Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске, члана 4. став 1. тачка е) и члана 60. став 1. тачка д) Закона о Уставном суду Републике Српске (''Службени гласник Републике Српске'' бр. 104/11 и 92/12), на сједници одржаној 27. новембра 2024. године, д о н и о је
О Д Л У К У
Одбија се приједлог за утврђивање неуставности члана 6. став 4. Закона о платама запослених лица у јавним установама у области здравства Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 68/22 и 132/22).
О б р а з л о ж е њ е
Синдикат здравства и социјалне заштите Републике Српске поднио је Уставном суду Републике Српске иницијативу за покретање поступка за оцјењивање уставности члана 6. став 4. Закона о платама запослених лица у јавним установама у области здравства Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 68/22 и 132/22). Иако је поднесак којим је инициран овај поступак означен као „иницијатива“, у складу са чланом 4. став 1. тачка е) Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 104/11 и 92/12), Суд је исти третирао као приједлог. У приједлогу се наводи да је оспорена законска одредба супротна начелу владавине права из члана 5. алинеја 4. Устава и начелу уставности из члана 108. став 1. Устава, те се истовремено указује на гаранције из члана 39. став 5. и члана 49. ст. 1. и 2. Устава. Предлагач, наиме, сматра да, имајући у виду начин на који Закон о раду, Закон о порезу на доходак и Закон о доприносима, као системски закони у Републици Српској, уређују појам плате, појам дохотка од личних примања и пореску основицу за обрачун пореза на доходак од личних примања, оспорено прописивање доводи до нарушавања правне сигурности и јединства правног поретка, који подразумијевају да принципи утврђени у системским законима буду садржани и у посебним законима. У вези са наведеним, у приједлогу се износи став да оспорена одредба не може представљати законом допуштено одступање од системских рјешења, јер се у конкретном случају не ради о одређеним правима и дужностима запослених у јавним установама здравства која произлазе из специфичне природе послова установа у којима су запослени, већ о регулисању права на исплату накнаде за топли оброк, зимницу, огрев и регрес, који нису везани за природу послова које запослени обављају. Надаље, предлагач истиче да је према члану 6. став 4. оспореног закона висина предметних накнада неодређена, када се има у виду начин на који је овим законом дефинисана основна плата, односно да основна плата представља производ цијене рада и коефицијента утврђеног према платној групи, подгрупи и платном разреду, тако да не садржи елементе на основу којих би се могла утврдити висина ових накнада. На основу наведеног, предлагач закључује да је оспореним прописивањем фактички дошло до умањења права на наведене накнаде, како је то гарантовано системским законима, чиме је нарушено начело владавине права и хомогености правног поретка Републике Српске. Поред тога, сматра да је у конкретном случају дошло до дискриминације здравствених радника у односу на остале раднике у Републици Српској, што је супротно члану 10. Устава, те члану 1. Протокола број 12. уз Европску конвенцију за заштиту људских права и основних слобода. Коначно, указује и на повреду члана 2. став 1. Конвенције број 131 Међународне организације рада о утврђивању минималних плата, јер је мишљења да запослена лица у здравству, која имају најниже коефицијенте за обрачун основне плате, исплатом плате која у себи садржи накнаду за топли оброк, регрес, зимницу и огрев, не достижу ни износ најниже плате у Републици Српској. Као прилог изнесеној аргументацији, предлагач се позива на Одлуку овог суда број У-68/21 („Службени гласник Републике Српске“ број 43/23) којом је, између осталог, утврђено да члан 2. став 2. Закона о платама и накнадама судија и јавних тужилаца у Републици Српској („Службени гласник Републике Српске“ број 56/22) није у сагласности са Уставом Републике Српске, из истих разлога који су изнесени у приједлогу у погледу члана 6. став 4. Закона о платама запослених лица у јавним установама у области здравства Републике Српске.
У одговору на приједлог који је доставила Народна скупштина Републике Српске наводи се да је приједлог неутемељен и да садржи погрешно тумачење уставних одредаба на које се предлагач позива. Истиче се да је оспореном законском одредбом прописана јединствена методологија обрачунавања и исказивања накнаде за топли оброк, зимницу, огрев и регрес, што спада у домен цјелисходности и процјене законодавца, те није подложно оцјени уставности. Оваквим прописивањем, како се наводи, радницима у области здравства није укинута накнада за топли оброк, зимницу, огрев и регрес, већ је прописан другачији начин исказивања ових накнада у основној плати радника. Надаље, у одговору се указује на то да у правном систему Републике Српске не постоји рангирање закона по значају, због чега су неосноване тврдње предлагача да је оспореним нормирањем законодавац нарушио правну сигурност и јединство правног поретка, који подразумијевају да принципи из системских закона буду садржани и у посебним законима. Доносилац предметног закона наводи да се члан 6. став 4. на исти начин примјењује на све запослене у јавним установама у области здравства, који се на тај начин налазе у истој правној ситуацији и у једнаком положају при остваривању будућих права и обавеза, због чега оспореним прописивањем није повријеђено начело равноправности из члана 10. Устава. Исто тако, мишљења је да у конкретном случају није дошло до повреде ни начела владавине права из члана 5. алинеја 4. Устава, како са становишта међусобног положаја запослених у јавним здравственим установама, тако ни са становишта њиховог положаја у односу на остале запослене на које се примјењује Закон о раду. Коначно, у одговору се износи став да је приликом усвајања оспореног законског рјешења, које је цијенећи разлоге цјелисходности и јавног интереса усвојено у постојећем тексту, успостављена равнотежа између законске мјере и циља који се жели постићи. Слиједом наведеног, предлаже се да Суд, као неоснован, одбије приједлог.
Оспореним чланом 6. став 4. Закона о платама запослених лица у јавним установама у области здравства Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 68/22 и 132/22) прописано је да су накнаде за топли оброк, зимницу, огрев и регрес урачунате у износ основне плате из става 2. овог члана и не могу се посебно исказивати.
У поступку оцјењивања уставности оспорене одредбе Закона о платама запослених лица у јавним установама у области здравства Републике Српске, Суд је имао у виду да према тач. 4, 5, 12. и 18. Амандмана XXXII на Устав, којима је замијењен члан 68. Устава, Република уређује и обезбјеђује, између осталог, уставност и законитост, остваривање и заштиту људских права и слобода, радне односе, запошљавање, здравство и друге односе од интереса за Републику, у складу са Уставом. Надаље, према члану 5. алинеја 4. уставно уређење Републике темељи се на владавини права, а у складу са чланом 39. став 5. Устава, свако по основу рада има право на зараду, у складу са законом и колективним уговором. Поред тога, чланом 49. ст. 1. и 2. Устава утврђено је да слободе и права остварују, а дужности испуњавају непосредно на основу Устава, осим ако је Уставом предвиђено да се услови за остваривање појединих од њих утврђују законом, као и да се законом може прописати начин остваривања појединих права и слобода само када је то неопходно за њихово остваривање. Према члану 10. Устава, грађани Републике Српске су равноправни у слободама, правима и дужностима, једнаки су пред законом и уживају исту правну заштиту без обзира на расу, пол, језик, националну припадност, вјероисповијест, социјално поријекло, рођење, образовање, имовно стање, политичко и друго увјерење, друштвени положај или друго лично својство. Коначно, Суд је узео у обзир да, у складу са чланом 108. став 1. Устава, закони, статути, други прописи и општи акти морају бити у сагласности са Уставом.
Према члану 1. Протокола број 12. уз Европску конвенцију за заштиту људских права и основних слобода, у односу на који се у приједлогу такође тражи оцјена оспорене законске одредбе, уживање сваког права које закон предвиђа мора се осигурати без дискриминације по било којем основу, као што су пол, раса, боја коже, језик, вјероисповијест, политичко или друго мишљење, национално или социјално поријекло, повезаност са националном мањином, имовина, рођење или други статус.
Са циљем цјеловитог сагледавања оспорене законске норме, Суд је, такође, имао у виду да је релевантним одредбама Закона о раду („Службени гласник Републике Српске“ бр. 1/16, 66/18 и 119/21) прописано: да радник остварује право на бруто плату, у складу са законом и колективним уговором (члан 120. став 1), да се плата из члана 120. став 1. овог закона састоји од основне плате и увећања плате прописаних овим законом, колективним уговором и уговором о раду, пореза на доходак и доприноса; да се законом, колективним уговором или уговором о раду може одредити другачији начин одређивања плате који не може бити неповољнији за радника од начина обрачуна плате из става 1. овог члана; да је плата из става 1. овог члана, умањена за порез на доходак и доприносе, нето плата радника (члан 121); те да послодавац раднику исплаћује трошкове једног топлог оброка за вријеме једног радног дана, као и у случају обављања прековременог рада дужег од три часа дневно, уколико код послодавца није организована исхрана радника и друга примања утврђена општим актом, уговором о раду и колективним уговором (члан 132. став 1. тач. 4. и 7).
Полазећи, прије свега, од цитираних уставних одредаба, Суд је оцијенио да је законодавац, сагласно својим уставним овлашћењима, донио оспорени закон, којим је цјеловито регулисао начин утврђивања плата запослених лица у јавним установама у области здравства Републике Српске, односно уредио је плате запослених, услове за остваривање права на плату, платне коефицијенте по платним групама, платним подгрупама и платним разредима, као и накнаде плата и друга примања по основу рада.
Између осталог, чланом 3. овог закона прописано је да се плата запослених састоји од основне плате, увећања плате и накнада прописаних овим законом (став 1), да плата из става 1. овог члана представља бруто плату (став 2), те да су у свим елементима који чине плату из става 1. овог члана садржани порез на доходак и доприноси (став 3). Чланом 6. овог закона је дефинисана основна плата, тако што је прописано: да се основна плата обрачунава и исказује мјесечно за пуно радно вријеме, према радном мјесту и одговарајућој платној групи, платној подгрупи и платном разреду (став 1), да је основна плата из става 1. овог члана производ цијене рада као израза вриједности за најједноставнији рад и коефицијента утврђеног према платној групи, платној подгрупи и платном разреду (став 2), да увећање основне плате за сваку навршену годину стажа осигурања износи 0,3% до навршених 25 година и 0,5% након навршених 25 година, за сваку наредну годину (став 3). Оспореном нормом става 4. овог члана прописано је да су накнаде за топли оброк, зимницу, огрев и регрес урачунате у износ основне плате из става 2. овог члана и не могу се посебно исказивати.
Имајући у виду напријед изложено, Суд је оцијенио да прописивањем из оспорене одредбе члана 6. став 4. Закона о платама запослених лица у јавним установама у области здравства Републике Српске није дошло до повреде члана 5. алинеја 4, члана 39. став 5. и члана 49. ст. 1. и 2. Устава, на које се позива предлагач.
Наиме, чланом 39. став 5. Устава Републике Српске изричито је утврђено да “свако има по основу рада право на зараду, у складу са законом и колективним уговором“. При томе, уставотворац није одредио јемства у погледу обима овог права, као ни начин његовог остваривања, већ је извршио енонсијацију законитости и тиме сва питања у погледу његове конкретизације препустио закону и колективном уговору. Како из наведеног произлази, у надлежности је законодавца да, на основу Уставом утврђених принципа, пропише начин и критеријуме за утврђивање висине плате и исказивање накнада по основу радног односа. Законодавац је, према томе, на основу своје процјене цјелисходности, оспореном законском одредбом уредио питања накнаде за топли оброк, зимницу, огрев и регрес запослених лица у јавним установама у области здравства Републике Српске, не доводећи у питање права ових лица на остваривање Уставом гарантованих права на које се позива предлагач. Суд сматра да у погледу усклађености оспорене одредбе са чланом 39. став 5. Устава не постоје нове околности које захтијевају промјену правног става који је Суд већ раније заузео у својој Одлуци број У-124/16 као и Одлуци број У-122/16, обје од 20. децембра 2017. године, којима је одлучио да су одредбе из члана 7. Закона о платама запослених у Министарству унутрашњих послова Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 31/14, 116/16 и 62/17) и члана 5. став 4. Закона о платама запослених у органима управе Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 3/14, 33/14 и 116/16), којима је одређено да су накнаде за топли оброк и регрес урачунате у основну плату и да се не могу посебно исказивати, у складу са чланом 39. став 5. Устава и да се ради о законодавчевој оцјени цјелисходности приликом одређивања начина на који ће ове накнаде бити исказане.
Надаље, Суд је утврдио да оспорена одредба није у несагласности са одредбом из члана 49. ст. 1. и 2. Устава. Ставом 1. овог члана прописано је да се слободе и права остварују непосредно на основу Устава, осим када је Уставом предвиђено да се услови за остваривање појединих од њих утврђују законом, а ставом 2. да се законом може прописати начин остваривања појединих права и слобода само када је то неопходно за њихово остваривање. Како је у члану 39. став 5. Устава сам уставотворац изричито и недвосмислено прописао да се право на зараду по основу рада остварује у складу са законом и колективним уговором, односно да се услови за остваривање права на зараду, као и начин његовог остваривања и сви његови други елементи уређују законом и колективним уговором у складу са законом, то, eo ipso, значи да је тврдња подносиоца да оспорена одредба није у сагласности са одредбама из члана 49. ст. 1. и 2. Устава неоснована.
Поред тога, Суд је оцијенио да оспореним прописивањем није дошло до повреде начела равноправности у слободама, правима и дужностима, једнакости пред законом те уживању једнаке правне заштите без обзира на расу, пол, језик, националну припадност, вјероисповијест, социјално поријекло, рођење, образовање, имовно стање, политичко и друго увјерење, друштвени положај или други лично својство из члана 10. Устава, на који се такође указује у приједлогу. Наиме, Суд је у Одлуци број У-122/16, од 20. децембра 2017. године и Одлуци број У-43/17 од 25. априла 2018. године, заузео начелан правни став да различито уређивање висине плате, исказивање накнаде за топли оброк и регрес за различите категорије запослених не представља повреду права на равноправност из члана 10. Устава, већ је оправдано различитошћу категорија субјеката права, утемељеној на различитим обавезама и одговорностима из радног односа. Полазећи од овог правног става, Суд сматра да предметном законском одредбом лица запослена у јавним установама здравства у Републици Српској нису доведена у неповољнији положај у односу на запослене у другим областима рада, јер се ради о прописивању које је у домену слободне оцјене цјелисходности законодавног органа да, у складу са законодавном политиком, уреди питање накнада из радног односа у различитим областима рада. За равноправност је од одлучујућег значаја да су пред законом једнаки они који се налазе у истој правној ситуацији, као што је посебно истакнуто и у Одлуци број У-122/16, дакле у овом случају запослени у области здравства, у зависности од сложености послова и одговорности у радном односу. Са овим у вези, Суд је оцијенио да лицима запосленим у јавним установама у области здравства Републике Српске оспореним прописивањем нису повријеђени људско достојанство и човјеков тјелесни и духовни интегритет, ујемчени чланом 13. Устава сваком човјеку који се налази под јурисдикцијом Републике Српске. Како је Уставни суд у својој Одлуци број У-122/16 и више својих других одлука заузео правни став по коме Република у оквиру својих права и дужности из члана 68, који је измијењен Амандманом XXXII, Амандманом LVIII, Амандманом LXXV и Амандманом CXV, има овлашћење да законом уређује радне односе, што „подразумијева и да законодавац има слободу да се опредијели да ли ће права и обавезе по основу рада за све запослене уредити Законом о раду као системским прописом или ће остваривање овог права уредити посебним законима за поједине категорије запослених“, Суд сматра да је указивање у приједлогу да се по схватању предлагача посебним законом не може одступати од „системских рјешења“ те да се одредбе посебног закона морају приликом оцјене њихове уставности „подврћи системско-телеолошкој оцјени наспрам правних принципа и градивних правних правила општег закона“ ирелевантно, с обзиром на то да по члану 115. Устава није у надлежности Уставног суда да оцјењује међусобну усклађеност закона.
Суд такође сматра да се предлагач погрешно позива на Одлуку број У-68/21 од 26. априла 2023. године, при томе посебно истичући начело владавине права из члана 5. алинеја 4. Устава, тврдећи управо да је оспорена законска одредба у нескладу са начелом владавине права, на коме се, поред осталих начела, темељи уставно уређење Републике. У наведеној одлуци Суд се позвао на начело владавине права из члана 5. алинеја 4. Устава у директној вези са самосталношћу и независношћу судова и суђењем само на основу Устава и закона из члана 121. став 2. Устава, са ставом 2. Амандмана XCIV на Устав, којим је додат члан 121а. Устава, којим је прописано да је судство самостално и независно од извршне и законодавне власти, Амандманом CXIV на Устав којим је додан нови члан 138а. Устава, којим је прописан изузетак од забране умањења плата и других накнада судија из члана 127. Устава те са Амандманом XCVI на Устав којим је измијењен ранији члан 127. Устава, којим је прописано да плате и друге накнаде судија не могу бити умањени за вријеме вршења судијске функције, осим као посљедица дисциплинског поступка у складу са законом. Суд посебно истиче да је јемство забране умањења плата и других накнада судијама за вријеме вршења судијске функције једини самим Уставом прописани изузетак од одредбе из члана 39. став 5. Устава, којом се, како је наглашено у Одлуци број У-124/16, не јемчи обим права на зараду нити начин његовог остваривања. С обзиром на то да одредба о начелу владавине права из члана 5. алинеја 4. Устава није у Одлуци број У-68/21 послужила као самосталан основ оцјењивања уставности члана 2. став 2. Закона о платама и накнадама судија и јавних тужилаца у Републици Српској, већ у назначеној систематској вези са наведеним одредбама Устава, Суд је оцијенио да оспореним прописивањем није повријеђена правна сигурност као један од елемената начела владавине права, које је разрађено и институционализовано појединим уставним одредбама које се налазе у дијелу о људским правима и слободама, дијелу о економском и социјалном уређењу, дијелу о организацији Републике, дијелу о уставности и законитости, дијелу о Уставном суду и дијелу о судовима и јавним тужилаштвима. Суд сматра да је у том контексту потребно посебно нагласити да уставност члана 3. став 2. Закона о платама и накнадама судија и јавних тужилаца, којим је одређено да је у основну плату јавних тужилаца из става 1. урачунат топли оброк и да се не може посебно исказивати, која је идентична одредби из члана 2. став 2. истог закона, којом је одређено да је у основну плату судија урачунат и топли оброк и да се не може посебно исказивати, није доведена у питање зато што Устав не даје јемство у погледу забране умањења плата и других накнада тужилаца, као што га изричито даје у погледу плата и других накнада судија за вријеме вршења судијске функције.
Имајући у виду да је члан 1. Протокола број 12. уз Европску конвенцију за заштиту људских права и основних слобода, којим је прописана општа забрана дискриминације у уживању сваког права које закон предвиђа, по свом садржају и обиму заштите, готово идентичан члану 10. Устава Републике Српске, Суд је оцијенио да из истих, напријед наведених разлога, нису основани наводи приједлога о повреди ове одредбе Протокола број 12. Суд такође сматра да није потребно посебно оцјењивати усклађеност оспорене законске одредбе са чланом 14. Конвенције, због тога што овим чланом није обезбијеђена општа забрана дискриминације, већ само забрана дискриминације у уживању права која су предвиђена Конвенцијом, при чему право на зараду није предвиђено Конвенцијом.
Суд је мишљења да не треба разматрати наводе приједлога о повреди члана 2. став 1. Конвенције број 131 Међународне организације рада о утврђивању минималних плата, не само због тога што овај члан садржи начелну одредбу која није непосредно примјењива, већ захтијева нормативну активност чланице на успостављању система минималних надница, у складу са њеном унутрашњом уставном организацијом, већ још више због тога што се не може довести у релевантну уставноправну везу са оспореном одредбом Закона о платама запослених лица у јавним установама у области здравства Републике Српске.
На основу изложеног, Суд је одлучио као у изреци ове одлуке.
Ову одлуку Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда мр Џерард Селман и судије: Војин Бојанић, Светлана Брковић, Амор Букић, Златко Куленовић, проф. др Радомир В. Лукић, проф. др Иванка Марковић, проф. др Дарко Радић и академик проф. др Снежана Савић.
ПРЕДСЈЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
Мр Џерард Селман
Број: У-65/23
27. новембар 2024. године