Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске, члана 4. став 2. тач. е), члана 37. став 1. тачка а), члана 60. став 1. тачке а) и д) и члана 61. став 1. тачка д) Закона о Уставном суду Републике Српске (“Службени гласник Републике Српске” бр. 104/11 и 92/12), на сједници одржаној 25. јуна 2025. године, д о н и о ј е
О Д Л У К У
Утврђује се да одредба члана 3. Закона о измјени и допунама Закона о буџетском систему Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ број 110/24) није у сагласности са Уставом Републике Српске.
Одбија се приједлог за утврђивање неуставности одредаба чл. 1, 2. и 4. Закона о измјени и допунама Закона о буџетском систему Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ број 110/24).
Одбацује се приједлог за оцјену сагласности Закона о измјени и допунама Закона о буџетском систему Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ број 110/24) са Законом о локалној самоуправи („Службени гласник Републике Српске“ бр. 97/16, 36/19 и 61/21) и Пословником Народне скупштине Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ број 66/20).
О б р а з л о ж е њ е
Градоначелник Града Бијељина дао је Уставном суду Републике Српске иницијативу за оцјену уставности Закона о измјени и допунама Закона о буџетском систему Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ број 110/24). Суд је у складу са чланом 4. став 2. тачка е) Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 104/11 и 92/12) дату иницијативу третирао као приједлог. У приједлогу се наводи да је нормирањем из одредаба чл. 1. и 2. оспореног закона, којима су измијењене одредбе чл. 8. и 9. основног текста закона, прекршено начело владавине права из члана 5. алинеја 4. Устава Републике Српске и начело једнакости пред законом из члана 66. став 2. Устава, јер је Град Источно Сарајево стављен у привилегован положај у односу на остале градове и општине у Републици Српској, тиме што је овом граду дат дио прихода од пореза на добит, без успостављања било каквих критеријума. У вези са тим у приједлогу се наводи да је према наведеним уставним одредбама обавеза републичких органа да поштују једнакост пред законом свих субјеката друштвенополитичког живота, а насупрот томе, нормирањем у члану 2. тачка б) оспореног закона директно се крши једнакост пред законом свих градова и општина, без обзира на степен развијености, и то у корист само једног града, без икаквих критеријума и показатеља. Даље се наводи да се нормирањем из одредбе члана 3. оспореног закона, којом се додаје нови члан 10а. у основном тексту закона, издвајају само двије локалне заједнице које имају више од 100.000 становника, Град Бањалука и Град Бијељина, јер се само њима смањују јавни приходи, на које имају право по основу расподјеле индиректних пореза и усмјеравају средње развијеним, неразвијеним и изразито неразвијеним јединицама локалне самоуправе. Предлагач сматра да се неједнакост у поступању огледа у чињеници да се наведеним нормирањем погађају само два развијена града која имају преко 100.000 становника, а не и остали градови у Републици Српској, који такође имају статус развијених јединица локалне самоуправе у складу са Одлуком о степену развијености јединица локалне самоуправе у Републици Српској за 2025. годину („Службени гласник Републике Српске“ број 97/24), што јасно указује на повреду одредаба чл. 5. ал. 4. и 66. став 2. Устава Републике Српске, које гарантују да све јединице локалне самоуправе треба да буду једнаке пред законом, односно да градови Бањалука и Бијељина треба да буду изједначени у правима са осталим локалним заједницама које имају статус развијених јединица локалне самоуправе, а не дискриминисани у односу на њих. Предлагач сматра да је на наведени начин дошло до повреде начела једнакости из члана 10. у вези са чланом 49. став 4. Устава, као и повреде члана 45. став 1. и 68. став 1. тачка 5. Устава, који прописују да је свако дужан да се придржава Устава и закона и да Република уређује и обезбјеђује остваривање и заштиту људских права и слобода.
У приједлогу се указује и на повреду одредаба члана 9. ст. 5. и 6. Европске повеље о локалној самоуправи, са образложењем да Влада и Народна скупштина Републике Српске, оспореним нормирањем из члана 3. предметног закона, нису успоставиле одговарајући поступак и мјере финансијског изједначавања, с циљем исправљања посљедица неједнаке дистрибуције извора финансирања, односно финансијског оптерећења локалних власти, нити су градови Бањалука и Бијељина консултовани приликом утврђивања приједлога оспореног закона. Из наведених разлога предлагач оспорава наведену одредбу и у односу на члан 103. Устава Републике Српске, који прописује да граду и општини припадају приходи утврђени законом и средства за обављање повјерених послова.
Поред наведеног, у приједлогу се наводи да су одредбе чл. 1, 2. и 3. оспореног закона у супротности са одредбом члана 76. Закона о локалној самоуправи („Службени гласник Републике Српске“ бр. 97/16, 36/19 и 61/21), јер не постоје критеријуми на основу којих се врши расподјела средстава која су усмјерена према јединицама локалне самоуправе, те да је усвајањем оспореног закона прекршена одредба члана 213. став 2. Пословника Народне скупштине Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ број 66/20), јер у конкретном случају нису били испуњени услови за усвајање оспореног закона по хитној процедури. Предлагач оспорава и одредбу члана 4. оспореног закона у односу на одредбе чл. 108. и 109. Устава Републике Српске и члан 37. Правила за израду закона и других прописа Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ број 24/14), из разлога што је од објављивања закона у службеном гласилу до његовог ступања на снагу протекло више од осам дана. Такође се наводи да је указ о проглашењу предметног закона донесен по протеку рока од седам дана из члана 80. став 1. тачка 4. Устава Републике Српске, те да је потписан од стране потпредсједника Републике Српске, на основу Одлуке број: 01-010-4433/24 од 6. децембра 2024. године, која није објављена у „Службеном гласнику Републике Српске“, што је по мишљењу предлагача у супротности са одредбама чл. 108. став 1. и 109. став 2. Устава Републике Српске. Закључно се предлаже да Суд у складу са одредбама чл. 58. став 1. у вези са чл. 61. став 1. тач. в) Закона о Уставном суду Републике Српске донесе рјешење којим ће наредити обуставу извршења појединачних правних аката Владе и ресорног министарства, који буду донесени на основу оспореног закона.
Градоначелник Града Бањалука дао је Уставном суду Републике Српске иницијативу за покретање поступка за оцјену уставности и законитости члана 3. Закона о измјени и допунама Закона о буџетском систему Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ број 110/24). Суд је у складу са чланом 4. став 2. тачка е) Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 104/11 и 92/12) дату иницијативу третирао као приједлог. У приједлогу се наводи да је оспорена одредба у супротности са чл. 5. ал. 4. и 5, 10, 51, 66. став 2. и 108. Устава Републике Српске, те одредбама члана 14. Европске конвенције о људским правима и основним слободама и члана 9. Европске конвенције о локалној самоуправи. Истиче се да прописивањем из оспорене одредбе није направљена дистинкција између локалних заједница по степену развијености, већ је искључиво број становника употријебљен као фактор разграничења. У вези са тим се наводи да је Влада Републике Српске, у складу са чланом 76. Закона о локалној самоуправи, донијела Одлуку о степену развијености јединица локалне самоуправе у Републици Српској за 2025. годину („Службени гласник Републике Српске“ број 97/24), према којој је у развијене јединице локалне самоуправе у Републици Српској, поред Бањалуке и Бијељине, сврстано још 16 јединица локалне самоуправе, а која не прави никакву разлику и рангирање између развијених јединица локалне самоуправе, на основу ког би се утврдило да су једне развијеније од других. Даље се наводи да међу развијеним јединицама локалне самоуправе постоје оне са преко 100.000 становника, оне које имају више од 50.000 а мање од 100.000 и оне са мање од 50.000 становника. Због наведеног, предлагач сматра да је прописивање из одредбе члана 3. оспореног закона, којим се одузимају средства од само двије развијене јединице локалне самоуправе које имају више од 100.000 становника, дискриминаторно и супротно одредбама чл. 5, 10. и 66. Устава Републике Српске, јер се у средства осталих развијених локалних заједница не дира, иако се ради о локалним заједницама са идентично утврђеним степеном развијености.
Предлагач даље наводи да је усвајањем оспореног закона повријеђен члан 14. Европске конвенције о људским правима и основним слободама, који гарантује уживање права и слобода без дискриминације по било којој основи, истичући да се грађанима Бањалуке и Бијељине, због политичког опредјељења, кроз оспорено нормирање из члана 3. предметног закона, одузимају средства за свакодневно функционисање. Такође се наводи да је нормирањем из поменуте законске одредбе повријеђена одредба члана 9. ст. 2, 5. и 6. Европске повеље о локалној самоуправи и одредба члана 5. алинеја 1. и 103. Устава Републике Српске, јер Влада и Народна скупштина Републике Српске нису успоставили одговарајуће мјере финансијског изједначавања с циљем исправљања посљедица неједнаке дистрибуције извора финансирања и финансијског оптерећења локалних заједница, нити су градови Бањалука и Бијељина консултовани приликом утврђивања приједлога оспореног закона.
Даље се наводи да је усвајањем оспореног закона повријеђена одредба члана 213. став 2. Пословника Народне скупштине, јер нису били испуњени услови за доношење закона по хитном поступку, те се оспорава и уставност одредбе члана 4. предметног закона, са образложењем да закон није ступио на снагу у складу са одредбом чл. 108. и 109. Устава Републике Српске и чланом 37. Правила за израду закона и других прописа Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ број 24/14), с обзиром на чињеницу да је од објављивања закона у службеном гласилу до његовог ступања на снагу протекло више од осам дана.
У приједлогу се закључно наводи да је указ о проглашењу оспореног закона донесен супротно одредби члана 80. став 1. тачка 4. Устава Републике Српске, јер је оспорени закон усвојен 12. децембра 2024. године, а објављен је у „Службеном гласнику Републике Српске“ број 110/24 од 20. децембра 2024. године, што значи по претеку рока од седам дана у којем предсједник Републике сагласно наведеној уставној одредби мора указом прогласити закон који је усвојен у Народној скупштини. Такође се наводи да је указ о проглашењу оспореног закона потписао потпредсједник Републике на основу одлуке која није објављена у „Службеном гласнику Републике Српске“, због чега предлагач сматра да је прекршена одредба члана 108. став 1. и 109. став 2. Устава Републике Српске. Предлаже се да Суд у складу са одредбом члана 58. Закона о Уставном суду Републике Српске донесе рјешење којим ће наредити обуставу извршења појединачних правних аката донесених на основу оспореног закона.
С обзиром на то да се поднесеним приједлозима тражи оцјена уставности истог општег акта, Суд је, на основу члана 9. ст. 1. и 3. Пословника о раду Уставног суда Републике Српске ("Службени гласник Републике Српске" број 114/12, 29/13 и 90/14) рјешењем број У-7/25 од 26. марта 2025. године спојио наведене приједлоге ради вођења јединственог поступка.
У одговору на наводе из приједлога који је Суду доставила Народна скупштина Републике Српске се наводи да се с обзиром на прописивање из одредаба чл. 1, 2, 3, 62, 66, 67, 68, 69, 70, 102. и 103. Устава Републике Српске и одредаба чл. 9, 10, 11. и 13. Закона о буџетском систему, прописивањем у одредби члана 2. оспореног закона, не може радити о неуставности предметног регулисања расподјеле прихода од пореза на добит, већ о цјелисходној процјени доносиоца закона који приход припада којем буџету и који приход се расподјељује између два буџета. У вези са тим се наводи да је Град Источно Сарајево специфична јединица локалне самоуправе по својој организацији и финансирању, која не остварује сопствене приходе од пореза на непокретности, дијела пореза на доходак и од комуналних такса, те је процјена законодавца била да се расподјелом на начин утврђен у одредби члана 2. оспореног закона омогући остваривање права и обавеза ове локалне заједнице, с тим да дио средстава, који се расподјељује на утврђени начин, умањује приход буџета Републике Српске, а не приход буџета других јединица локалне самоуправе.
Везано за наводе приједлога о неуставности одредбе члана 3. оспореног закона, у одговору на приједлог се наводи да позивање предлагача на Одлуку о степену развијености јединица локалне самоуправе није уставноправно релевантно, јер се ради о правном акту ниже правне снаге у односу на закон који се оцјењује, као и да је цјелисходна процјена законодавца да прописивање из ове оспорене одредбе, односно утврђени критеријум који се односи на број становника, представља, поред постојеће различите расподјеле прихода према степену развијености јединица локалне самоуправе, још једну од мјера, којом би се умањила изражена посљедица демографског кретања становника у највеће градове из мањих средина. Такође се наводи да предметном расподјелом законодавац спроводи једну од основних мјера пореске политике, а то је прерасподјела прикупљених прихода од оних који имају више, онима који имају мање, односно да се оспореним прописивањем развија посебан облик фискалног изравнавања између јединица локалне самоуправе, који треба да допринесе финансијској стабилности јединица локалне самоуправе у Републици Српској, првенствено оних које су у категорији неразвијених и изразито неразвијених.
У одговору на приједлог се оспоравају наводи о повреди члана 9. Европске повеље о локалној самоуправи, као и наводи о несагласности одредбе члана 4. оспореног закона са одредбама члана 109. Устава Републике Српске. Даље се наводи да су неутемељени наводи предлагача о објављивању Одлуке број 01-010-4433/24 од 6. децембра 2024. године, јер наведена одлука није предмет поступка, као и да је Народна скупштина Републике Српске усвојила предметни закон у складу са Уставом и Пословником Народне скупштине Републике Српске, уз сугестију да предлагач произвољно тумачи разлоге хитности за усвајање закона по хитном поступку, што не може бити предмет оцјењивања Суда.
Оспореним одредбама чл. 1. и 2. Закона о измјени и допунама Закона о буџетском систему Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ број 110/24) прописано је да се у Закону о буџетском систему Републике Српске (“Службени гласник Републике Српске”, бр. 121/12, 52/14,103/15 и 15/16) у члану 8. тачка б) брише, а досадашње тач. в) до к) постају тач. б) до ј) (члан 1), да се у члану 9. послије тачке а) додаје нова тачка б), која гласи: “б) приходи од пореза на добит су приходи буџета Републике, изузев прихода од пореза на добит уплаћеног на територији општина које чине Град Источно Сарајево, који се расподјељује између буџета Републике и буџета Града Источно Сарајево у сразмјери 85 : 15;” те да досадашње тач. б) до ж) постају тач. в) до з) (члан 2).
Одредбама члана 3. оспореног закона прописано је да се послије члана 10. додаје нови члан 10а, који гласи: Појединачно учешће у расподјели прихода од индиректних пореза општина и градова који имају више од 100.000 становника израчунава се тако што се након примјене коефицијената расподјеле из члана 10. овог закона, приход умањује за 7% и добијени износ средстава се расподјељује општинама и градовима који имају мање од 50.000 становника (став 1), да се износ средстава добијених примјеном умањења из става 1. овог члана расподјељује средње развијеним, неразвијеним и изразито неразвијеним јединицама локалне самоуправе утврђеним одлукама о степену развијености јединица локалне самоуправе у Републици Српској за 2025, 2026. и 2027. годину (став 2), да коначну расподјелу средстава из става 2. овог члана појединачним општинама и градовима утврђује Влада својом одлуком (став 3), да ће се расподјела прихода у складу са овим чланом вршити у 2025, 2026. и 2027. години (став 4).
Оспореним чланом 4. предметног закона је прописано да се овај закон објављује у “Службеном гласнику Републике Српске”, а ступа на снагу 1. јануара 2025. године.
Суд је приликом оцјењивања уставности оспореног закона имао у виду да је Уставом Републике Српске утврђено да се уставно уређење Републике темељи на гарантовању и заштити људских слобода и права у складу са међународним стандардима, социјалној правди и владавини права (члан 5. ал. 1, 3. и 4), да су грађани Републике равноправни у слободама, правима и дужностима, једнаки су пред законом и уживају исту правну заштиту без обзира на расу, пол, језик, националну припадност, вјероисповијест, социјално поријекло, рођење, образовање, имовно стање, политичко и друго увјерење, друштвени положај или друго лично својство (члан 10), да Република мјерама економске и социјалне политике подстиче економски развој и повећање социјалног благостања грађана (члан 51), да су лјудска права и слободе, једнакост пред законом, самосталност и једнак положај предузећа и других организација, уставни положај и права јединица локалне самоуправе основа и мјера овлашћења и одговорности републичких органа (члан 66. став 2), да Република уређује и обезбјеђује, поред осталог, остваривање и заштиту људских права и слобода, банкарски и порески систем, финансирање остваривања права и дужности Републике (тачке 5, 7. и 17. Амандмана XXXII на Устав којим је замијењен члан 68. Устава), да Народна скупштина доноси законе, друге прописе и опште акте (члан 70. став 1. тачка 2), да граду и општини припадају приходи утврђени законом и средства за обављање повјерених послова (члан 103), да закони, статути, други прописи и општи акти морају бити у сагласности са Уставом, да прописи и други општи акти морају бити у сагласности са законом (члан 108), да закони, други прописи и општи акти ступају на снагу најраније осмог дана од дана објављивања, осим ако из нарочито оправданих разлога није предвиђено да раније ступе на снагу, да се прије ступања на снагу закони, други прописи и општи акти државних органа објављују у одговарајућем службеном гласилу (члан 109), да Уставни суд одлучује о сагласности закона, других прописа и општих аката са Уставом и о сагласности прописа и општих аката са законом (члан 115).
Поред наведеног, Суд је имао у виду да је Законом о буџетском систему Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 121/12, 52/14, 103/15, 15/16 и 110/24) уређен буџетски систем Републике Српске, припрема, планирање, начин израде, доношење и извршење буџета Републике Српске, буџета општина, градова и фондова, задуживање и отплата дуга, рачуноводство, извјештавање и контрола буџета Републике, општина, градова и фондова (члан 1). Одредбама овог закона прописано је да буџетски систем Републике чине буџет Републике, буџети општина и градова и буџети - финансијски планови фондова (члан 3), да се буџетска средства користе за финансирање функција буџетских корисника, за извршавање њихових задатака и остале намјене које су у складу са Уставом и законом, као и прописима органа јединица локалне самоуправе и фондова (члан 5. став 2), да се буџетска средства која припадају буџету Републике и која се дијеле између буџета Републике и буџета општина и градова уплаћују са рачуна јавних прихода (члан 7. став 1), да се буџетска средства која у цијелости припадају буџету општине или града, а која представљају њихове изворне приходе, уплаћују са рачуна јавних прихода општине, односно града (члан 7. став 2), да су приходи буџета Републике, поред осталог, дио прихода од индиректних пореза уплаћени у буџет Републике са Јединственог рачуна УИО, утврђени у складу са принципима расподјеле дефинисаним овим законом, који након расподјеле са другим корисницима у Републици припадају буџету Републике (члан 8. тач. а), да су приходи који се дијеле између буџета Републике, буџета општина и градова и других корисника, поред осталог, приходи од индиректних пореза, уплаћени у буџет Републике са Јединственог рачуна УИО, који се након издвајања дијела средстава за сервисирање спољног дуга Републике дијеле на сљедећи начин: 1) буџет Републике 72%, 2) буџети општина и градова 24%, 3) ЈП “Путеви Републике Српске” 4% (члан 9. тач. а)), да се појединачно учешће општина и градова у расподјели прихода из члана 9. тачка а) овог закона врши у складу са сљедећим критеријумима: а) 75% на основу броја становника општине и града, б) 15% на основу површине општине и града и в) 10% на основу броја ученика у средњим школама (члан 10. став 1), да се средства дозначена општинама и градовима сматрају општим трансфером, тако да их општине и градови користе у складу са својим буџетом (члан 10. став 2), да се увођење нових, укидање постојећих и измјена критеријума за расподјелу прихода буџета Републике, општина, градова и фондова из чл. 8, 9, 11. и 12. може вршити само у складу са законом (члан 13).
Суд је узео у обзир да је Законом о локалној самоуправи („Службени гласник Републике Српске“ бр. 97/16, 36/19 и 61/21) уређен систем локалне самоуправе, јединице локалне самоуправе, начин и услови њиховог формирања и имовина и финансирање јединица локалне самоуправе, те је поред осталог, прописано: да град који у свом саставу има више општина: 1) има цјелокупне регулаторне надлежности на плану урбаног планирања, коришћења земљишта, заштите животне средине и урбанистичких планова, 2) извршава све надлежности које су законом додијељене општинама на подручју водоснабдијевања, канализације, јавног превоза, управљања отпадом, средњег образовања, здравствене заштите, туризма и трговине, противпожарне и цивилне заштите, 3) прикупља и наплаћује властите приходе и управља градском имовином, 4) организује инспекцијски надзор који се законом додјељује општини, 5) спроводи законе и прописе града, 6) успоставља одговарајуће облике координације којима се обезбјеђује да општине у његовом саставу остварују своје функције на јединствен и ефикасан начин и 7) остварује и остале надлежности утврђене законом и статутом града (члан 12), да општине у саставу града имају право да обављају све надлежности општине које законом или статутом нису додијељене граду (члан 13. став 1), да се статутом града и статутима општина у његовом саставу уређују питања из става 1. овог члана (члан 13. став 2), да двије или више сусједних општина које чине јединствено урбано подручје и испуњавају услове из члана 10. овог закона могу да поднесу захтјев да им се додијели статус града, који ће у свом саставу имати двије или више општина, односно подручја општина које су поднијеле захтјев за додјелу статуса града (члан 16. став 1), да одлуци за покретање поступка по захтјеву из става 1. овог члана претходи референдум, који се организује у свакој заинтересованој општини, у складу са законом (члан 16. став 2), да уколико се грађани на референдуму о одлуци из става 2. овог члана изјасне прописаном већином у свим заинтересованим општинама, скупштине општина захтјев за додјелу статуса града достављају Влади (члан 16. став 3), да Влада разматра захтјев и уколико су испуњени услови из ст. 1. до 4. овог члана, подноси Народној скупштини нацрт закона о граду (члан 16. став 4). Одредбама члана 76. овог закона прописано је да се законом утврђује расподјела прихода између Републике и јединица локалне самоуправе, у складу са степеном развијености јединица локалне самоуправе (став 1), да расподјела прихода има за циљ да се допуне властити извори финансирања јединица локалне самоуправе и обезбиједи ефикасно извршавање њихових надлежности (став 2), да је расподјела прихода из ст. 1. и 2. овог члана таква да органи јединице локалне самоуправе могу планирати износ средстава којим располажу у току фискалне године (став 3), да се правила за редистрибуцију средстава из буџета Републике на јединице локалне самоуправе заснивају на објективним, транспарентним и потврдивим критеријумима које утврди Народна скупштина (став 4), да се према критеријумима из става 4. овог члана јединице локалне самоуправе дијеле на развијене, средње развијене, неразвијене и изразито неразвијене јединице локалне самоуправе (став 5), да степен развијености јединица локалне самоуправе утврђује Влада на основу критеријума које утврди Народна скупштина (став 6), да се критеријуми за утврђивање степена развијености доносе сваке три године, а степен развијености јединица локалне самоуправе утврђује се до 30. септембра текуће године за наредну годину (став 7), да Република, кроз мјере уједначавања, пружа посебну подршку финансијски неразвијеним и изразито неразвијеним јединицама локалне самоуправе, у циљу смањења разлика у степену развијености и финансијског оптерећења у извршавању надлежности (став 8).
Суд је, такође, имао у виду да су Законом о Граду Источно Сарајево („Службени гласник Републике Српске“ број 18/20) уређени положај, надлежност, органи, међусобни однос Скупштине и градоначелника, имовина и финансирање града, акти, облици непосредног учешћа грађана, јавност рада и сарадња Града Источно Сарајево са другим субјектима (члан 1). Овим законом прописано је да подручје града Источно Сарајево чине подручја општина: Соколац, Источни Стари Град, Пале, Источно Ново Сарајево, Источна Илиџа и Трново, да границе града иду катастарским границама рубних општина које улазе у његов састав (члан 4), да општине у саставу града врше послове утврђене Законом о локалној самоуправи, овим законом, Статутом Града Источно Сарајево и статутом општине (члан 5. став 1), да општине имају своју територију, свој буџет и надлежности у складу са законом (члан 5. став 2), да Град Источно Сарајево има сљедеће надлежности: 1) цјелокупне регулаторне надлежности на плану урбаног планирања, коришћења земљишта, заштите животне средине и урбанистичких планова, 2) оснива предузећа, установе и друге организације за обављање послова од интереса за град и управља истим у складу са законом, 3) извршава све надлежности које су законом додијељене општинама на подручју водоснабдијевања, канализације, јавног превоза, управљања отпадом, средњег образовања, здравствене заштите, туризма и трговине, противпожарне и цивилне заштите, 4) прикупља и наплаћује властите приходе и управља градском имовином, 5) организује инспекцијски надзор који се законом додјељује општини, 6) обавља послове републичке управе који су законом пренесени у његову надлежност, 7) спроводи законе и прописе града, 8) успоставља одговарајуће облике координације којима се обезбјеђује да општине у његовом саставу остварују своје функције на јединствен и ефикасан начин и 9) остварује и остале надлежности утврђене законом и Статутом града (члан 10), да општине у саставу града имају право да обављају све надлежности општине које законом или Статутом нису додијељене граду (члан 11. став 1), да се Статутом града и статутима општина у његовом саставу уређују питања из става 1. овог члана (члан 11. став 2), да град има право на властите финансијске приходе, којима органи града могу слободно располагати у оквиру своје надлежности, у складу са законом (члан 20. став 1), да се финансирање и приходи Града Источно Сарајево, као и поступак и услови под којима се град може задужити, уређују законом (члан 20. став 2), да за обављање послова утврђених Уставом, законом и Статутом, граду припадају сљедећи приходи: 1) буџетски приходи, у које спадају средства из расподјеле са рачуна јавних прихода Републике Српске у складу са законом, и 2) властити приходи града, које чине порези, таксе, накнаде, новчане казне према прописима града и остали приходи, у складу са законом и одлукама Скупштине града (члан 20. став 3), да сва средства остварена из властитих прихода припадају граду, осим прихода остварених по основу комуналне накнаде на подручју града, која се распоређује на сљедећи начин, и то: 1) 50% Граду Источно Сарајево, 2) 50% општинама удруженим у град (члан 20. став 4).
Надаље, Суд констатује да је на основу члана 76. Закона о локалној самоуправи и Одлуке о критеријумима за оцјену степена развијености јединица локалне самоуправе у Републици Српској („Службени гласник Републике Српске“ број 56/23) Влада Републике Српске донијела Одлуку о степену развијености јединица локалне самоуправе у Републици Српској за 2025. годину, („Службени гласник Републике Српске“ број 97/24), којом је утврђен степен развијености јединица локалне самоуправе у Републици Српској за 2025. годину (члан 1) и којом је прописано да су развијене јединице локалне самоуправе Бањалука, Бијељина, Гацко, Градишка, Дервента, Добој, Зворник, Источна Илиџа, Источно Ново Сарајево, Лакташи, Мркоњић Град, Пале, Приједор, Прњавор, Станари, Теслић, Требиње и Угљевик (члан 2 тач. 1), да су средње развијене јединице локалне самоуправе Билећа, Брод, Козарска Дубица, Котор Варош, Милићи, Модрича, Соколац, Србац, Фоча и Челинац (члан 2. тач. 2), да су неразвијене јединице локалне самоуправе Братунац, Вишеград, Власеница, Доњи Жабар, Костајница, Љубиње, Невесиње, Нови Град, Петровац, Петрово, Рибник, Рогатица, Хан Пијесак, Шамац и Шипово (члан 2. тач. 3), да су изразито неразвијене јединице локалне самоуправе Берковићи, Вукосавље, Источни Дрвар, Источни Мостар, Источни Стари Град, Језеро, Калиновик, Кнежево, Крупа на Уни, Купрес, Лопаре, Ново Горажде, Осмаци, Оштра Лука, Пелагићево, Рудо, Сребреница, Трново, Чајниче и Шековићи (члан 2. тач. 4).
На основу наведених уставних одредаба, Суд је оцијенио да је законодавац у складу са својим уставним овлашћењима из тачке 17. Амандмана XXXII на Устав којим је замијењен члан 68. Устава и члана 70. став 1. тачка 2. Устава, оспореним законом уредио припадност и расподјелу прихода од индиректних и директних пореза, између буџета Републике Српске и буџета јединица локалне самоуправе у Републици Српској.
Разматрајући наводе из приједлога који се односе на чланове 1. и 2. оспореног закона, Суд је утврдио да исти нису основани и да оспорене одредбе из чл. 1. и 2. Закона нису у супротности са Уставом Републике Српске. Прије свега, Суд констатује да Град Источно Сарајево представља специфичну јединицу локалне самоуправе, тј. једини град у Републици Српској који у свом саставу има општине као посебне јединице локалне самоуправе. Другачија унутрашња организација Града Источно Сарајево нужно детерминише и специфичности у његовом функционисању, па самим тим и у финансирању. Између осталог, чланом 20. став 4. Закона о Граду Источно Сарајево предвиђено је да сва средства остварена из властитих прихода припадају граду, осим прихода остварених по основу комуналне накнаде на подручју града која се распоређује на начин да 50% средстава остаје Граду Источно Сарајево, а 50% се додјељује општинама удруженим у град. Ове посебности Града Источно Сарајево оправдавају концепт финансирања ове јединице локалне самоуправе, који је, дијелом, другачији у односу на остале општине и градове у Републици Српској. Тако је оспореним законским рјешењем из члана 2. Закона предвиђено да се Граду Источно Сарајево, за разлику од осталих јединица локалне самоуправе, из пореза на добит, који је до усвајања ових законских рјешења био приход буџета Републике и није се дијелио између Републике и јединица локалне самоуправе, додјељују средства у износу од 15% и то само од пореза на добит уплаћеног на територији општина које чине Град Источно Сарајево, док преосталих 85% остаје у буџету Републике и не дијели се између Републике и осталих јединица локалне самоуправе. На овај начин не умањују се буџети осталих јединица локалне самоуправе, већ буџет Републике.
С обзиром на наведено, Суд је становишта да је законодавац, на основу својих уставних овлашћења, а руководећи се цјелисходном процјеном, расподјелом средстава на начин утврђен у чл. 1. и 2. оспореног закона, поступио у складу са Уставом. При томе, остале јединице локалне самоуправе, које се, с обзиром на другачију унутрашњу организацију, налазе у другачијој правној ситуацији, оваквим законским рјешењем не доводе се у неравноправан положај, а оцјена оправданости (цјелисходности) оваквог законског рјешења није у надлежности Уставног суда Републике Српске.
Међутим, Суд је оцијенио да одредба члана 3. оспореног закона није у сагласности са Уставом Републике Српске. Број становника, који је у ставу 1. оспорене одредбе, узет као критеријум, по основу кога се одређеним општинама и градовима процентуално умањује приход од појединачног учешћа у расподјели прихода од индиректних пореза и расподјељује средње развијеним, неразвијеним и изразито неразвијеним јединицама локалне самоуправе утврђеним одлуком о степену развијености јединица локалне самоуправе у Републици Српској, по оцјени Суда, не представља разуман и објективан критеријум за расподјелу средстава која се редистрибуирају из буџета Републике на јединице локалне самоуправе. Наиме, примјеном оваквог критеријума из члана 3. оспореног закона, само се јединицама локалне самоуправе које имају више од 100.000 становника, након примјене коефицијента расподјеле из члана 10. Закона о буџетском систему Републике Српске, приход умањује за одређени проценат и расподјељује мање развијеним јединицама локалне самоуправе које имају мање од 50.000 становника, иако се те јединице локалне самоуправе, према степену развијености, налазе у истој правној ситуацији као и остале развијене јединице локалне самоуправе у Републици Српској. Издвајањем одређених јединица локалне самоуправе по основу броја становника у учешћу у расподјели прихода од индиректних пореза, на начин прописан у оспореној одредби, ове јединице локалне самоуправе стављају се у неравноправан положај у односу на остале јединице локалне самоуправе из исте категорије развијености, због чега је Суд оцијенио да је члан 3. оспореног закона у супротности са одредбама чл. 5. алинеја 4, 10. и 66. став 2. Устава Републике Српске.
На основу наведеног, Суд је оцијенио да нису основани наводи из одговора на приједлог да прописивање у члану 3. оспореног закона представља ствар цјелисходне процјене законодавца у прописивању мјера, којима би се остварило уједначавање и подршка финансијски средње развијеним, неразвијеним и изразито неразвијеним јединицама локалне самоуправе и умањила разлика у степену развијености и финансијском оптерећењу, с обзиром на то да се прописивањем у оспореној одредби приход умањује само одређеним јединицама локалне самоуправе из исте категорије развијености, а не свим, чиме се оне стављају у дискриминисан положај у односу на остале јединице локалне самоуправе, са истим степеном развијености.
С обзиром на наведено, Суд је оцијенио да је одредба члана 3. Закона о измјени и допунама Закона о буџетском систему Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ број 110/24) у супротности и са одредбом члана 108. став 1. Устава Републике Српске.
По оцјени Суда, нису основани наводи предлагача о несагласности одредбе члана 4. оспореног закона са одредбама чл. 108. став 1. и 109. Устава Републике Српске. Наиме, одредбом члана 109. Устава Републике Српске прописано је, поред осталог, да период од објављивања закона до његовог ступања на снагу (vacatio legis) износи најмање осам дана, те је стога нормирање у члану 4. оспореног закона, према ком је период од објављивања закона у „Службеном гласнику Републике Српске“ до његовог ступања на снагу закона дужи од осам дана, у складу са чланом 109. Устава Републике Српске, јер је овом уставном одредбом за законе, друге прописе и опште акте, уколико не постоје нарочито оправдани разлози да раније ступе на снагу, утврђен само минималан вакацијски период, због чега њихов доносилац може одредити и дужи период који треба да протекне између објављивања и ступања на снагу истих. Слиједом наведеног, Суд је оцијенио да прописивањем у члану 4. оспореног закона није повријеђено начело уставности из члана 108. став 1. Устава Републике Српске.
Имајући у виду надлежности Уставног суда утврђене одредбом члана 115. Устава Републике Српске, Суд је оцијенио да није у његовој надлежности да оцјењује сагласност предметног закона са одредбама Закона о локалној самоуправи, јер се ради о општим актима исте правне снаге, нити је у надлежности овог суда да оцјењује поступак доношења закона који је уређен пословничким одредбама, због чега је Суд, у складу са одредбом члана 37. став 1. тачка а) Закона о Уставном суду Републике Српске (“Службени гласник Републике Српске” бр. 104/11 и 92/12), одбацио приједлог за оцјену сагласности предметног закона са одредбама Закона о локалној самоуправи и одредбама Пословника Народне скупштине Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ број 66/20).
С обзиром на утврђене разлоге неуставности оспореног нормирања, Суд није разматрао наводе предлагача о повреди конвенција на које се указује у приједлогу, нити наводе у вези са указом о проглашењу предметног закона.
Како је Суд овом одлуком мериторно одлучио о уставности Закона о измјени и допунама Закона о буџетском систему Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ број 110/24), беспредметно је разматрати захтјев предлагача да се, у смислу члана 58. Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 104/11 и 92/12), обуставе од извршења појединачни правни акти донесени на основу оспореног закона.
На основу изложеног Суд је одлучио као у изреци ове одлуке.
Ову одлуку Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда мр Џерард Селман и судије: Војин Бојанић, Светлана Брковић, Амор Букић, Златко Куленовић, проф. др Радомир В. Лукић, проф. др Иванка Марковић, проф. др Дарко Радић и академик проф. др Снежана Савић.
ПРЕДСЈЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
Мр Џерард Селман
Број: У-7/25
25. јуни 2025. године