Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске, члана 37. став 1. тачка г), члана 40. став 5. и члана 61. став 1. тач. г) и д) Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 104/11 и 92/12), на сједници одржаној 30. октобра 2024. године, д о н и о ј е
Р Ј Е Ш Е Њ Е
Не прихвата се иницијатива за оцјењивање уставности члана 27. Закона о измјенама и допунама Закона о премјеру и катастру Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ 90/23), у дијелу којим је у Закону о премјеру и катастру Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 6/12, 110/16, 22/18 - Одлука Уставног суда Републике Српске, 62/18 и 95/19) замијењен члан 89а. став 1. тачка д) и члан 31. истог закона, којим је у члану 102. Закона о премјеру и катастру Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 6/12, 110/16, 22/18 - Одлука Уставног суда Републике Српске, 62/18 и 95/19) измијењен став 3. и додат нови став 4.
Не прихвата се иницијатива за покретање поступка за оцјењивање уставности члана 87. став 2. Закона о премјеру и катастру Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 6/12, 110/16, 22/18 - Одлука Уставног суда Републике Српске, 62/18, 95/19 - Одлука Уставног суда Републике Српске и 90/23).
О б р а з л о ж е њ е
Драган Шмит из Бање Луке дао је Уставном суду Републике Српске иницијативу за оцјењивање уставности члана 31. ст. 3. и 4, члана 87. став 2. и члана 89. став 1. тачка д) Закона о премјеру и катастру Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 6/12, 110/16, 22/18 - Одлука Уставног суда Републике Српске, 62/18, 95/19 и 90/23). Међутим, из садржине навода даваоца иницијативе произлази да се иницијативом оспоравају одредбе члана 87. став 2. Закона о премјеру и катастру Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 6/12, 110/16, 22/18 - Одлука Уставног суда Републике Српске, 62/18, 95/19 и 90/23), те члана 27. Закона о измјенама и допунама Закона о премјеру и катастру Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ број 90/23), у дијелу којим је у Закону о премјеру и катастру Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 6/12, 110/16, 22/18 - Одлука Уставног суда Републике Српске, 62/18 и 95/19) замијењен члан 89а. став 1. тачка д) и члан 31. истог закона, којим је у Закону о премјеру и катастру Републике Српске у члану 102. замијењен став 3. и додан нови став 4. Давалац иницијативе је цитирао одредбе Закона о премјеру и катастру Републике Српске које оспорава, а потом навео да ова законска рјешења нису сагласна са одредбама чл. 50, 54, 56. став 1, 58. и 68. став 6. Устава Републике Српске, које „гарантују равноправност свих облика својине, забрањују умањење или одузимање власништва без накнаде као Уставом гарантованог права и прописују дужност Републике да заштити сва својинска права на територији Републике Српске“. Давалац иницијативе је навео да су оспорене законске одредбе супротне одредбама члана II/3к) Устава Босне и Херцеговине и члана 2/3.б) Међународног пакта о грађанским и политичким правима, те да су неусаглашене са одредбама Закона о уређењу простора и грађењу. Образлажући наведено, давалац иницијативе не наводи у чему се, у конкретном случају, састоји повреда ових одредаба Устава, већ само цитира поједине одредбе Закона о стварним правима, те указује на члан 17. Закона о приватизацији државних станова, као и Закон о облигационим односима и износи мишљење да „побијане одредбе не омогућавају исти третман субјеката који се налазе у истим правним ситуацијама, јер уговори Републике Српске као продавца имају неравноправан и привилегован положај у односу на продавце станова који нису носиоци јавних права“ и да су „на овај начин у неравноправан положај стављени и носиоци стварних права који су уписани у земљишној књизи с обзиром на то да им престају стварна права на некретнинама без обзира на то је ли им за одузете некретнине исплаћена накнада“. Закључно, давалац иницијативе износи мишљенје и да оспореним прописивањем није обезбијеђен дјелотворан правни лијек „на рјешења којима се мијења власништво без права на накнаду у управном поступку, нарочито јер се основни и окружни судови у погледу права утврђених у поступку излагања у пракси оглашавају ненадлежним“. На основу изложеног предлаже да Суд утврди неуставност оспорених законских одредаба.
Народна скупштина Републике Српске није доставила одговор на наводе из иницијативе.
Одредбом члана 87. Закона о премјеру и катастру Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 6/12, 110/16, 22/18 - Одлука Уставног суда Републике Српске, 62/18, 95/19 - Одлука Уставног суда Републике Српске и 90/23) прописано је да се жалбом може побијати рјешење само у погледу утврђених података премјера и катастарског класирања земљишта (став 2).
Чланом 27. Закона о измјенама и допунама Закона о премјеру и катастру Републике Српске („Службени гласник Републике Српске" број 90/23), којим је измијењен члан 89а. Закона о премјеру и катастру Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 6/12, 110/16, 22/18 - Одлука Уставног суда Републике Српске, 62/18 и 95/19), у оспореном дијелу је прописано да Комисија за излагање спроводи скраћени поступак у складу са Законом о општем управном поступку, када је непокретност уписана у књигу уложених уговора (став 1. тачка д).
Чланом 31. истог закона измијењен је, у члану 102. Закона о премјеру и катастру Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 6/12, 110/16, 22/18 - Одлука Уставног суда Републике Српске, 62/18 и 95/19 ), став 3. тако да гласи: „да се приликом првог уписа објекта и стварних права на објекту, као и на стану, пословном простору, гаражи и гаражном мјесту, стеченом уговором о откупу стана у друштвеној, односно државној својини, не захтијева постојање уписаног претходника“, те додат нови став 4. који гласи: „да се одредбе овог закона које се односе на уписе из овог члана сходно примјењују и на уписе у земљишној књизи.”
Одредбама Устава Републике Српске на које указује давалац иницијативе и одредбама које су, по оцјени Суда, од значаја за оцјену уставности оспорених одредаба Закона о премјеру и катастру Републике Српске утврђено је: да су грађани Републике равноправни у слободама, правима и дужностима, једнаки су пред законом и уживају исту правну заштиту без обзира на расу, пол, језик, националну припадност, вјероисповијест, социјално поријекло, рођење, образовање, имовно стање, политичко и друго увјерење, друштвени положај или друго лично својство (члан 10), да је свакоме зајамчено право на жалбу или друго правно средство против одлуке којом се рјешава о његовом праву или на законом заснованом интересу (члан 16. став 2), да се слободе и права остварују, а дужности испуњавају непосредно на основу Устава, осим када је Уставом предвиђено да се услови за остваривање појединих од њих утврђују законом, те да се законом може прописати начин остваривања појединих права и слобода само када је то неопходно за њихово остваривање (члан 49. ст. 1. и 2), да се економско и социјално уређење заснива на равноправности свих облика својине и слободном привређивању, самосталности предузећа и других облика привређивања у стицању и расподјели добити и слободном кретању робе, рада и капитала у Републици као јединственом привредном простору (члан 50), да сви облици својине имају једнаку правну заштиту (члан 54), да се законом може ограничити или одузети право својине, уз правичну накнаду (члан 56. став 1), да Република уређује и обезбјеђује, поред осталог, својинске и облигационе односе и заштиту свих облика својине, организацију, надлежност и рад државних органа, као и друге односе од интереса за Републику, у складу са Уставом (тач. 6, 10. и 18. Амандмана XXXII на Устав Републике Српске, којим је мијењан члан 68. Устава), да Народна скупштина доноси законе, друге прописе и опште акте (члан 70. став 1. тачка 2) и да закони, статути, други прописи и општи акти морају бити у сагласности са Уставом, а прописи и други општи акти морају бити у сагласности са законом (члан 108).
Надаље, по оцјени Суда, за оцјену основаности навода даваоца иницијативе од значаја су одредбе Закона о премјеру и катастру Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 6/12, 110/16, 22/18 - Одлука Уставног суда Републике Српске, 62/18, 95/19 и 90/23), којима је прописано: члан 1. да се овим законом уређују управни и стручни послови који се односе на премјер Републике Српске, катастар непокретности, катастар водова, основне геодетске радове, адресни регистар, топографско-картографску дјелатност, Геоинформациони систем Републичке управе за геодетске и имовинско-правне послове Републике Српске и друга питања од значаја за ову област (члан 1); члан 2. да је „ималац права“ правно или физичко лице које има право својине или право располагања на стварима у државној својини или уже стварно или облигационо право на одређеној непокретности (тачка њ); члан 73. да се у катастар непокретности уписују подаци о непокретностима према подацима катастарске евиденције, земљишних књига и других исправа којима се доказује право на непокретностима (уговори, судске одлуке, као и одлуке других надлежних органа) и на бази књига уложених уговора (став 1); члан 76. да излагање података у циљу оснивања катастра непокретности према подацима катастра земљишта и катастра непокретности, земљишне књиге и књиге уложених уговора обавља комисија за излагање, коју формира Управа за једну или више катастарских општина (став 1); члан 85. да ако се у поступку излагања установи да је спорно право својине или друго право на непокретностима чије је рјешавање у стварној надлежности судова, Комисија странку са мање вјероватним правом упућује да у року од 30 дана од дана излагања код надлежног суда покрене парнични, односно ванпарнични поступак, о чему се врши забиљежба, и да Комисији у даљем року од осам дана поднесе доказ о покретању тог поступка, када се врши забиљежба спора (став 1), да ако је странка већ покренула спор код надлежног суда у циљу утврђивања права на непокретностима, Комисија оснива катастар непокретности и у привремени лист непокретности уписује право у корист лица које је уписано у јавним евиденцијама у којима се уписују стварна права на непокретностима, о чему се врши забиљежба у В листу привременог листа непокретности (став 3); члан 87. да се у погледу утврђивања права на непокретностима може у року од 30 дана од дана пријема рјешења покренути парнични или ванпарнични поступак код надлежног суда, против лица коме су утврђена права рјешењем из члана 86. овог закона (став 3); члан 89. да трећа лица која сматрају да су извршеним уписом права на непокретностима повријеђена њихова права могу тужбом код надлежног суда оспоравати извршени упис у року од три године од дана ступања на снагу катастра непокретности (став 1), да право из става 1. овог члана припада лицу које је пропустило рок од 30 дана из члана 85. став 1. овог закона (став 2); члан 100. да су општи услови за упис стварних права, предбиљежбе и забиљежбе у катастар непокретности постојање: а) уписане непокретности, б) уписаног претходника и в) исправе за упис (став 1), те да општи услови увијек морају бити испуњени, осим ако је законом другачије одређен услов и основ уписа (став 2); члан 101. да у тренутку подношења захтјева за упис, непокретност мора бити уписана у катастру непокретности или може бити уписана истовремено са уписом стварног права; члан 102. да су уписи у катастар непокретности дозвољени само против лица које је у тренутку подношења захтјева за упис већ уписано у катастар непокретности као ималац права у погледу којег се упис захтијева или је предбиљежено као ималац тог права (уписани претходник) (став 1), да се упис дозвољава и против лица које није уписани претходник ако се уз захтјев приложе исправе којима се доказује правни континуитет између лица против којег се тражи упис и уписаног претходника (став 2); члан 103. да се упис у катастар непокретности врши на основу исправе, која је по садржају и форми подобна за упис (став 1); да је исправа подобна за упис ако садржи: а) мјесто и датум састављања и овјере, односно датум доношења исправе, б) означење непокретности на коју се исправа односи према подацима непокретности (катастарска општина, број и површина парцеле, број и површина објекта, број и површина посебног дијела објекта), в) личне податке за лице у чију корист се захтијева упис у катастар непокретности (за физичка лица - презиме, име и име једног родитеља, пребивалиште или боравиште и јединствени матични број грађанина, а за правна лица - назив, сједиште и идентификациони број), г) личне податке за лице које је уписано као правни претходник, д) упитник из члана 118а. став 4. тачка в) овог закона овјерен код нотара, ако је основ промјене уговор о купопродаји (став 2), да се упис у катастар непокретности врши на основу ваљане исправе која је по садржини и форми сачињена у складу са законом и као таква подобна за упис и која садржи изјаву о дозволи уписа (clausula intabulandi), која није условљена нити орочена (став 4); члан 104. да поред услова из члана 103. овог закона, да би била подобна за упис, исправа мора бити нотарски обрађена; члан 129. да су странке у поступку уписа: а) лице у чију се корист одлучује о упису, б) уписани претходник и в) свако лице које има правни интерес у поступку уписа; члан 140. да у поступку одржавања катастра непокретности Управа по службеној дужности или на захтјев странке исправља све утврђене грешке, недостатке и пропусте у подацима о непокретностима настале у поступку оснивања катастра непокретности (став 1), те да се грешке, недостаци и пропусти о уписаним стварним правима на непокретностима могу исправити без временског ограничења (став 2).
Поред тога, Суд је имао у виду одредбе Закона о општем управном поступку („Службени гласник Републике Српске“ бр. 13/02, 87/07, 50/10 и 66/18) којим је, између осталог, прописано: да су по овом закону дужни да поступају републички органи управе, кад у управним стварима, непосредно примјењујући прописе, рјешавају о правима, обавезама или правним интересима појединца, правног лица или друге странке, као и кад обављају друге послове утврђене овим законом (члан 1), да се поједина питања поступка због специфичне природе управних ствари у одређеним управним областима могу посебним законом уредити друкчије него што су уређена овим законом, ако је то неопходно (члан 2), те да орган може по скраћеном поступку ријешити ствар: 1) ако је странка у свом захтјеву навела чињенице или поднијела доказе на основу којих се може утврдити стање ствари, или ако се то стање може утврдити на основу општепознатих чињеница или чињеница које су органу познате; 2) ако се стање ствари може утврдити на основу службених података којима орган располажеј а није потребно посебно саслушање странке ради заштите њених права, односно правних интереса; 3) ако је прописом предвиђено да се управна ствар може ријешити на подлози чињеница или околности које нису потпуно утврђене или се доказима само посредно утврђују, па су чињенице или околности учињене вјероватним, а из свих околности произлази да се захтјеву странке има удовољити; 4) ако се ради о предузимању хитних мјера у јавном интересу које се не могу одлагати, а чињенице на којима рјешење треба да буде засновано су утврђене или бар учињене вјероватним (члан 129).
Такође, Суд је имао у виду и одредбе Закона о стварним правима ("Службени гласник Републике Српске" бр. 124/08, 3/09, 58/09, 95/11, 60/15, 18/16 - Одлука Уставног суда Републике Српске 107/19, 1/21 - Одлука Уставног суда Републике Српске и 119/21 - Одлука Уставног суда Републике Српске) којим је прописано: да се овим законом уређују стицање, коришћење, располагање, заштита и престанак права својине, других стварних права и државине (члан 1. став 1), да Република, јединица локалне самоуправе, јавно предузеће, јавна установа и друге јавне службе које су носиоци права својине јавног права имају као власници у правним односима исти положај као и други власници, ако посебним законом није другачије одређено (члан 22. став 1), да је стицалац права својине на непокретности на основу правног посла, закона, насљеђивања, правоснажне одлуке суда или коначне одлуке другог надлежног органа, овлашћен да захтијева упис стеченог права својине у јавне евиденције (члан 52. став 1), да се право својине на непокретностима на основу правног посла стиче укњижбом у јавну евиденцију, ако законом није другачије одређено, те да се правни посао из става 1. овог члана закључује у облику прописаним посебним законом (члан 53. ст. 1. и 2); члан 324. да ако посебним законом није другачије одређено право управљања, коришћења или располагања као основно право на стварима у друштвеној, односно државној својини, које до ступања на снагу овог закона није постало својина другог лица, ступањем на снагу овог закона претвара се у право својине његовог досадашњег носиоца, односно његовог правог слиједника, ако ствари могу бити предмет својине (став 1); члан 326. да лице које је у земљишним књигама уписано као носилац права управљања, коришћења или располагања непокретношћу, односно права коришћења на неизграђеном грађевинском земљишту, сматра се власником непокретности, уколико се не докаже супротно и да друштвена својина није претворена у својину другог лица (став 1).
Полазећи од изложеног, Суд није прихватио иницијативу за оцјењивање уставности члана 27. Закона о измјенама и допунама Закона о премјеру и катастру Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ број 90/23), у дијелу којим је у Закону о премјеру и катастру Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 6/12, 110/16, 22/18 - Одлука Уставног суда Републике Српске, 62/18 и 95/19) замијењен члан 89а. став 1. тачка д) и члана 31. истог Закона о измјенама и допунама Закона о премјеру и катастру Републике Српске којим је у члану 102. Закона о премјеру и катастру Републике Српске замијењен став 3. и додан нови став 4, пошто је утврдио да наведене одредбе нису у несагласности са чл. 16, 50, 54, 56. став 1. и 58. Устава, те тачком 6. Амандмана XXXII на Устав Републике Српске, којим је замијењен члан 68. Устава, на које указује давалац иницијативе. По оцјени Суда, Република Српска је Амандманом XXXII на Устав Републике Српске, којим је замијењен члан 68. Устава, овлашћена да законом уреди и обезбиједи питања која се односе на област својинских односа и заштиту свих облика својине (тачка 6), па тако и област премјера и катастра непокретности, катастра водова и упис права на непокретностима, односно да уреди управне и стручне послове који се односе на премјер Републике Српске, катастар непокретности, катастар водова, основне геодетске радове, адресни регистар, топографско-картографску дјелатност, Геоинформациони систем Републичке управе за геодетске и имовинско-правне послове Републике Српске, друга питања од значаја за ову област, као и да уреди и обезбиједи организацију, надлежност и рад државних органа (тачка 10), те да законом пропише поступак у коме државни органи и организације које врше јавна овлашћења могу у појединачним стварима рјешавати о правима и обавезама грађана или примјењивати мјере принуде и ограничења и да при томе свакоме да могућност да брани своја права и интересе и да против донесеног акта изјави жалбу, односно употријеби друго законом предвиђено средство (члан 111. Устава). Прописивање оспореним законским одредбама да комисија за излагање спроводи скраћени поступак у складу са одредбама Закона о општем управном поступку када је непокретност уписана у књигу уложених уговора и да се приликом првог уписа објекта и стварних права на објекту, као и на стану, пословном простору, гаражи и гаражном мјесту, стеченом уговором о откупу стана у друштвеној, односно државној својини, не захтијева постојање уписаног претходника, као и да се одредбе овог закона које се односе на уписе из овог члана сходно примјењују и на уписе у земљишној књизи је, по оцјени Суда, у границама уставног овлашћења законодавног органа из тач. 6. и 10. Амандмана XXXII на Устав Републике Српске, којим је мијењан члан 68. Устава. По оцјени Суда, оспорене одредбе Закона о измјенама и допунама Закона о премјеру и катастру Републике Српске нису уставноправно спорне ни у односу на члан 10. Устава, јер се под једнаким условима односе на сва лица која се налазе у истој правној ситуацији прописаној тим одредбама, као и стога што исте не стварају неједнакост грађана с обзиром на њихова лична својства. При томе, одређивање у којим случајевима комисија за излагање спроводи скраћени поступак, а у којим обавезно спроводи посебан испитни поступак, те који услови морају бити испуњени за упис стварних права, предбиљежбе и забиљежбе ствар је законодавне политике у односној области, чију цјелисходност Уставни суд није овлашћен да цијени, у смислу члана 115. Устава. Суд је, такође, оцијенио да су обје оспорене одредбе у складу са чланом 16, а у вези са чланом 111. Устава пошто је против рјешења које се доноси по скраћеном поступку странци дозвољено изјавлјивање жалбе (члан 87. Закона) и пошто је омогућено да трећа лица тужбом пред надлежним судом покрену поступак за оспоравање извршеног уписа ако сматрају да су извршеним уписом права на непокретностима повријеђена њихова права и то у року од три године од дана ступања на снагу катастра непокретности (члан 89. Закона).
Законом о премјеру и катастру Републике Српске нису уређивани правни режим друштвене и државне својине, њихово ограничавање и одузимање и претварање у друге својинске облике, као ни њихова правна заштита. Та питања су оригинерно и примарно уређивана или су сада уређена другим законима, као што су, примјера ради, Закон о преносу средстава друштвене у државну својину („Службени гласник Републике Српске“ бр. 4/93, 29/94, 31/94 и 8/96), Закон о приватизацији државних станова („Службени гласник Републике Српске“ бр. 118/11, 67/13, 60/15, 45/18 и 63/20), Закон о приватизацији пословних зграда, пословних простора и гаража („Службени гласник Републике Српске“ бр. 98/04, 71/10, 30/12 и 67/13) и Закон о стварним правима. Због тога, по оцјени Суда, ове одредбе нису у несагласности са чл. 50, 54, 56. став 1. и чланом 58. Устава.
Рјешењем овог суда број У-13/16 од 22. фебруара 2017. године („Службени гласник Републике Српске“ број 22/17) није прихваћена иницијатива за оцјењивање уставности члана 87. Закона о премјеру и катастру Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 6/12 и 110/16), јер је Уставни суд Републике Српске оцијенио да нема повреде уставног принципа да је свакоме зајамчено право на жалбу или друго правно средство против одлуке којом се рјешава о његовом праву или на законом заснованом интересу када законодавац, уређујући поступак за остваривање права из имовинско-правне области, оспореним законским рјешењем предвиди изјављивање жалбе на рјешење комисији за излагање података, у року од 15 дана од пријема истог, искључиво у погледу утврђених података премјера и катастарског класирања земљишта, док је у погледу статусних питања имовинских права обезбијеђена судска заштита у року од 30 дана.
Измјенама и допунама Закона о премјеру и катастру Републике Српске, које су објављене у „Службеном гласнику Републике Српске“ бр. 62/18 и 90/23, члан 87. чији је став 2. оспорен, није мијењан, нити допуњаван.
Због тога Суд, на основу члана 37. став 1. тачка г) Закона о Уставном суду Републике Српске ("Службени гласник Републике Српске" бр. 104/11 и 92/12), није прихватио иницијативу за покретање поступка за оцјењивање уставности оспорене одредбе члана 87. став 2. Закона о премјеру и катастру Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 6/12, 110/16, 22/18 - Одлука Уставног суда Републике Српске, 62/18, 95/19 - Одлука Уставног суда Републике Српске и 90/23), јер је већ одлучивао о истој правној ствари.
У погледу навода даваоца иницијативе о несагласности оспорених одредаба Закона о премјеру и катастру Републике Српске са одредбама Устава Босне и Херцеговине, те њиховој неусаглашености са одредбама других закона, Уставни суд, у смислу члана 115. Устава, није надлежан да одлучује.
Уставни суд констатује да, иако су иницијативом одредбе Закона о премјеру и катастру Републике Српске оспорене и у односу на члан 2/3. б) Међународног пакта о грађанским и политичким правима, иницијатива у том дијелу не садржи разлоге оспоравања, већ само тврдњу о повреди наведеног члана овог акта.
Цијенећи да је у току претходног поступка правно стање потпуно утврђено и да прикупљени подаци пружају поуздан основ за одлучивање, Суд је, на основу члана 40. став 5. Закона о Уставном суду Републике Српске, у овом предмету одлучио без доношења рјешења о покретању поступка.
На основу изложеног одлучено је као у изреци овог рјешења.
Ово рјешење Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда мр Џерард Селман и судије: Војин Бојанић, Светлана Брковић, Амор Букић, Златко Куленовић, проф. др Радомир В. Лукић, проф. др Иванка Марковић, проф. др Дарко Радић и академик проф. др Снежана Савић.
ПРЕДСЈЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
Мр Џерард Селман
Број: У-81/23
30. октобар 2024. године