiranje cijena usluge deponovanja komunalnog otpada u konkretnom slučaju predstavlja stvar cjelishodne procjene donosioca osporenog akta u uređivanju ovog pitanja. Ostale navode inicijative Sud nije razmatrao jer nisu zasnovani na ustavnopravnim razlozima i ne mogu se dovesti u vezu sa stavovima osporene odredbe. U odnosu na navode inicijative da osporena odredba odluke nije u saglasnosti sa članom 9. Odluke o komunalnim djelatnostima („Službeni glasnik Grada Trebinja“ broj 6/14), Sud je, shodno članu 115. Ustava Republike Srpske, utvrdio da nije nadležan da ocjenjuje međusobnu saglasnost odluka, odnosno pojedinih njihovih odredaba, jer se radi o aktima iste pravne snage.
Ocjenjujući dio inicijative kojim je tražena ocjena ustavnosti i zakonitosti Zaključka o davanju saglasnosti, Sud je imao u vidu sadržinu i pravnu prirodu ovog akta te utvrdio da isti nema karakter opšteg akta čiju ustavnost i zakonitost, saglasno odredbi člana 115. Ustava, ocjenjuje Ustavni sud. Naime, radi se o aktu kojim Skupština Grada Trebinja daje saglasnost na cijenu zbrinjavanja komunalnog otpada, za kategoriju „domaćinstva“ poimenično određenom privrednom subjektu, u konkretnom slučaju Komunalnom preduzeću "Komunalno" a.d. Trebinje.
S obzirom na to da se radi o pojedinačnom, a ne opštem aktu, Sud je, na osnovu člana 37. stav 1. tačka a) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 104/11 i 92/12), odlučio da, zbog nenadležnosti, inicijativu u ovom dijelu ne prihvati.
Cijeneći da je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i da prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, Sud je, na osnovu člana 40. stav 5. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske, u ovom predmetu odlučio bez donošenja rješenja o pokretanju postupka.
Na osnovu izloženog odlučeno je kao u izreci ovog rješenja.
Ovo rješenje Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Vojin Bojanić, Svetlana Brković, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Radomir V. Lukić, prof. dr Ivanka Marković, prof. dr Darko Radić i akademik prof. dr Snežana Savić.
PREDSJEDNIK
USTAVNOG SUDA
Mr Džerard Selman
Broj: U-58/24
25. juni 2025. godine