Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 37. stav 1. tačka a), člana 40. stav 5, člana 60. stav 1. tač. a) i b) i član 61. stav 1. tačka d) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 18. decembra 2024. godine donio je
O D L U K U
Utvrđuje se da tačka 1. pod B) Zaključka o davanju saglasnosti na promjenu cijena komunalnih usluga vodosnabdijevanja i odvodnje otpadnih voda („Službeni glasnik opštine Teslić“ broj 10/23) nije u saglasnosti sa Ustavom i Zakonom o komunalnim djelatnostima („Službeni glasnik Republike Srpske“124/11 i 100/17).
Ne prihvata se inicijativa za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti Zaključka o davanju saglasnosti na Aneks Ugovora o pružanju komunalnih vodnih usluga u dijelu Priloga III –Tarifna metodologija („Službeni glasnik opštine Teslić“ broj 11/21).
O b r a z l o ž e nj e
Siniša Gavrić iz Teslića dao je Ustavnom sudu Republike Srpske inicijativu za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti i zakonitosti Zaključka o davanju saglasnosti na promjenu cijena komunalnih usluga vodosnabdijevanja i odvodnje otpadnih voda („Službeni glasnik opštine Teslić“ broj 10/23) i Zaključka o davanju saglasnosti na Aneks Ugovora o pružanju komunalnih vodnih usluga u dijelu Priloga III –Tarifna metodologija („Službeni glasnik opštine Teslić“ broj 11/21). U inicijativi se navodi da su osporeni akti u suprotnosti sa članom 108. Ustava Republike Srpske i Zakonom o komunalnim djelatnostima. U vezi sa tim u inicijativi se, između ostalog, ukazuje na relevantne odredbe Zakona o komunalnim djelatnostima i ističe da jedinica lokalne samouprave obezbjeđuje obavljanje komunalnih djelatnosti i daje davaocu komunalne usluge na upravljanje, korišćenje i održavanje komunalne objekte i uređaje, a davalac komunalne usluge dužan je da obezbijedi njihovu ispravnost i funkcionalnost. Dalje se navodi da se sredstva za obavljanje komunalnih djelatnosti individualne komunalne potrošnje obezbjeđuju iz cijene komunalne usluge, kao i da se iz ove cijene obezbjeđuju i sredstva za pokriće ukupnih rashoda davaoca komunalne usluge i unapređenje postojećih komunalnih objekata i uređaja. Takođe se navodi da je komunalno preduzeće, koje je davalac komunalne usluge proizvodnje i isporuke vode, dužno da iz cijene koju plaćaju krajnji korisnici ove komunalne usluge obezbijedi održavanje mjernog mjesta i mjernog instrumenta, kao i njihovo funkcionisanje, bez uvođenja posebne naknade za njihovo održavanje, kako je to, po mišljenju davaoca inicijative, učinjeno u konkretnom slučaju. U vezi sa navedenim, u inicijativi se ukazuje i na odluku ovog suda broj: U-26/22 od 29. marta 2023. godine, u kojoj je, kako se navodi, Sud zauzeo stav da je komunalno preduzeće, koje je davalac komunalne usluge proizvodnje i isporuke vode, dužno da iz cijene koju plaćaju krajnji korisnici ove komunalne usluge obezbijedi održavanje mjernog mjesta i mjernog instrumenta, kao i njihovo ispravno funkcionisanje, bez uvođenja posebne naknade za njihovo održavanje, jer plaćanje naknade za komunalnu djelatnost individualne komunalne potrošnje nije u saglasnosti sa Zakonom o komunalnim djelatnostima. Slijedom navedenog, davalac inicijative smatra da je Skupština opštine Teslić davanjem saglasnosti preduzeću za obavljanje komunalnih aktivnosti na području opštine Teslić, PKD „Rad“ a.d. Teslić, na promjenu cijena komunalnih usluga vodosnabdijevanja, postupila protivno Ustavu i zakonu.
U odgovoru na inicijativu koji je dostavila Skupština opštine Teslić se navodi da su donošenju osporenih zaključaka prethodile aktivnosti zasnovane na načelima i principima metodologije utvrđivanja cijena vodnih usluga, po kojima račun po osobi ne smije biti veći od 4% mjesečnih prihoda za porodicu. Takođe se navodi da su pobijani zaključci doneseni u skladu Ustavom i Zakonom o komunalnim djelatnostima, te predlaže da Sud datu inicijativu ne prihvati.
Zaključak o davanju saglasnosti na promjenu cijena komunalnih usluga vodosnabdijevanja i odvodnje otpadnih voda („Službeni glasnik opštine Teslić“ broj 10/23) donijela je Skupština opštine Teslić na osnovu člana 20. Zakona o komunalnim djelatnostima („Službeni glasnik Republike Srpske“, br. 124/11 i 100/17), člana 9. Zakona o regulisanju cijena („Službeni glasnik Republike Srpske“, broj 106/09), člana 39. stav 2. tačka 11. Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“, br. 97/16, 36/19 i 61/21) i člana 36. stav 2. tačka 11. Statuta opštine Teslić („Službeni glasnik opštine Teslić“ broj 4/17).
Ovim zaključkom se u tački 1. daje saglasnost PKD „Rad“ a.d. Teslić na promjenu cijena komunalnih usluga vodosnabdijevanja i odvodnje otpadnih voda i to pod A) na varijabilni dio cijene vodnih usluga u pripadajućoj tabeli, izražen u konvertibilnim markama, a pod B) na fiksni dio cijene vodnih usluga izražen u konvertibilnim markama, za koji je u pripadajućoj tabeli, koja je sastavni dio ovog člana, utvrđena visina naknade zavisno od profila vodomjera. U tački 2. osporenog zaključka je propisano da će se cijena utvrđena ovom saglasnošću primjenjivati od 1. januara 2024. godine, a u tački 3. da ovaj zaključak stupa na snagu osmog dana od dana objavljivanja u „Službenom glasniku opštine Teslić“.
Zaključak o davanju saglasnosti na Aneks Ugovora o pružanju komunalnih vodnih usluga u dijelu Priloga III – Tarifna metodologija donijela je Skupština opštine Teslić na osnovu člana 36. Statuta opštine Teslić („Službeni glasnik opštine Teslić“ broj 4/17) i člana 113. Poslovnika o radu Skupštine opštine Teslić („Službeni glasnik opštine Teslić“ broj 4/17). Ovim zaključkom Skupština opštine Teslić daje saglasnost na Aneks Ugovora o pružanju komunalnih vodnih usluga u dijelu Priloga III - Tarifna metodologija između Opštine Teslić i Preduzeća komunalnih djelatnosti „Rad“ a.d. Teslić (tačka 1). U tački 2. se ovlašćuje načelnik opštine Teslić Milan Miličević da, u ime Opštine Teslić, zaključi Aneks Ugovora iz tačke 1. ovog zaključka, a tačkom 3. je određeno da ovaj zaključak stupa na snagu osmog dana od dana donošenja i da će se isti objaviti u „Službenom glasniku opštine Teslić“.
Prilikom razmatranja date inicijative Sud je imao u vidu da je Ustavom Republike Srpske utvrđeno da opština preko svojih organa, u skladu sa zakonom, uređuje i obezbjeđuje obavljanje komunalnih djelatnosti (član 102. stav 1. tačka 2), te da zakoni, statuti, drugi propisi i opšti akti moraju biti u saglasnosti sa Ustavom, a propisi i drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa zakonom (član 108).
Pored navedenih odredaba Ustava, Sud je imao u vidu da je Zakonom o lokalnoj samoupravi ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 97/16, 36/19 i 61/21), propisano da samostalne nadležnosti jedinice lokalne samouprave obuhvataju, pored ostalih, uređenje i obezbjeđenje obavljanja komunalnih djelatnosti, u okviru kojih je propisana proizvodnja i isporuka vode, u skladu sa zakonom, te osnivanje privrednih društava, ustanova i drugih organizacija radi pružanja usluga iz njihove nadležnosti, uređenje njihove organizacije i upravljanje (član 18. tačka 2) podt. 2. i 3), kao i da skupština jedinice lokalne samouprave donosi odluke i druge opšte akte i daje njihovo autentično tumačenje, te daje saglasnost na cijenu komunalne usluge (član 39. stav 2. tač. 2 i 11).
Takođe, Zakonom o komunalnim djelatnostima ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 124/11 i 100/17) je propisano da se ovim zakonom utvrđuju komunalne djelatnosti od posebnog javnog interesa i način obezbjeđivanja posebnog javnog interesa, organizacija obavljanja komunalnih djelatnosti i način njihovog finansiranja (član 1), da su proizvodnja i isporuka vode i prečišćavanje i odvođenje otpadnih voda komunalne djelatnosti od posebnog javnog interesa (član 2. stav 1. tač. a) i b)), da proizvodnja i isporuka vode obuhvata sakupljanje, prečišćavanje i isporuku vode korisnicima za piće i druge potrebe, vodovodnom mrežom do mjernog instrumenta korisnika, uključujući i mjerni instrument, te da se komunalnim objektima smatraju građevinski objekti sa uređajima, opremom i instalacijama koji služe za obavljanje komunalnih djelatnosti, kao i sama postrojenja, oprema i instalacije koje čine komunalnu infrastrukturu ili služe za proizvodnju komunalnog proizvoda i vršenje komunalnih usluga, građevinsko zemljište na kojem su izgrađeni, te dobra u opštoj upotrebi koja služe za ove namjene (član 3. tač. b) i s)), da je davalac komunalne usluge javno komunalno preduzeće ili drugi privredni subjekt kojem su povjereni poslovi obavljanja komunalne djelatnosti (član 3. tačka t)). Ovim zakonom takođe je propisano da jedinica lokalne samouprave obezbjeđuje organizovano obavljanje komunalnih djelatnosti, uključujući pitanja koja svojim odlukama detaljnije uređuje jedinica lokalne samouprave u vršenju ovih ovlašćenja (član 6), da jedinica lokalne samouprave za obavljanje komunalnih djelatnosti i drugih djelatnosti od javnog interesa može osnovati javno komunalno preduzeće ili te poslove može povjeriti drugim privrednim subjektima koji su dužni da komunalnu djelatnost koja im je povjerena obavljaju u skladu sa ovim zakonom i drugim propisima (član 7. stav 1), da jedinica lokalne samouprave daje davaocu komunalne usluge na upravljanje, korišćenje i održavanje komunalne objekte i uređaje individualne i zajedničke komunalne potrošnje (član 7. stav 4), da korisnik komunalne usluge koristi komunalne usluge koje je jedinica lokalne samouprave organizovala na svom području u skladu sa odredbama ovog zakona (član 9a. stav 1), da je davalac komunalne usluge dužan da obezbijedi trajno i nesmetano pružanje komunalnih usluga korisnicima komunalnih usluga pod uslovima, na način i prema normativima koji su propisani zakonom i drugim propisima, ispravnost i funkcionalnost komunalnih objekata i uređaja, određeni kvalitet komunalnih usluga i da je davalac komunalne usluge odgovoran za štetu koju prouzrokuje korisnicima ako ne obezbijedi da se komunalna usluga vrši pod navedenim uslovima (član 13), da se sredstva za obavljanje komunalnih djelatnosti individualne komunalne potrošnje obezbjeđuju iz cijene komunalnih usluga (član 20. stav 1), da se cijenom komunalnih usluga obezbjeđuju sredstva za pokriće ukupnih rashoda davaoca komunalne usluge i unapređivanje postojećih komunalnih objekata i uređaja, prema normativima i standardima u komunalnim djelatnostima i tržišnim cijenama ulaznih troškova (član 20. stav 2), te da cijenu komunalne usluge utvrđuje davalac komunalne usluge, a saglasnost na cijenu daje nadležni organ jedinice lokalne samouprave (član 20. stav 3).
Iz citiranih ustavnih i zakonskih odredaba proizlazi da su proizvodnja i isporuka vode, kao i prečišćavanje i odvođenje otpadnih voda komunalne djelatnosti koje uređuje i obezbjeđuje jedinica lokalne samouprave, da se radi o djelatnostima od posebnog javnog interesa za čije obavljanje jedinica lokalne samouprave može osnovati javno komunalno preduzeće ili te poslove može povjeriti drugim privrednim subjektima, te da skupština jedinice lokalne samouprave daje saglasnost na akte preduzeća kojima se utvrđuje cijena komunalne usluge.
S tim u vezi, Skupština opštine Teslić je donijela Zaključak o davanju saglasnosti PKD „Rad“ a.d. Teslić na promjenu cijena komunalnih usluga vodosnabdijevanja i odvodnje otpadnih voda, kojim je u tački 1. pod B) koja je označena kao “Fiksni dio cijene vodnih usluga“, suštinski utvrđena obaveza plaćanja mjesečne naknade za mjerno mjesto i mjerni instrument (vodomjer), čija visina je određena prema profilu vodomjera, što po ocjeni Suda predstavlja posebnu naknadu, koju Zakon o komunalnim djelatnostima ne predviđa.
Prilikom ove ocjene Sud je, prije svega, imao u vidu da komunalne objekte čine, između ostalog, i sama postrojenja, oprema i instalacije komunalne infrastrukture, te da je, prema članu 13. stav 1. tačka b) Zakona o komunalnim djelatnostima, davalac komunalne usluge dužan da obezbijedi ispravnost i funkcionalnost komunalnih objekata i uređaja. Pored toga, članom 20. st. 1. i 2. ovog zakona propisano je da se sredstva za obavljanje komunalnih djelatnosti individualne komunalne potrošnje obezbjeđuju iz cijene komunalne usluge, te da se iz ove cijene obezbjeđuju i sredstva za pokriće ukupnih rashoda davaoca komunalne usluge i unapređenje postojećih komunalnih objekata i uređaja. Kako iz navedenih zakonskih odredaba nesumnjivo proizlazi, mjerno mjesto i mjerni instrument (vodomjer) čine sastavni dio komunalne infrastrukture i sredstva za njihovo održavanje se obezbjeđuju iz cijene komunalne usluge, odnosno u tu cijenu ulaze svi troškovi koje davalac ove komunalne usluge snosi prilikom proizvodnje i isporuke vode. Zbog toga je, po mišljenju ovog suda, komunalno preduzeće koje je davalac komunalne usluge proizvodnje i isporuke vode dužno da iz cijene koju plaćaju krajnji korisnici ove komunalne usluge obezbijedi održavanje mjernog mjesta i mjernog instrumenta, kao i njihovo ispravno funkcionisanje, bez uvođenja posebne naknade za njihovo održavanje, jer plaćanje naknade za komunalnu djelatnost individualne komunalne potrošnje nije u saglasnosti sa Zakonom o komunalnim djelatnostima.
S obzirom na navedeno, Sud je ocijenio da tačka 1. pod B) osporenog zaključka nije u skladu sa Zakonom o komunalnim djelatnostima („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 124/11 i 100/17), čime je, po ocjeni Suda, istovremeno narušeno načelo zakonitosti iz člana 108 stav 2. Ustava.
Prema članu 115. Ustava Republike Srpske, Ustavni sud odlučuje o saglasnosti zakona, drugih propisa i opštih akata sa Ustavom i o saglasnosti propisa i opštih akata sa zakonom.
Razmatrajući sadržinu i pravnu prirodu Zaključka o davanju saglasnosti na Aneks Ugovora o pružanju komunalnih vodnih usluga u dijelu Priloga III –Tarifna metodologija („Službeni glasnik opštine Teslić“ broj 11/21), Sud je ocijenio da ovaj zaključak nema karakter opšteg pravnog akta čiju ustavnost i zakonitost u smislu člana 115. Ustava, ocjenjuje Ustavni sud.
Naime, kako se radi o pojedinačnom pravnom aktu koji se odnosi na konkretnu pravnu situaciju i čija se primjena iscrpljuje samim donošenjem, Sud je na osnovu člana 37. stav 1. tačka a) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 104/11 i 92/12) odlučio da zbog nenadležnosti ne prihvati inicijativu za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti Zaključka o davanju saglasnosti na Aneks Ugovora o pružanju komunalnih vodnih usluga u dijelu Priloga III - Tarifna metodologija („Službeni glasnik opštine Teslić“ broj 11/21).
Kako je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, Sud je na osnovu člana 40. stav 5. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12) odlučio bez donošenja rješenja o pokretanju postupka.
Na osnovu izloženog Sud je odlučio kao u izreci ove odluke.
Ovu odluku Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Vojin Bojanić, Svetlana Brković, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Radomir V. Lukić, prof. dr Ivanka Marković, prof. dr Darko Radić i akademik prof. dr Snežana Savić.
PREDSJEDNIK
USTAVNOG SUDA
Mr Džerard Selman
Broj: U-12/24
18. decembar 2024. godine