Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, član 4. stav 2. tačka e), člana 37. stav 1. tačka a) i člana 61. stav 1. tačka d) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske («Službeni glasnik Republike Srpske» br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 25. juna 2025. godine, d o n i o j e
R J E Š E Nj E
Odbacuje se prijedlog za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti tač. II i III Odluke o usvajanju Budžeta Republike Srpske za 2025. godinu.
O b r a z l o ž e nj e
Gradonačelnik Grada Bijeljina dao je Ustavnom sudu Republike Srpske inicijativu za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti tač. II i III Odluke o usvajanju Budžeta Republike Srpske za 2025. godinu („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 110/24), koju je Sud, na osnovu člana 4. stav 2. tačka e) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske («Službeni glasnik Republike Srpske» br. 104/11 i 92/12) tretirao kao prijedlog. Iz sadržine prijedloga proizlazi da je tačka II osporene odluke u suprotnosti sa odredbama Ustava Republike Srpske, Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 97/16, 36/19 i 61/21) i Zakona o republičkoj upravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 115/18, 111/21, 15/22, 15/22, 56/22, 132/22 i 90/23). Obrazlažući razloge osporavanja predlagač navodi da je osporenom tačkom predmetne odluke propisano da je njen sastavni dio Budžet Republike Srpske za 2025. godinu, u okviru kojeg su, kada je u pitanju potrošačka jedinica: Predsjednik Republike Srpske, na ekonomskom kodu 412900 uvrštene dvije stavke, koje glase: projekat podrške humanitarnim i društveno korisnim akcijama i pokroviteljstva, budžet za 2025. godinu 35.000.000 KM i projekat podrške za izgradnju, adaptaciju i opremanje objekata za djecu, omladinu, budžet za 2025. godinu 35.000.000 KM i u vezi s tim ukazuje na član 80. Ustava, kojim su regulisana prava i obaveze predsjednika Republike Srpske, te na čl. 19, 21. i 22. Zakona o republičkoj upravi, kojim su propisane nadležnosti Ministarstva prosvjete i kulture, Ministarstva zdravlja i socijalne zaštite i Ministarstva porodice, omladine i sporta, kao i na čl. 24. i 25. Zakona o lokalnoj samoupravi, kojim su propisane nadležnosti jedinica lokalne samouprave u oblasti socijalne zaštite i oblasti društvene brige o djeci i omladini i zaključuje da u navedenim odredbama Ustava ne postoji osnov da predsjednik Republike Srpske troši novac iz budžeta na ime projekata podrške za izgradnju, adaptaciju i opremanje objekata za djecu i omladinu ili za projekte podrške humanitarnim i društveno korisnim akcijama i pokroviteljstvima. Po mišljenju predlagača, na taj način su istovremeno umanjena budžetska sredstva gore navedenim ministarstvima i jedinicama lokalne samouprave, koji zbog toga ne mogu da ispunjavaju svoje zakonom propisane obaveze. Nadalje, predlagač iznosi mišljenje da je tačka III predmetne odluke kojom je propisano da se Odluka objavljuje u „Službenom glasniku Republike Srpske“, a stupa na snagu 1. januara 2025. godine, u nesaglasnosti sa čl. 108. i 109. Ustava. Na kraju, polazeći od izloženog, predlagač traži da Sud utvrdi da su osporene odredbe Odluke o usvajanju Budžeta Republike Srpske za 2025. godinu neustavne i nezakonite, kao i da donese rješenje kojim će obustaviti izvršenja pojedinačnih akata predsjednika Republike koji budu doneseni na osnovu osporene odluke.
Narodna skupština Republike Srpske dostavila je Sudu odgovor u kome navodi da je prijedlog neosnovan, te da je u njemu prisutno pogrešno i nepotpuno tumačenje Ustava, ali i osporene odluke. U odgovoru se naglašava da je osporena odluka donesena u skladu sa članom 70. stav 1. tačka 3. Ustava kojim je propisano da Narodna skupština Republike Srpske donosi plan razvoja, prostorni plan, budžet i završni račun i članom 27. stav 1. tačka đ) Zakona o budžetskom sistemu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 121/12, 52/1, 103/15, 115/16 i 110/24) kojim je propisano da Narodna skupština donosi odluku o usvajanju Budžeta Republike za narednu fiskalnu godinu. Pored toga, u odgovoru se navodi da je tekst prijedloga osporene odluke i budžeta bio predmet razmatranja skupštinskih odbora koji su svojim izvještajima budžet u predloženoj formi uputili u dalju proceduru, kao i da je Fiskalni savjet Republike Srpske, u skladu sa članom 18. stav 2. tačka 1. Zakona o fiskalnoj odgovornosti u Republici Srpskoj (“Službeni glasnik Republike Srpske” broj 66/20) dostavio Narodnoj skupštini Mišljenje na Prijedlog budžeta Republike Srpske za 2025. godinu, u kojem je, između ostalog, navedeno: “Predloženi budžetski okvir realno je ostvariv, uz uslov ostvarenja svih pretpostavki na kojima su projekcije zasnovane… Mišljenje Fiskalnog savjeta je da je prilikom izrade budžetskog plana za narednu fiskalnu godinu uzet u obzir stvarni kapacitet za naplatu javnih prihoda, kao i da su rashodi u budžetu definisani u skladu sa očekivanim prihodima. Ovakvo budžetiranje podržava sprovođenje fiskalne konsolidacije, osigurava fiskalnu stabilnost i eliminiše potrebu prekomjernog zaduživanja, uz očuvanje ključnih javnih usluga i socijalne sigurnosti…”. Uz to, u odgovoru se navodi da nezadovoljstvo predlagača budžetskim rashodima na ekonomskom kodu 412900 ne može biti predmet ocjene ustavnosti, jer je to stvar zakonodavne politike koju Ustavni sud, saglasno odredbi člana 115. Ustava, nije nadležan da ocjenjuje. Takođe, u odgovoru se ukazuje na odredbe člana 177. stav 2. i čl. 215. i 218. Poslovnika Narodne skupštine Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 66/20) i tvrdi da je Budžet Republike Srpske, koji je usvojen osporenom odlukom, bio predmet skupštinske rasprave i usvojen u skladu sa Ustavom i Poslovnikom propisanoj proceduri od najvišeg zakonodavnog tijela Narodne skupštine Republike Srpske, te da ne postoji osnov njegove ustavne ili zakonodavne neusaglašenosti. U odgovoru se, takođe, tvrdi da je osporena odluka stupila na snagu 11 dana od dana objavljivanja u “Službenom glasniku Republike Srpske“, tačnije tri dana duže od Ustavom propisanog minimuma i da zbog toga ne postoji neustavnost tačke 3. osporene odluke sa članom 109. Ustava, na koji ukazuje predlagač. Zaključno, u odgovoru se navodi da je osporeno normiranje odraz usvojene ekonomske i socijalne politike u uređivanju predmetne materije, te u domenu cjelishodne procjene zakonodavca na način koji obezbjeđuje najbolji balans sistema i uslova za finansiranje Republike.
Odluku o usvajanju Budžeta Republike Srpske za 2025. godinu („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 110/24) donijela je Narodna skupština Republike Srpske, na osnovu člana 70. stav 1. tačka 3. Ustava Republike Srpske, člana 177. stav 2. i člana 181. Poslovnika Narodne skupštine Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 66/20). Prema tački II Odluke, sastavni dio ove odluke je Budžet Republike Srpske za 2025. godinu.
Osporeni tabelarni dio budžeta, koji je sastavni dio ove odluke, na ekonomskom kodu 412900 koji se nalazi u okviru potrošačke jedinice: Predsjednik Republike Srpske određuje:
- Projekat podrške humanitarnim i društveno korisnim akcijama i pokroviteljstva, budžet za 2025. godinu 35.000.000 KM i
- Projekat podrške za izgradnju, adaptaciju i opremanja objekata za djecu i omladinu, budžet za 2025. godinu 35.000.000 KM.
Prema osporenoj tački III ova odluka objavljuje se u „Službenom glasniku Republike Srpske“, a stupa na snagu 1. januara 2025. godine.
U postupku razmatranja Odluke o usvajanju Budžeta Republike Srpske za 2025. godinu, čiji je sastavni dio Budžet Republike Srpske za 2025. godinu koji je osporen u dijelu tabelarnog pregleda koji se odnosi na potrošačku jedinicu: Predsjednik Republike, ekonomski kod 412900 - “Projekat podrške humanitarnim i društveno korisnim akcijama i pokroviteljstva…” i “Projekat podrške za izgradnju, adaptaciju i opremanje objekata za djecu i omladinu…” Sud je, prije svega, razmotrio pravnu prirodu ovog akta s obzirom na to da od odgovora na ovo pitanje zavisi zasnivanje nadležnosti Ustavnog suda.
Naime, prema odredbama člana 115. Ustava Republike Srpske Ustavni sud odlučuje o saglasnosti zakona, drugih propisa i opštih akata sa Ustavom, te o saglasnosti propisa i opštih akata sa zakonom. Dakle, Sud je saglasno navedenim ustavnim odredbama nadležan da ocjenjuje saglasnost opštih pravnih akata sa Ustavom i zakonom. S tim u vezi, Sud konstatuje da bi jedan pravni akt imao karakter opšteg pravnog akta ili drugog propisa potrebno je da sadrži određene pravne elemente koji ga kao takvog određuju. Osporena Odluka o usvajanju Budžeta Republike Srpske za 2025. godinu, po svom nazivu, pravnom osnovu, njenom donosiocu, načinu donošenja i objavljivanja ima sve elemente opšteg pravnog akta u formalnom smislu. Međutim, u materijalnom smislu osporena odluka ne sadrži opšte, obavezujuće pravne norme kojima se na opšti način uređuju pravni odnosi, odnosno kojima se utvrđuju pravila ponašanja za njene adresate, već se radi o pojedinačnom pravnom aktu kojim se usvaja Budžet Republike Srpske za 2025. godinu, a u kojem je sadržan tabelarni pregled svih planiranih budžetskih prihoda i budžetskih rashoda, odnosno lista korisnika budžetskih sredstava, kao i iznosi dodijeljenih im sredstava, uz definisanje namjene njihovog trošenja.
S obzirom na navedeno Sud je ocijenio da Odluka o usvajanju Budžeta Republike Srpske za 2025. godinu, čije su odredbe osporene, sa materijalnopravnog aspekta, ne predstavlja opšti pravni akt čiju ustavnost i zakonitost, saglasno odredbama člana 115. Ustava, ocjenjuje, te je, na osnovu člana 37. stav 1. tačka a) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske (“Službeni glasnik Republike Srpske” br. 104/11 i 92/12) odlučio da, zbog nenadležnosti, odbaci ovaj prijedlog.
Na osnovu izloženog odlučeno je kao u izreci ovog rješenja.
Ovo rješenje Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Vojin Bojanić, Svetlana Brković, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Radomir V. Lukić, prof. dr Ivanka Marković, prof. dr Darko Radić i akademik prof. dr Snežana Savić.
PREDSJEDNIK
USTAVNOG SUDA
Mr Džerard Selman
Broj: U-8/25
25. jun 2025. godine