Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске, члана 37. став 1. тачке а) и г), члана 40. став 5. и члана 61. став 1. тач. г) и д) Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 104/11 и 92/12), на сједници одржаној дана 25. јуна 2025. године, д о н и о је
Р Ј Е Ш Е Њ Е
Не прихвата се иницијатива за оцјењивање уставности и законитости члана 6. ст. 1, 2. и 4. Одлуке о прикупљању, одвожењу и депоновању комуналног отпада („Службени гласник Града Требиња“ број 12/16, 5/19 и 10/24).
Не прихвата се иницијатива за покретање поступка за оцјењивање уставности и законитости члана 6. став 3. Одлуке о прикупљању, одвожењу и депоновању комуналног отпада („Службени гласник Града Требиња“ број 12/16, 5/19 и 10/24).
Не прихвата се иницијатива за покретање поступка за оцјењивање уставности и законитости Закључка о давању сагласности број 09-013-331/22 („Службени гласник Града Требиња“ број 11/22).
О б р а з л о ж е њ е
Љубан Рикало из Требиња дао је Уставном суду Републике Српске иницијативу за покретање поступка за оцјењивање уставности и законитости Закључка о давању сагласности број 09-013-331/22 („Службени гласник Града Требиња“ број 11/22) и члана 6. Одлуке о прикупљању, одвожењу и депоновању комуналног отпада („Службени гласник Града Требиња“ број 12/16). Давалац иницијативе наводи да је Скупштина Града Требиња супротно одредбама чл. 10. и 11. Закона о комуналним дјелатностима („Службени гласник Републике Српске“ број 124/11) донијела Закључак којим је дала сагласност Комуналном предузећу „Комунално“ а.д. Требиње на повећање цијене збрињавања комуналног отпада, за категорију „домаћинства“. Даље се наводи да је „Комунално“ а.д. Требиње друштво са већинским приватним капиталом које је до послова од јавног интереса могло доћи једино након спроведених процедура јавних набавки у складу са чланом 11. Закона о комуналним дјелатностима и чланом 3. став 1. Одлуке о прикупљању, одвожењу и депоновању комуналног отпада. Такође се истиче да наведено комунално предузеће за Град Требиње врши услугу заједничке комуналне потрошње, чишћења јавних површина у насељеним мјестима, у склопу којег празни контејнере за одлагање отпада смјештене на јавним површинама, одвозећи отпад на депонију, при чему правна и физичка лица немају могућност коришћења личних контејнера. Појашњава да се коришћење заједничких контејнера, као елемента заједничке комуналне инфраструктуре, финансира из средстава комуналних накнада које правна и физичка лица треба да уплаћују у буџет града по Одлуци о комуналним дјелатностима („Службени гласник Града Требиња број 6/14). Међутим, комуналну накнаду, по рјешењу, граду плаћају само правна лица и предузетници, док физичка лица као власници стамбених простора исту не плаћају иако су по Одлуци о комуналним дјелатностима обавезни. Поред тога, давалац иницијативе наводи да је члан 6. Одлуке о прикупљању, одвожењу и депоновању комуналног отпада који се односи на формирање цијене услуге сакупљања и одвоза комуналног отпада супротан одредби члана 3. став 1. тачка п) Закона о комуналним дјелатностима који дефинише појам индивидуалне комуналне потрошње и члану 9. Одлуке о комуналним дјелатностима („Службени гласник Града Требиња“ број 6/14) с обзиром на то да се услуга прикупљања и одвожења комуналног отпада правним лицима наплаћује двоструко и то кроз оспорену одлуку и кроз наплату комуналне накнаде која је прописана Одлуком о комуналним дјелатностима, што је, по мишљењу даваоца иницијативе, у супротности и са чланом 46. став 3. Закона о потрошачима („Службени гласник Републике Српске“ број 6/12), којим је прописано да је трговац који пружа економску услугу обавезан да омогући потрошачу коришћење економске услуге под једнаким условима. Закључно предлаже да Суд утврди да оспорени правни акти нису у сагласности са Уставом Републике Српске и законом.
У одговору који је Суду доставила Скупштина Града Требиња у цијелости се оспоравају наводи из иницијативе. Наводи се да је правни основ за доношење Одлуке о прикупљању, одвожењу и депоновању комуналног отпада садржан у одредбама члана 6. Закона о комуналним дјелатностима („Службени гласник Републике Српске“ бр. 124/11 и 100/17). Даље се истиче да је питање начина избора даваоца комуналне услуге препуштено јединицама локалне самоуправе јер је Законом о измјенама и допунама Закона о комуналним дјелатностима („Службени гласник Републике Српске“ број 100/17) члан 11. којим је то питање било дефинисано измијењен и бави се неком другом проблематиком (управљање кабловским канализацијама), а даља обавеза спровођења јавне набавке за избор даваоца комуналне услуге није прописана. Додаје се да избор најповољнијег понуђача представља радњу неког органа, због чега се не може оцјењивати у поступку оцјењивања законитости и уставности прописа и општих аката. Такође, наводе да наплата услуга прикупљања и одвоза комуналног отпада представља приход даваоца комуналне услуге, док наплата комуналне накнаде представља приход јединице локалне самоуправе који се користи искључиво за финансирање дјелатности заједничке комуналне потрошње (водовод, јавна расвјета, оборинска одводња и сл.), уз напомену да услуга прикупљања и одвоза комуналног отпада представља дјелатност индивидуалне комуналне потрошње. У одговору се такође оспоравају наводи даваоца иницијативе да Закључак о давању сагласности није у сагласности са Законом о комуналним дјелатностима из разлога што је чланом 2. Закона о комуналним дјелатностима прописано да су дјелатности од посебног јавног интереса, и збрињавање отпада из стамбених и пословних простора, док је чланом 20. истог закона прописано да цијену комуналне услуге утврђује давалац комуналне услуге, а сагласност за цијену даје надлежни орган јединице локалне самоуправе. Наглашавају да је основна дјелатност Комуналног предузећа „Комунално“ а.д. Требиње прикупљање и одвоз смећа и другог отпада, пружање пијачних услуга и одржавање градског зеленила из чега произлази да је наведено правно лице овлаштено да утврђује цијену комуналне услуге, а сагласност на исту даје Скупштина Града Требиња. Слиједом наведеног, предлажу да Уставни суд Републике Српске не прихвати предметну иницијативу.
Одлуку о прикупљању, одвожењу и депоновању комуналног отпада („Службени гласник Града Требиња“ бр. 12/16, 5/19 и 10/24) донијела је Скупштина Града Требиња на основу члана 30. Закона о локалној самоуправи („Службени гласник Републике Српске“, бр. 101/04, 42/05, 118/05 и 98/13), чл. 20 и 39. став 2. Закона о локалној самоуправи („Службени гласник Републике Српске“, бр. 97/16, 36/19, 61/21), члана 6. Закона о комуналним дјелатностима („Службени гласник Републике Српске“ број 124/11 и 100/17), чл. 2 и 3. Закона о комуналној полицији („Службени гласник Републике Српске“, број 28/13) и чланова 16, 18. и 36. Статута Града Требиња („Службени гласник Града Требиња“, бр. 2/13, 5/14, 6/15, 3/16 и 6/17).
Оспореним чланом 6. ове одлуке прописано је да се цијена услуге сакупљања и одвоза комуналног отпада формира: за домаћинства и апартмане: према јединици израђене корисне површине (м²) некретнине, за правне субјекте: према јединици израђене корисне површине (м²) некретнине, паушално, према мјесту прикупљања и одвоза комуналног отпада (директно од корисника до депоније) (став 1); да уколико се цијена услуге обрачунава према јединици израђене корисне површине (м²) некретнине, површина некретнине се утврђује на основу доказа о власништву, локацијске, грађевинске или употребне дозволе, купопродајног уговора, уговора о закупу, рјешења о висини комуналне накнаде, евиденције заједнице етажних власника или другог документа из којег је видљива површина некретнине) или увидом и премјером на лицу мјеста од стране овлаштене комисије даваоца услуге (став 2); да ће цијене услуге сакупљања и одвоза комуналног отпада исказане кроз параметре наведене у ставу (1) овог члана бити детаљније дефинисане „Цјеновником“ који ће давалац комуналне услуге доставити градоначелнику на усаглашавање, а он даље Скупштини града на усвајање (став 3); да се цијена услуге депоновања комуналног отпада формира према количини израженој у тонама (став 4).
Закључак о давању сагласности („Службени гласник Града Требиња“ број 11/22) донијела је Скупштина Града Требиња, на основу чл. 2. и 20. став 3. Закона о комуналним дјелатностима („Службени гласник Републике Српске“ број 124/11 и 100/17), члана 39. став 2. тачка 11. Закона о локалној самоуправи („Службени гласник Републике Српске“, бр. 97/16, 36/19 и 61/21) и члана 72. Статута Града Требиња („Службени гласник Града Требиња“, бр. 2/13, 5/14, 6/15, 3/16 и 6/17). Овим закључком се даје сагласност „Комуналном“ а.д. Требиње на цијене збрињавања комуналног отпада, за категорију „домаћинства“ и то на нивоу од 0,13 КМ/м² без ПДВ-а (тачка I), према тачки II закључак ће се примјењивати од 1. јануара 2023. године, док је тачком III одређено да исти ступа на снагу осмог дана од дана објављивања у „Службеном гласнику Града Требиња“.
У поступку оцјењивања уставности и законитости оспорене одредбе, Суд је имао у виду да је Уставом Републике Српске утврђено да општина преко својих органа у складу са законом, између осталог, уређује и обезбјеђује обављање комуналних дјелатности и извршава законе, друге прописе и опште акте Републике чије извршавање је повјерено општини, обезбјеђује извршавање прописа и општих аката општине (члан 102. став 1. тач. 2. и 6), да закони, статути, други прописи и општи акти морају бити у сагласности са Уставом, да прописи и други општи акти морају бити у сагласности са законом (члан 108).
Такође, Суд је имао у виду и одредбе члана 30. Закона о локалној самоуправи (“Службени гласник Републике Српске” бр. 101/04, 42/05, 118/05 и 98/13), који је био на снази у вријеме доношења предметне одлуке, као и одредбу члана 39. став 2. Закона о локалној самоуправи (“Службени гласник Републике Српске” број 97/16, 36/19 и 61/21). Чланом 30. алинеја 2. ранијег, односно чланом 39. ст. 1. и 2. тачка 2) важећег закона, прописано је да је Скупштина представнички орган, орган одлучивања и креирања политике јединице локалне самоуправе, који је, у смислу овог закона, поред осталог, надлежан да доноси одлуке и друге опште акте и даје њихово аутентично тумачење.
Поред наведеног, Суд је имао у виду да су Законом о комуналним дјелатностима („Службени гласник Републике Српске“ бр. 124/11 и 100/17) утврђене комуналне дјелатности од посебног јавног интереса и начин обезбјеђивања посебног јавног интереса, организација обављања комуналних дјелатности и начин њиховог финансирања (члан 1). Релевантним одредбама овог закона је прописано: да се као дјелатност од посебног јавног интереса у смислу овог закона сматра и збрињавање отпада из стамбених и пословних простора (члан 2. став 1. тачка г)), које је дјелатност индивидуалне комуналне потрошње (члан 2. став 2), да збрињавање отпада из стамбених и пословних простора обухвата прикупљање, одвожење, депоновање, уништавање или прераду отпада, осим индустријског отпада и опасних материја, као и одржавање депоније (члан 3. тачка д), да дјелатности индивидуалне комуналне потрошње представљају комуналне услуге и производе који се могу дефинисати, измјерити и наплатити према количини стварно извршене комуналне услуге за сваког корисника појединачно (члан 3. тачка п), да јединица локалне самоуправе обезбјеђује организовано обављање комуналних дјелатности, а својом одлуком детаљније прописује услове и начин обављања комуналних дјелатности и јединицу обрачуна за сваку врсту комуналне услуге и начин наплате комуналних услуга (члан 6. став 1. тач. а) и е)), да одлуку из става 1. овог члана доноси скупштина јединице локалне самоуправе (члан 6. став 2); да се средства за обављање комуналних дјелатности индивидуалне комуналне потрошње обезбјеђују из цијене комуналних услуга (члан 20. став 1); да цијену комуналне услуге утврђује давалац комуналне услуге, а сагласност на цијену даје надлежни орган јединице локалне самоуправе (члан 20. став 3); да се средства за обављање комуналних дјелатности заједничке комуналне потрошње обезбјеђују из буџета јединице локалне самоуправе по основу прихода остварених из, поред осталих, комуналних накнада (члан 21. став 1. тач а)); да скупштина јединице локалне самоуправе, у складу са овим законом, прописује обавезу плаћања комуналне накнаде за коришћење објеката и уређаја заједничке комуналне потрошње, као и да се одлуком скупштине јединице локалне самоуправе којом се уводи обавеза плаћања комуналне накнаде одређују основи и мјерила којима се утврђује висина накнаде зависно од степена опремљености насеља комуналним објектима и уређајима заједничке комуналне потрошње и квалитета и стандарда комуналних производа и услуга (члан 22. ст. 1. и 2); да се комунална накнада одређује према јединици изграђене корисне површине (м²) за стамбени, пословни и помоћни простор и објекте друштвеног стандарда (члан 23); да су обвезници накнаде из члана 23. овог закона власници стамбеног, пословног или другог простора, носиоци станарског права, закупци стамбеног, пословног или другог простора, односно физичка и правна лица која су корисници објеката и уређаја заједничке комуналне потрошње (члан 24).
У поступку разматрања оспорених одредаба члана 6. Одлуке о прикупљању, одвожењу и депоновању комуналног отпада („Службени гласник Града Требиња“ бр. 12/16, 5/19 и 44/24), Суд је утврдио да је о уставности и законитости ст. 1. и 3. наведеног члана рјешавао у раније вођеном поступку, као и да је дошло до измјене овог члана и то тако да су након одлуке Уставног суда број У-37/17 од 28. марта 2018. године, чланом 3. Одлуке о измјенама и допунама Одлуке о прикупљању, депоновању и одвожењу комуналног отпада („Службени гласник Града Требиња“ бр. 5/19) у члану 6. став 1. тачка а) иза ријечи „домаћинства“ додате ријечи „и апартмане“, док је његов преостали садржај остао исти. Због чињенице да је став 1. члана 6. измијењен и с обзиром на карактер тих измјена, Суд је одлучио да исти оцјењује у меритуму те да иницијативу не прихвати, позивајући се на свој раније изражен став у наведеној одлуци.
Наиме, Одлуком број У-37/17 од 28. марта 2018. године („Службени гласник Републике Српске“ број 30/18) одбија се приједлог за утврђивање неуставности и незаконитости члана 6. ст. 1 и 3. Одлуке о прикупљању, одвожењу и депоновању комуналног отпада („Службени гласник Града Требиња“ бр. 12/16), јер је Суд, поред осталог, утврдио да је Скупштина Града Требиње била овлашћена да аутономно одреди на који начин ће се вршити наплата цијене за ову комуналну услугу, као и да оспореним прописивањем из члана 6. ст. 1. и 3. Одлуке доносилац акта није изашао из оквира својих законских овлашћења.
У погледу става 3. члана 6. Одлуке, Суд је на основу члана 37. став 1. тачка г) Закона о уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 104/11 и 92/12) одлучио да не прихвати иницијативу за покретање поступка за оцјењивање уставности и законитости јер је већ одлучивао о истој ствари.
У погледу уставности и законитости ст. 2. и 4. оспореног члана 6. Одлуке о прикупљању, одвожењу и депоновању комуналног отпада („Службени гласник Града Требиња“ бр. 12/16, 5/19 и 10/24) Суд је утврдио да исти нису у супротности са Законом о комуналним дјелатностима.
Наиме, Суд је оцијенио да је Скупштина Града Требиња сагласно одредбама чл. 3. и 6. Закона о комуналним дјелатностима („Службени гласник Републике Српске“ бр. 124/11 и 100/17) била овлаштена да својом одлуком детаљније утврди јединицу обрачуна за сваку врсту комуналне услуге и начин наплате истих, па тако и за услуге сакупљања и одвоза комуналног отпада. Начин на који је дефинисано утврђивање површине некретнине и формирање цијена услуге депоновања комуналног отпада у конкретном случају представља ствар цјелисходне процјене доносиоца оспореног акта у уређивању овог питања. Остале наводе иницијативе Суд није разматрао јер нису засновани на уставноправним разлозима и не могу се довести у везу са ставовима оспорене одредбе. У односу на наводе иницијативе да оспорена одредба одлуке није у сагласности са чланом 9. Одлуке о комуналним дјелатностима („Службени гласник Града Требиња“ број 6/14), Суд је, сходно члану 115. Устава Републике Српске, утврдио да није надлежан да оцјењује међусобну сагласност одлука, односно појединих њихових одредаба, јер се ради о актима исте правне снаге.
Оцјењујући дио иницијативе којим је тражена оцјена уставности и законитости Закључка о давању сагласности, Суд је имао у виду садржину и правну природу овог акта те утврдио да исти нема карактер општег акта чију уставност и законитост, сагласно одредби члана 115. Устава, оцјењује Уставни суд. Наиме, ради се о акту којим Скупштина Града Требиња даје сагласност на цијену збрињавања комуналног отпада, за категорију „домаћинства“ поименично одређеном привредном субјекту, у конкретном случају Комуналном предузећу "Комунално" а.д. Требиње.
С обзиром на то да се ради о појединачном, а не општем акту, Суд је, на основу члана 37. став 1. тачка а) Закона о Уставном суду Републике Српске ("Службени гласник Републике Српске" бр. 104/11 и 92/12), одлучио да, због ненадлежности, иницијативу у овом дијелу не прихвати.
Цијенећи да је у току претходног поступка правно стање потпуно утврђено и да прикупљени подаци пружају поуздан основ за одлучивање, Суд је, на основу члана 40. став 5. Закона о Уставном суду Републике Српске, у овом предмету одлучио без доношења рјешења о покретању поступка.
На основу изложеног одлучено је као у изреци овог рјешења.
Ово рјешење Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда мр Џерард Селман и судије: Војин Бојанић, Светлана Брковић, Амор Букић, Златко Куленовић, проф. др Радомир В. Лукић, проф. др Иванка Марковић, проф. др Дарко Радић и академик проф. др Снежана Савић.
ПРЕДСЈЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
Мр Џерард Селман
Број: У-58/24
25. јуни 2025. године