Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 4. stav 2. tač. e), člana 37. stav 1. tačka a), člana 60. stav 1. tačke a) i d) i člana 61. stav 1. tačka d) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske (“Službeni glasnik Republike Srpske” br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 25. juna 2025. godine, d o n i o j e
O D L U K U
Utvrđuje se da odredba člana 3. Zakona o izmjeni i dopunama Zakona o budžetskom sistemu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 110/24) nije u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske.
Odbija se prijedlog za utvrđivanje neustavnosti odredaba čl. 1, 2. i 4. Zakona o izmjeni i dopunama Zakona o budžetskom sistemu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 110/24).
Odbacuje se prijedlog za ocjenu saglasnosti Zakona o izmjeni i dopunama Zakona o budžetskom sistemu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 110/24) sa Zakonom o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 97/16, 36/19 i 61/21) i Poslovnikom Narodne skupštine Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 66/20).
O b r a z l o ž e nj e
Gradonačelnik Grada Bijeljina dao je Ustavnom sudu Republike Srpske inicijativu za ocjenu ustavnosti Zakona o izmjeni i dopunama Zakona o budžetskom sistemu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 110/24). Sud je u skladu sa članom 4. stav 2. tačka e) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12) datu inicijativu tretirao kao prijedlog. U prijedlogu se navodi da je normiranjem iz odredaba čl. 1. i 2. osporenog zakona, kojima su izmijenjene odredbe čl. 8. i 9. osnovnog teksta zakona, prekršeno načelo vladavine prava iz člana 5. alineja 4. Ustava Republike Srpske i načelo jednakosti pred zakonom iz člana 66. stav 2. Ustava, jer je Grad Istočno Sarajevo stavljen u privilegovan položaj u odnosu na ostale gradove i opštine u Republici Srpskoj, time što je ovom gradu dat dio prihoda od poreza na dobit, bez uspostavljanja bilo kakvih kriterijuma. U vezi sa tim u prijedlogu se navodi da je prema navedenim ustavnim odredbama obaveza republičkih organa da poštuju jednakost pred zakonom svih subjekata društvenopolitičkog života, a nasuprot tome, normiranjem u članu 2. tačka b) osporenog zakona direktno se krši jednakost pred zakonom svih gradova i opština, bez obzira na stepen razvijenosti, i to u korist samo jednog grada, bez ikakvih kriterijuma i pokazatelja. Dalje se navodi da se normiranjem iz odredbe člana 3. osporenog zakona, kojom se dodaje novi član 10a. u osnovnom tekstu zakona, izdvajaju samo dvije lokalne zajednice koje imaju više od 100.000 stanovnika, Grad Banjaluka i Grad Bijeljina, jer se samo njima smanjuju javni prihodi, na koje imaju pravo po osnovu raspodjele indirektnih poreza i usmjeravaju srednje razvijenim, nerazvijenim i izrazito nerazvijenim jedinicama lokalne samouprave. Predlagač smatra da se nejednakost u postupanju ogleda u činjenici da se navedenim normiranjem pogađaju samo dva razvijena grada koja imaju preko 100.000 stanovnika, a ne i ostali gradovi u Republici Srpskoj, koji takođe imaju status razvijenih jedinica lokalne samouprave u skladu sa Odlukom o stepenu razvijenosti jedinica lokalne samouprave u Republici Srpskoj za 2025. godinu („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 97/24), što jasno ukazuje na povredu odredaba čl. 5. al. 4. i 66. stav 2. Ustava Republike Srpske, koje garantuju da sve jedinice lokalne samouprave treba da budu jednake pred zakonom, odnosno da gradovi Banjaluka i Bijeljina treba da budu izjednačeni u pravima sa ostalim lokalnim zajednicama koje imaju status razvijenih jedinica lokalne samouprave, a ne diskriminisani u odnosu na njih. Predlagač smatra da je na navedeni način došlo do povrede načela jednakosti iz člana 10. u vezi sa članom 49. stav 4. Ustava, kao i povrede člana 45. stav 1. i 68. stav 1. tačka 5. Ustava, koji propisuju da je svako dužan da se pridržava Ustava i zakona i da Republika uređuje i obezbjeđuje ostvarivanje i zaštitu ljudskih prava i sloboda.
U prijedlogu se ukazuje i na povredu odredaba člana 9. st. 5. i 6. Evropske povelje o lokalnoj samoupravi, sa obrazloženjem da Vlada i Narodna skupština Republike Srpske, osporenim normiranjem iz člana 3. predmetnog zakona, nisu uspostavile odgovarajući postupak i mjere finansijskog izjednačavanja, s ciljem ispravljanja posljedica nejednake distribucije izvora finansiranja, odnosno finansijskog opterećenja lokalnih vlasti, niti su gradovi Banjaluka i Bijeljina konsultovani prilikom utvrđivanja prijedloga osporenog zakona. Iz navedenih razloga predlagač osporava navedenu odredbu i u odnosu na član 103. Ustava Republike Srpske, koji propisuje da gradu i opštini pripadaju prihodi utvrđeni zakonom i sredstva za obavljanje povjerenih poslova.
Pored navedenog, u prijedlogu se navodi da su odredbe čl. 1, 2. i 3. osporenog zakona u suprotnosti sa odredbom člana 76. Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 97/16, 36/19 i 61/21), jer ne postoje kriterijumi na osnovu kojih se vrši raspodjela sredstava koja su usmjerena prema jedinicama lokalne samouprave, te da je usvajanjem osporenog zakona prekršena odredba člana 213. stav 2. Poslovnika Narodne skupštine Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 66/20), jer u konkretnom slučaju nisu bili ispunjeni uslovi za usvajanje osporenog zakona po hitnoj proceduri. Predlagač osporava i odredbu člana 4. osporenog zakona u odnosu na odredbe čl. 108. i 109. Ustava Republike Srpske i član 37. Pravila za izradu zakona i drugih propisa Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 24/14), iz razloga što je od objavljivanja zakona u službenom glasilu do njegovog stupanja na snagu proteklo više od osam dana. Takođe se navodi da je ukaz o proglašenju predmetnog zakona donesen po proteku roka od sedam dana iz člana 80. stav 1. tačka 4. Ustava Republike Srpske, te da je potpisan od strane potpredsjednika Republike Srpske, na osnovu Odluke broj: 01-010-4433/24 od 6. decembra 2024. godine, koja nije objavljena u „Službenom glasniku Republike Srpske“, što je po mišljenju predlagača u suprotnosti sa odredbama čl. 108. stav 1. i 109. stav 2. Ustava Republike Srpske. Zaključno se predlaže da Sud u skladu sa odredbama čl. 58. stav 1. u vezi sa čl. 61. stav 1. tač. v) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske donese rješenje kojim će narediti obustavu izvršenja pojedinačnih pravnih akata Vlade i resornog ministarstva, koji budu doneseni na osnovu osporenog zakona.
Gradonačelnik Grada Banjaluka dao je Ustavnom sudu Republike Srpske inicijativu za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti i zakonitosti člana 3. Zakona o izmjeni i dopunama Zakona o budžetskom sistemu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 110/24). Sud je u skladu sa članom 4. stav 2. tačka e) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12) datu inicijativu tretirao kao prijedlog. U prijedlogu se navodi da je osporena odredba u suprotnosti sa čl. 5. al. 4. i 5, 10, 51, 66. stav 2. i 108. Ustava Republike Srpske, te odredbama člana 14. Evropske konvencije o ljudskim pravima i osnovnim slobodama i člana 9. Evropske konvencije o lokalnoj samoupravi. Ističe se da propisivanjem iz osporene odredbe nije napravljena distinkcija između lokalnih zajednica po stepenu razvijenosti, već je isključivo broj stanovnika upotrijebljen kao faktor razgraničenja. U vezi sa tim se navodi da je Vlada Republike Srpske, u skladu sa članom 76. Zakona o lokalnoj samoupravi, donijela Odluku o stepenu razvijenosti jedinica lokalne samouprave u Republici Srpskoj za 2025. godinu („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 97/24), prema kojoj je u razvijene jedinice lokalne samouprave u Republici Srpskoj, pored Banjaluke i Bijeljine, svrstano još 16 jedinica lokalne samouprave, a koja ne pravi nikakvu razliku i rangiranje između razvijenih jedinica lokalne samouprave, na osnovu kog bi se utvrdilo da su jedne razvijenije od drugih. Dalje se navodi da među razvijenim jedinicama lokalne samouprave postoje one sa preko 100.000 stanovnika, one koje imaju više od 50.000 a manje od 100.000 i one sa manje od 50.000 stanovnika. Zbog navedenog, predlagač smatra da je propisivanje iz odredbe člana 3. osporenog zakona, kojim se oduzimaju sredstva od samo dvije razvijene jedinice lokalne samouprave koje imaju više od 100.000 stanovnika, diskriminatorno i suprotno odredbama čl. 5, 10. i 66. Ustava Republike Srpske, jer se u sredstva ostalih razvijenih lokalnih zajednica ne dira, iako se radi o lokalnim zajednicama sa identično utvrđenim stepenom razvijenosti.
Predlagač dalje navodi da je usvajanjem osporenog zakona povrijeđen član 14. Evropske konvencije o ljudskim pravima i osnovnim slobodama, koji garantuje uživanje prava i sloboda bez diskriminacije po bilo kojoj osnovi, ističući da se građanima Banjaluke i Bijeljine, zbog političkog opredjeljenja, kroz osporeno normiranje iz člana 3. predmetnog zakona, oduzimaju sredstva za svakodnevno funkcionisanje. Takođe se navodi da je normiranjem iz pomenute zakonske odredbe povrijeđena odredba člana 9. st. 2, 5. i 6. Evropske povelje o lokalnoj samoupravi i odredba člana 5. alineja 1. i 103. Ustava Republike Srpske, jer Vlada i Narodna skupština Republike Srpske nisu uspostavili odgovarajuće mjere finansijskog izjednačavanja s ciljem ispravljanja posljedica nejednake distribucije izvora finansiranja i finansijskog opterećenja lokalnih zajednica, niti su gradovi Banjaluka i Bijeljina konsultovani prilikom utvrđivanja prijedloga osporenog zakona.
Dalje se navodi da je usvajanjem osporenog zakona povrijeđena odredba člana 213. stav 2. Poslovnika Narodne skupštine, jer nisu bili ispunjeni uslovi za donošenje zakona po hitnom postupku, te se osporava i ustavnost odredbe člana 4. predmetnog zakona, sa obrazloženjem da zakon nije stupio na snagu u skladu sa odredbom čl. 108. i 109. Ustava Republike Srpske i članom 37. Pravila za izradu zakona i drugih propisa Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 24/14), s obzirom na činjenicu da je od objavljivanja zakona u službenom glasilu do njegovog stupanja na snagu proteklo više od osam dana.
U prijedlogu se zaključno navodi da je ukaz o proglašenju osporenog zakona donesen suprotno odredbi člana 80. stav 1. tačka 4. Ustava Republike Srpske, jer je osporeni zakon usvojen 12. decembra 2024. godine, a objavljen je u „Službenom glasniku Republike Srpske“ broj 110/24 od 20. decembra 2024. godine, što znači po preteku roka od sedam dana u kojem predsjednik Republike saglasno navedenoj ustavnoj odredbi mora ukazom proglasiti zakon koji je usvojen u Narodnoj skupštini. Takođe se navodi da je ukaz o proglašenju osporenog zakona potpisao potpredsjednik Republike na osnovu odluke koja nije objavljena u „Službenom glasniku Republike Srpske“, zbog čega predlagač smatra da je prekršena odredba člana 108. stav 1. i 109. stav 2. Ustava Republike Srpske. Predlaže se da Sud u skladu sa odredbom člana 58. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske donese rješenje kojim će narediti obustavu izvršenja pojedinačnih pravnih akata donesenih na osnovu osporenog zakona.
S obzirom na to da se podnesenim prijedlozima traži ocjena ustavnosti istog opšteg akta, Sud je, na osnovu člana 9. st. 1. i 3. Poslovnika o radu Ustavnog suda Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 114/12, 29/13 i 90/14) rješenjem broj U-7/25 od 26. marta 2025. godine spojio navedene prijedloge radi vođenja jedinstvenog postupka.
U odgovoru na navode iz prijedloga koji je Sudu dostavila Narodna skupština Republike Srpske se navodi da se s obzirom na propisivanje iz odredaba čl. 1, 2, 3, 62, 66, 67, 68, 69, 70, 102. i 103. Ustava Republike Srpske i odredaba čl. 9, 10, 11. i 13. Zakona o budžetskom sistemu, propisivanjem u odredbi člana 2. osporenog zakona, ne može raditi o neustavnosti predmetnog regulisanja raspodjele prihoda od poreza na dobit, već o cjelishodnoj procjeni donosioca zakona koji prihod pripada kojem budžetu i koji prihod se raspodjeljuje između dva budžeta. U vezi sa tim se navodi da je Grad Istočno Sarajevo specifična jedinica lokalne samouprave po svojoj organizaciji i finansiranju, koja ne ostvaruje sopstvene prihode od poreza na nepokretnosti, dijela poreza na dohodak i od komunalnih taksa, te je procjena zakonodavca bila da se raspodjelom na način utvrđen u odredbi člana 2. osporenog zakona omogući ostvarivanje prava i obaveza ove lokalne zajednice, s tim da dio sredstava, koji se raspodjeljuje na utvrđeni način, umanjuje prihod budžeta Republike Srpske, a ne prihod budžeta drugih jedinica lokalne samouprave.
Vezano za navode prijedloga o neustavnosti odredbe člana 3. osporenog zakona, u odgovoru na prijedlog se navodi da pozivanje predlagača na Odluku o stepenu razvijenosti jedinica lokalne samouprave nije ustavnopravno relevantno, jer se radi o pravnom aktu niže pravne snage u odnosu na zakon koji se ocjenjuje, kao i da je cjelishodna procjena zakonodavca da propisivanje iz ove osporene odredbe, odnosno utvrđeni kriterijum koji se odnosi na broj stanovnika, predstavlja, pored postojeće različite raspodjele prihoda prema stepenu razvijenosti jedinica lokalne samouprave, još jednu od mjera, kojom bi se umanjila izražena posljedica demografskog kretanja stanovnika u najveće gradove iz manjih sredina. Takođe se navodi da predmetnom raspodjelom zakonodavac sprovodi jednu od osnovnih mjera poreske politike, a to je preraspodjela prikupljenih prihoda od onih koji imaju više, onima koji imaju manje, odnosno da se osporenim propisivanjem razvija poseban oblik fiskalnog izravnavanja između jedinica lokalne samouprave, koji treba da doprinese finansijskoj stabilnosti jedinica lokalne samouprave u Republici Srpskoj, prvenstveno onih koje su u kategoriji nerazvijenih i izrazito nerazvijenih.
U odgovoru na prijedlog se osporavaju navodi o povredi člana 9. Evropske povelje o lokalnoj samoupravi, kao i navodi o nesaglasnosti odredbe člana 4. osporenog zakona sa odredbama člana 109. Ustava Republike Srpske. Dalje se navodi da su neutemeljeni navodi predlagača o objavljivanju Odluke broj 01-010-4433/24 od 6. decembra 2024. godine, jer navedena odluka nije predmet postupka, kao i da je Narodna skupština Republike Srpske usvojila predmetni zakon u skladu sa Ustavom i Poslovnikom Narodne skupštine Republike Srpske, uz sugestiju da predlagač proizvoljno tumači razloge hitnosti za usvajanje zakona po hitnom postupku, što ne može biti predmet ocjenjivanja Suda.
Osporenim odredbama čl. 1. i 2. Zakona o izmjeni i dopunama Zakona o budžetskom sistemu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 110/24) propisano je da se u Zakonu o budžetskom sistemu Republike Srpske (“Službeni glasnik Republike Srpske”, br. 121/12, 52/14,103/15 i 15/16) u članu 8. tačka b) briše, a dosadašnje tač. v) do k) postaju tač. b) do j) (član 1), da se u članu 9. poslije tačke a) dodaje nova tačka b), koja glasi: “b) prihodi od poreza na dobit su prihodi budžeta Republike, izuzev prihoda od poreza na dobit uplaćenog na teritoriji opština koje čine Grad Istočno Sarajevo, koji se raspodjeljuje između budžeta Republike i budžeta Grada Istočno Sarajevo u srazmjeri 85 : 15;” te da dosadašnje tač. b) do ž) postaju tač. v) do z) (član 2).
Odredbama člana 3. osporenog zakona propisano je da se poslije člana 10. dodaje novi član 10a, koji glasi: Pojedinačno učešće u raspodjeli prihoda od indirektnih poreza opština i gradova koji imaju više od 100.000 stanovnika izračunava se tako što se nakon primjene koeficijenata raspodjele iz člana 10. ovog zakona, prihod umanjuje za 7% i dobijeni iznos sredstava se raspodjeljuje opštinama i gradovima koji imaju manje od 50.000 stanovnika (stav 1), da se iznos sredstava dobijenih primjenom umanjenja iz stava 1. ovog člana raspodjeljuje srednje razvijenim, nerazvijenim i izrazito nerazvijenim jedinicama lokalne samouprave utvrđenim odlukama o stepenu razvijenosti jedinica lokalne samouprave u Republici Srpskoj za 2025, 2026. i 2027. godinu (stav 2), da konačnu raspodjelu sredstava iz stava 2. ovog člana pojedinačnim opštinama i gradovima utvrđuje Vlada svojom odlukom (stav 3), da će se raspodjela prihoda u skladu sa ovim članom vršiti u 2025, 2026. i 2027. godini (stav 4).
Osporenim članom 4. predmetnog zakona je propisano da se ovaj zakon objavljuje u “Službenom glasniku Republike Srpske”, a stupa na snagu 1. januara 2025. godine.
Sud je prilikom ocjenjivanja ustavnosti osporenog zakona imao u vidu da je Ustavom Republike Srpske utvrđeno da se ustavno uređenje Republike temelji na garantovanju i zaštiti ljudskih sloboda i prava u skladu sa međunarodnim standardima, socijalnoj pravdi i vladavini prava (član 5. al. 1, 3. i 4), da su građani Republike ravnopravni u slobodama, pravima i dužnostima, jednaki su pred zakonom i uživaju istu pravnu zaštitu bez obzira na rasu, pol, jezik, nacionalnu pripadnost, vjeroispovijest, socijalno porijeklo, rođenje, obrazovanje, imovno stanje, političko i drugo uvjerenje, društveni položaj ili drugo lično svojstvo (član 10), da Republika mjerama ekonomske i socijalne politike podstiče ekonomski razvoj i povećanje socijalnog blagostanja građana (član 51), da su ljudska prava i slobode, jednakost pred zakonom, samostalnost i jednak položaj preduzeća i drugih organizacija, ustavni položaj i prava jedinica lokalne samouprave osnova i mjera ovlašćenja i odgovornosti republičkih organa (član 66. stav 2), da Republika uređuje i obezbjeđuje, pored ostalog, ostvarivanje i zaštitu ljudskih prava i sloboda, bankarski i poreski sistem, finansiranje ostvarivanja prava i dužnosti Republike (tačke 5, 7. i 17. Amandmana XXXII na Ustav kojim je zamijenjen član 68. Ustava), da Narodna skupština donosi zakone, druge propise i opšte akte (član 70. stav 1. tačka 2), da gradu i opštini pripadaju prihodi utvrđeni zakonom i sredstva za obavljanje povjerenih poslova (član 103), da zakoni, statuti, drugi propisi i opšti akti moraju biti u saglasnosti sa Ustavom, da propisi i drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa zakonom (član 108), da zakoni, drugi propisi i opšti akti stupaju na snagu najranije osmog dana od dana objavljivanja, osim ako iz naročito opravdanih razloga nije predviđeno da ranije stupe na snagu, da se prije stupanja na snagu zakoni, drugi propisi i opšti akti državnih organa objavljuju u odgovarajućem službenom glasilu (član 109), da Ustavni sud odlučuje o saglasnosti zakona, drugih propisa i opštih akata sa Ustavom i o saglasnosti propisa i opštih akata sa zakonom (član 115).
Pored navedenog, Sud je imao u vidu da je Zakonom o budžetskom sistemu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 121/12, 52/14, 103/15, 15/16 i 110/24) uređen budžetski sistem Republike Srpske, priprema, planiranje, način izrade, donošenje i izvršenje budžeta Republike Srpske, budžeta opština, gradova i fondova, zaduživanje i otplata duga, računovodstvo, izvještavanje i kontrola budžeta Republike, opština, gradova i fondova (član 1). Odredbama ovog zakona propisano je da budžetski sistem Republike čine budžet Republike, budžeti opština i gradova i budžeti - finansijski planovi fondova (član 3), da se budžetska sredstva koriste za finansiranje funkcija budžetskih korisnika, za izvršavanje njihovih zadataka i ostale namjene koje su u skladu sa Ustavom i zakonom, kao i propisima organa jedinica lokalne samouprave i fondova (član 5. stav 2), da se budžetska sredstva koja pripadaju budžetu Republike i koja se dijele između budžeta Republike i budžeta opština i gradova uplaćuju sa računa javnih prihoda (član 7. stav 1), da se budžetska sredstva koja u cijelosti pripadaju budžetu opštine ili grada, a koja predstavljaju njihove izvorne prihode, uplaćuju sa računa javnih prihoda opštine, odnosno grada (član 7. stav 2), da su prihodi budžeta Republike, pored ostalog, dio prihoda od indirektnih poreza uplaćeni u budžet Republike sa Jedinstvenog računa UIO, utvrđeni u skladu sa principima raspodjele definisanim ovim zakonom, koji nakon raspodjele sa drugim korisnicima u Republici pripadaju budžetu Republike (član 8. tač. a), da su prihodi koji se dijele između budžeta Republike, budžeta opština i gradova i drugih korisnika, pored ostalog, prihodi od indirektnih poreza, uplaćeni u budžet Republike sa Jedinstvenog računa UIO, koji se nakon izdvajanja dijela sredstava za servisiranje spoljnog duga Republike dijele na sljedeći način: 1) budžet Republike 72%, 2) budžeti opština i gradova 24%, 3) JP “Putevi Republike Srpske” 4% (član 9. tač. a)), da se pojedinačno učešće opština i gradova u raspodjeli prihoda iz člana 9. tačka a) ovog zakona vrši u skladu sa sljedećim kriterijumima: a) 75% na osnovu broja stanovnika opštine i grada, b) 15% na osnovu površine opštine i grada i v) 10% na osnovu broja učenika u srednjim školama (član 10. stav 1), da se sredstva doznačena opštinama i gradovima smatraju opštim transferom, tako da ih opštine i gradovi koriste u skladu sa svojim budžetom (član 10. stav 2), da se uvođenje novih, ukidanje postojećih i izmjena kriterijuma za raspodjelu prihoda budžeta Republike, opština, gradova i fondova iz čl. 8, 9, 11. i 12. može vršiti samo u skladu sa zakonom (član 13).
Sud je uzeo u obzir da je Zakonom o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 97/16, 36/19 i 61/21) uređen sistem lokalne samouprave, jedinice lokalne samouprave, način i uslovi njihovog formiranja i imovina i finansiranje jedinica lokalne samouprave, te je pored ostalog, propisano: da grad koji u svom sastavu ima više opština: 1) ima cjelokupne regulatorne nadležnosti na planu urbanog planiranja, korišćenja zemljišta, zaštite životne sredine i urbanističkih planova, 2) izvršava sve nadležnosti koje su zakonom dodijeljene opštinama na području vodosnabdijevanja, kanalizacije, javnog prevoza, upravljanja otpadom, srednjeg obrazovanja, zdravstvene zaštite, turizma i trgovine, protivpožarne i civilne zaštite, 3) prikuplja i naplaćuje vlastite prihode i upravlja gradskom imovinom, 4) organizuje inspekcijski nadzor koji se zakonom dodjeljuje opštini, 5) sprovodi zakone i propise grada, 6) uspostavlja odgovarajuće oblike koordinacije kojima se obezbjeđuje da opštine u njegovom sastavu ostvaruju svoje funkcije na jedinstven i efikasan način i 7) ostvaruje i ostale nadležnosti utvrđene zakonom i statutom grada (član 12), da opštine u sastavu grada imaju pravo da obavljaju sve nadležnosti opštine koje zakonom ili statutom nisu dodijeljene gradu (član 13. stav 1), da se statutom grada i statutima opština u njegovom sastavu uređuju pitanja iz stava 1. ovog člana (član 13. stav 2), da dvije ili više susjednih opština koje čine jedinstveno urbano područje i ispunjavaju uslove iz člana 10. ovog zakona mogu da podnesu zahtjev da im se dodijeli status grada, koji će u svom sastavu imati dvije ili više opština, odnosno područja opština koje su podnijele zahtjev za dodjelu statusa grada (član 16. stav 1), da odluci za pokretanje postupka po zahtjevu iz stava 1. ovog člana prethodi referendum, koji se organizuje u svakoj zainteresovanoj opštini, u skladu sa zakonom (član 16. stav 2), da ukoliko se građani na referendumu o odluci iz stava 2. ovog člana izjasne propisanom većinom u svim zainteresovanim opštinama, skupštine opština zahtjev za dodjelu statusa grada dostavljaju Vladi (član 16. stav 3), da Vlada razmatra zahtjev i ukoliko su ispunjeni uslovi iz st. 1. do 4. ovog člana, podnosi Narodnoj skupštini nacrt zakona o gradu (član 16. stav 4). Odredbama člana 76. ovog zakona propisano je da se zakonom utvrđuje raspodjela prihoda između Republike i jedinica lokalne samouprave, u skladu sa stepenom razvijenosti jedinica lokalne samouprave (stav 1), da raspodjela prihoda ima za cilj da se dopune vlastiti izvori finansiranja jedinica lokalne samouprave i obezbijedi efikasno izvršavanje njihovih nadležnosti (stav 2), da je raspodjela prihoda iz st. 1. i 2. ovog člana takva da organi jedinice lokalne samouprave mogu planirati iznos sredstava kojim raspolažu u toku fiskalne godine (stav 3), da se pravila za redistribuciju sredstava iz budžeta Republike na jedinice lokalne samouprave zasnivaju na objektivnim, transparentnim i potvrdivim kriterijumima koje utvrdi Narodna skupština (stav 4), da se prema kriterijumima iz stava 4. ovog člana jedinice lokalne samouprave dijele na razvijene, srednje razvijene, nerazvijene i izrazito nerazvijene jedinice lokalne samouprave (stav 5), da stepen razvijenosti jedinica lokalne samouprave utvrđuje Vlada na osnovu kriterijuma koje utvrdi Narodna skupština (stav 6), da se kriterijumi za utvrđivanje stepena razvijenosti donose svake tri godine, a stepen razvijenosti jedinica lokalne samouprave utvrđuje se do 30. septembra tekuće godine za narednu godinu (stav 7), da Republika, kroz mjere ujednačavanja, pruža posebnu podršku finansijski nerazvijenim i izrazito nerazvijenim jedinicama lokalne samouprave, u cilju smanjenja razlika u stepenu razvijenosti i finansijskog opterećenja u izvršavanju nadležnosti (stav 8).
Sud je, takođe, imao u vidu da su Zakonom o Gradu Istočno Sarajevo („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 18/20) uređeni položaj, nadležnost, organi, međusobni odnos Skupštine i gradonačelnika, imovina i finansiranje grada, akti, oblici neposrednog učešća građana, javnost rada i saradnja Grada Istočno Sarajevo sa drugim subjektima (član 1). Ovim zakonom propisano je da područje grada Istočno Sarajevo čine područja opština: Sokolac, Istočni Stari Grad, Pale, Istočno Novo Sarajevo, Istočna Ilidža i Trnovo, da granice grada idu katastarskim granicama rubnih opština koje ulaze u njegov sastav (član 4), da opštine u sastavu grada vrše poslove utvrđene Zakonom o lokalnoj samoupravi, ovim zakonom, Statutom Grada Istočno Sarajevo i statutom opštine (član 5. stav 1), da opštine imaju svoju teritoriju, svoj budžet i nadležnosti u skladu sa zakonom (član 5. stav 2), da Grad Istočno Sarajevo ima sljedeće nadležnosti: 1) cjelokupne regulatorne nadležnosti na planu urbanog planiranja, korišćenja zemljišta, zaštite životne sredine i urbanističkih planova, 2) osniva preduzeća, ustanove i druge organizacije za obavljanje poslova od interesa za grad i upravlja istim u skladu sa zakonom, 3) izvršava sve nadležnosti koje su zakonom dodijeljene opštinama na području vodosnabdijevanja, kanalizacije, javnog prevoza, upravljanja otpadom, srednjeg obrazovanja, zdravstvene zaštite, turizma i trgovine, protivpožarne i civilne zaštite, 4) prikuplja i naplaćuje vlastite prihode i upravlja gradskom imovinom, 5) organizuje inspekcijski nadzor koji se zakonom dodjeljuje opštini, 6) obavlja poslove republičke uprave koji su zakonom preneseni u njegovu nadležnost, 7) sprovodi zakone i propise grada, 8) uspostavlja odgovarajuće oblike koordinacije kojima se obezbjeđuje da opštine u njegovom sastavu ostvaruju svoje funkcije na jedinstven i efikasan način i 9) ostvaruje i ostale nadležnosti utvrđene zakonom i Statutom grada (član 10), da opštine u sastavu grada imaju pravo da obavljaju sve nadležnosti opštine koje zakonom ili Statutom nisu dodijeljene gradu (član 11. stav 1), da se Statutom grada i statutima opština u njegovom sastavu uređuju pitanja iz stava 1. ovog člana (član 11. stav 2), da grad ima pravo na vlastite finansijske prihode, kojima organi grada mogu slobodno raspolagati u okviru svoje nadležnosti, u skladu sa zakonom (član 20. stav 1), da se finansiranje i prihodi Grada Istočno Sarajevo, kao i postupak i uslovi pod kojima se grad može zadužiti, uređuju zakonom (član 20. stav 2), da za obavljanje poslova utvrđenih Ustavom, zakonom i Statutom, gradu pripadaju sljedeći prihodi: 1) budžetski prihodi, u koje spadaju sredstva iz raspodjele sa računa javnih prihoda Republike Srpske u skladu sa zakonom, i 2) vlastiti prihodi grada, koje čine porezi, takse, naknade, novčane kazne prema propisima grada i ostali prihodi, u skladu sa zakonom i odlukama Skupštine grada (član 20. stav 3), da sva sredstva ostvarena iz vlastitih prihoda pripadaju gradu, osim prihoda ostvarenih po osnovu komunalne naknade na području grada, koja se raspoređuje na sljedeći način, i to: 1) 50% Gradu Istočno Sarajevo, 2) 50% opštinama udruženim u grad (član 20. stav 4).
Nadalje, Sud konstatuje da je na osnovu člana 76. Zakona o lokalnoj samoupravi i Odluke o kriterijumima za ocjenu stepena razvijenosti jedinica lokalne samouprave u Republici Srpskoj („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 56/23) Vlada Republike Srpske donijela Odluku o stepenu razvijenosti jedinica lokalne samouprave u Republici Srpskoj za 2025. godinu, („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 97/24), kojom je utvrđen stepen razvijenosti jedinica lokalne samouprave u Republici Srpskoj za 2025. godinu (član 1) i kojom je propisano da su razvijene jedinice lokalne samouprave Banjaluka, Bijeljina, Gacko, Gradiška, Derventa, Doboj, Zvornik, Istočna Ilidža, Istočno Novo Sarajevo, Laktaši, Mrkonjić Grad, Pale, Prijedor, Prnjavor, Stanari, Teslić, Trebinje i Ugljevik (član 2 tač. 1), da su srednje razvijene jedinice lokalne samouprave Bileća, Brod, Kozarska Dubica, Kotor Varoš, Milići, Modriča, Sokolac, Srbac, Foča i Čelinac (član 2. tač. 2), da su nerazvijene jedinice lokalne samouprave Bratunac, Višegrad, Vlasenica, Donji Žabar, Kostajnica, Ljubinje, Nevesinje, Novi Grad, Petrovac, Petrovo, Ribnik, Rogatica, Han Pijesak, Šamac i Šipovo (član 2. tač. 3), da su izrazito nerazvijene jedinice lokalne samouprave Berkovići, Vukosavlje, Istočni Drvar, Istočni Mostar, Istočni Stari Grad, Jezero, Kalinovik, Kneževo, Krupa na Uni, Kupres, Lopare, Novo Goražde, Osmaci, Oštra Luka, Pelagićevo, Rudo, Srebrenica, Trnovo, Čajniče i Šekovići (član 2. tač. 4).
Na osnovu navedenih ustavnih odredaba, Sud je ocijenio da je zakonodavac u skladu sa svojim ustavnim ovlašćenjima iz tačke 17. Amandmana XXXII na Ustav kojim je zamijenjen član 68. Ustava i člana 70. stav 1. tačka 2. Ustava, osporenim zakonom uredio pripadnost i raspodjelu prihoda od indirektnih i direktnih poreza, između budžeta Republike Srpske i budžeta jedinica lokalne samouprave u Republici Srpskoj.
Razmatrajući navode iz prijedloga koji se odnose na članove 1. i 2. osporenog zakona, Sud je utvrdio da isti nisu osnovani i da osporene odredbe iz čl. 1. i 2. Zakona nisu u suprotnosti sa Ustavom Republike Srpske. Prije svega, Sud konstatuje da Grad Istočno Sarajevo predstavlja specifičnu jedinicu lokalne samouprave, tj. jedini grad u Republici Srpskoj koji u svom sastavu ima opštine kao posebne jedinice lokalne samouprave. Drugačija unutrašnja organizacija Grada Istočno Sarajevo nužno determiniše i specifičnosti u njegovom funkcionisanju, pa samim tim i u finansiranju. Između ostalog, članom 20. stav 4. Zakona o Gradu Istočno Sarajevo predviđeno je da sva sredstva ostvarena iz vlastitih prihoda pripadaju gradu, osim prihoda ostvarenih po osnovu komunalne naknade na području grada koja se raspoređuje na način da 50% sredstava ostaje Gradu Istočno Sarajevo, a 50% se dodjeljuje opštinama udruženim u grad. Ove posebnosti Grada Istočno Sarajevo opravdavaju koncept finansiranja ove jedinice lokalne samouprave, koji je, dijelom, drugačiji u odnosu na ostale opštine i gradove u Republici Srpskoj. Tako je osporenim zakonskim rješenjem iz člana 2. Zakona predviđeno da se Gradu Istočno Sarajevo, za razliku od ostalih jedinica lokalne samouprave, iz poreza na dobit, koji je do usvajanja ovih zakonskih rješenja bio prihod budžeta Republike i nije se dijelio između Republike i jedinica lokalne samouprave, dodjeljuju sredstva u iznosu od 15% i to samo od poreza na dobit uplaćenog na teritoriji opština koje čine Grad Istočno Sarajevo, dok preostalih 85% ostaje u budžetu Republike i ne dijeli se između Republike i ostalih jedinica lokalne samouprave. Na ovaj način ne umanjuju se budžeti ostalih jedinica lokalne samouprave, već budžet Republike.
S obzirom na navedeno, Sud je stanovišta da je zakonodavac, na osnovu svojih ustavnih ovlašćenja, a rukovodeći se cjelishodnom procjenom, raspodjelom sredstava na način utvrđen u čl. 1. i 2. osporenog zakona, postupio u skladu sa Ustavom. Pri tome, ostale jedinice lokalne samouprave, koje se, s obzirom na drugačiju unutrašnju organizaciju, nalaze u drugačijoj pravnoj situaciji, ovakvim zakonskim rješenjem ne dovode se u neravnopravan položaj, a ocjena opravdanosti (cjelishodnosti) ovakvog zakonskog rješenja nije u nadležnosti Ustavnog suda Republike Srpske.
Međutim, Sud je ocijenio da odredba člana 3. osporenog zakona nije u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske. Broj stanovnika, koji je u stavu 1. osporene odredbe, uzet kao kriterijum, po osnovu koga se određenim opštinama i gradovima procentualno umanjuje prihod od pojedinačnog učešća u raspodjeli prihoda od indirektnih poreza i raspodjeljuje srednje razvijenim, nerazvijenim i izrazito nerazvijenim jedinicama lokalne samouprave utvrđenim odlukom o stepenu razvijenosti jedinica lokalne samouprave u Republici Srpskoj, po ocjeni Suda, ne predstavlja razuman i objektivan kriterijum za raspodjelu sredstava koja se redistribuiraju iz budžeta Republike na jedinice lokalne samouprave. Naime, primjenom ovakvog kriterijuma iz člana 3. osporenog zakona, samo se jedinicama lokalne samouprave koje imaju više od 100.000 stanovnika, nakon primjene koeficijenta raspodjele iz člana 10. Zakona o budžetskom sistemu Republike Srpske, prihod umanjuje za određeni procenat i raspodjeljuje manje razvijenim jedinicama lokalne samouprave koje imaju manje od 50.000 stanovnika, iako se te jedinice lokalne samouprave, prema stepenu razvijenosti, nalaze u istoj pravnoj situaciji kao i ostale razvijene jedinice lokalne samouprave u Republici Srpskoj. Izdvajanjem određenih jedinica lokalne samouprave po osnovu broja stanovnika u učešću u raspodjeli prihoda od indirektnih poreza, na način propisan u osporenoj odredbi, ove jedinice lokalne samouprave stavljaju se u neravnopravan položaj u odnosu na ostale jedinice lokalne samouprave iz iste kategorije razvijenosti, zbog čega je Sud ocijenio da je član 3. osporenog zakona u suprotnosti sa odredbama čl. 5. alineja 4, 10. i 66. stav 2. Ustava Republike Srpske.
Na osnovu navedenog, Sud je ocijenio da nisu osnovani navodi iz odgovora na prijedlog da propisivanje u članu 3. osporenog zakona predstavlja stvar cjelishodne procjene zakonodavca u propisivanju mjera, kojima bi se ostvarilo ujednačavanje i podrška finansijski srednje razvijenim, nerazvijenim i izrazito nerazvijenim jedinicama lokalne samouprave i umanjila razlika u stepenu razvijenosti i finansijskom opterećenju, s obzirom na to da se propisivanjem u osporenoj odredbi prihod umanjuje samo određenim jedinicama lokalne samouprave iz iste kategorije razvijenosti, a ne svim, čime se one stavljaju u diskriminisan položaj u odnosu na ostale jedinice lokalne samouprave, sa istim stepenom razvijenosti.
S obzirom na navedeno, Sud je ocijenio da je odredba člana 3. Zakona o izmjeni i dopunama Zakona o budžetskom sistemu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 110/24) u suprotnosti i sa odredbom člana 108. stav 1. Ustava Republike Srpske.
Po ocjeni Suda, nisu osnovani navodi predlagača o nesaglasnosti odredbe člana 4. osporenog zakona sa odredbama čl. 108. stav 1. i 109. Ustava Republike Srpske. Naime, odredbom člana 109. Ustava Republike Srpske propisano je, pored ostalog, da period od objavljivanja zakona do njegovog stupanja na snagu (vacatio legis) iznosi najmanje osam dana, te je stoga normiranje u članu 4. osporenog zakona, prema kom je period od objavljivanja zakona u „Službenom glasniku Republike Srpske“ do njegovog stupanja na snagu zakona duži od osam dana, u skladu sa članom 109. Ustava Republike Srpske, jer je ovom ustavnom odredbom za zakone, druge propise i opšte akte, ukoliko ne postoje naročito opravdani razlozi da ranije stupe na snagu, utvrđen samo minimalan vakacijski period, zbog čega njihov donosilac može odrediti i duži period koji treba da protekne između objavljivanja i stupanja na snagu istih. Slijedom navedenog, Sud je ocijenio da propisivanjem u članu 4. osporenog zakona nije povrijeđeno načelo ustavnosti iz člana 108. stav 1. Ustava Republike Srpske.
Imajući u vidu nadležnosti Ustavnog suda utvrđene odredbom člana 115. Ustava Republike Srpske, Sud je ocijenio da nije u njegovoj nadležnosti da ocjenjuje saglasnost predmetnog zakona sa odredbama Zakona o lokalnoj samoupravi, jer se radi o opštim aktima iste pravne snage, niti je u nadležnosti ovog suda da ocjenjuje postupak donošenja zakona koji je uređen poslovničkim odredbama, zbog čega je Sud, u skladu sa odredbom člana 37. stav 1. tačka a) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske (“Službeni glasnik Republike Srpske” br. 104/11 i 92/12), odbacio prijedlog za ocjenu saglasnosti predmetnog zakona sa odredbama Zakona o lokalnoj samoupravi i odredbama Poslovnika Narodne skupštine Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 66/20).
S obzirom na utvrđene razloge neustavnosti osporenog normiranja, Sud nije razmatrao navode predlagača o povredi konvencija na koje se ukazuje u prijedlogu, niti navode u vezi sa ukazom o proglašenju predmetnog zakona.
Kako je Sud ovom odlukom meritorno odlučio o ustavnosti Zakona o izmjeni i dopunama Zakona o budžetskom sistemu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 110/24), bespredmetno je razmatrati zahtjev predlagača da se, u smislu člana 58. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12), obustave od izvršenja pojedinačni pravni akti doneseni na osnovu osporenog zakona.
Na osnovu izloženog Sud je odlučio kao u izreci ove odluke.
Ovu odluku Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Vojin Bojanić, Svetlana Brković, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Radomir V. Lukić, prof. dr Ivanka Marković, prof. dr Darko Radić i akademik prof. dr Snežana Savić.
PREDSJEDNIK
USTAVNOG SUDA
Mr Džerard Selman
Broj: U-7/25
25. juni 2025. godine