Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 40. stav 5. i člana 61. stav 1. tačka g) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 30. oktobra 2024. godine, d o n i o j e
R J E Š E Nj E
Ne prihvata se inicijativa za ocjenjivanje zakonitosti Odluke o usvajanju Regulacionog plana „Naselje starosjedilaca“ broj 02-023-492/23 („Službene novine Grada Istočno Sarajevo“ broj 15/23).
O b r a z l o ž e nj e
Republička uprava za inspekcijske poslove - Sektor urbanističko-građevinske i ekološke inspekcije, Odjeljenje Banjaluka, Urbanističko-građevinska inspekcija, dala je Ustavnom sudu Republike Srpske inicijativu za pokretanje postupka za ocjenjivanje zakonitosti Odluke o usvajanju Regulacionog plana „Naselje starosjedilaca“ broj 02-023-492/23 („Službene novine Grada Istočno Sarajevo“ broj 15/23, u inicijativi pogrešno navedeno br. 53).
Davalac inicijative osporava zakonitost Regulacionog plana „Naselje starosjedilaca“, ističući da predmetni regulacioni plan nije u saglasnosti sa planom višeg reda - urbanističkim planom, a što je propisano zakonom. Navodi da je postojećim Urbanističkim planom dijela područja Opština Srpsko Novo Sarajevo i Srpska Ilidža, kome je produžena važnost, jedan dio obuhvata osporenog regulacionog plana ostao nedefinisan, dok je drugi dio obuhvata namijenjen za sport. Kako se osporenim regulacionim planom predmetno područje prenamjenjuje za stambeno-poslovnu namjenu, davalac inicijative smatra da isti nije u saglasnosti sa planom višeg reda - navedenim urbanističkim planom, na osnovu kojeg treba da se donose regulacioni planovi, a što je u suprotnosti sa odredbom člana 26. tačka b) podtačka 3) (u inicijativi pogrešno navedeno član 26. stav 1. tačka b) alineja 3) i člana 35. stav 1. Zakona o uređenju prostora i građenju). Takođe, navodi se da se, suprotno članu 42. istog zakona, u spisu predmeta osporenog regulacionog plana, u grafičkom dijelu, ne nalaze ovjereni izvodi iz Prostornog plana Grada Istočno Sarajevo do 2025. godine, te ovjereni izvodi iz Urbanističkog plana dijela područja opština Srpsko Novo Sarajevo i Srpska Ilidža.
Skupština Opštine Istočna Ilidža nije dostavila odgovor na navode iz inicijative.
Opštinska uprava Opštine Istočna Ilidža, Odjeljenje za prostorno uređenje i ekologiju, dostavilo je Sudu dokumentaciju koja se odnosi na pripremu, izradu i donošenje osporenog plana.
Odluku o usvajanju Regulacionog plana „Naselje starosjedilaca“ broj 02-023-492/23 („Službene novine Grada Istočno Sarajevo“ broj 15/23) donijela je Skupština Opštine Istočna Ilidža na sjednici održanoj 25. jula 2023. godine, pozivajući se na član 50. Zakona o uređenju prostora i građenju ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 40/13, 106/15, 3/16 i 84/19) i čl. 36. i 87. Statuta Opštine Istočna Ilidža („Službene novine Grada Istočno Sarajevo“ broj 4/21).
Ovom odlukom utvrđeno je: da se usvaja Regulacioni plan „Naselje starosjedilaca“ (u daljem tekstu: Plan) (član 1), da je granica prostornog obuhvata Plana prikazana u grafičkom dijelu Plana koji je sastavni dio ove odluke, te da je ukupna površina obuhvata Plana 1,43 ha (član 2), da se Plan sastoji od tekstualnog i grafičkog dijela (član 3), da je elaborat Plana izradio „HKP Consulting“ d.o.o. do jula 2023. godine, te je prilog i sastavni dio ove odluke (član 4), da je Plan osnova za promjenu oblika i površine postojećih parcela gradskog građevinskog zemljišta (član 5), da se Plan nalazi na čuvanju i upotrebi kod opštinskog organa uprave nadležnog za poslove urbanizma, odnosno u Odjeljenju za prostorno uređenje i ekologiju Opštine Istočna Ilidža (član 6), da će se o sprovođenju ove odluke starati opštinski organ uprave nadležan za poslove urbanizma, odnosno Odjeljenje za prostorno uređenje i ekologiju Opštine Istočna Ilidža (član 7), da ova odluka stupa na snagu osmog dana od dana objavljivanja u „Službenim novinama Grada Istočno Sarajevo“ (član 8).
Ustavom Republike Srpske utvrđeno je: da opština preko svojih organa, u skladu sa zakonom, donosi program razvoja, urbanistički plan, uređuje i obezbjeđuje korišćenje gradskog građevinskog zemljišta i poslovnog prostora (član 102. stav 1. tač. 1. i 3) i da Ustavni sud odlučuje o saglasnosti zakona, drugih propisa i opštih akata sa Ustavom i o saglasnosti propisa i opštih akata sa zakonom (član 115).
Pored toga, Sud je imao u vidu da je Zakonom o lokalnoj samoupravi ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 97/16, 36/19 i 61/21) propisano: da je opština osnovna teritorijalna jedinica lokalne samouprave, koja se formira za dio naseljenog mjesta, za jedno naseljeno mjesto ili za više naseljenih mjesta (član 8), da grad koji u svom sastavu ima više opština: izvršava sve nadležnosti koje su zakonom dodijeljene opštinama na području vodosnabdijevanja, kanalizacije, javnog prevoza, upravljanja otpadom, srednjeg obrazovanja, zdravstvene zaštite, turizma i trgovine, protivpožarne i civilne zaštite (član 12. stav 2), da opštine u sastavu grada imaju pravo da obavljaju sve nadležnosti opštine koje zakonom ili statutom nisu dodijeljene gradu (član 13. stav 1), da se odredbe ovog zakona koje se odnose na opštinu primjenjuju i na grad, ako ovim zakonom nije drugačije određeno (član 14), da grad, odnosno opština (u daljem tekstu: jedinica lokalne samouprave) ima sve nadležnosti propisane ovim zakonom, kao i druge nadležnosti koje su joj prenesene drugim zakonom, da jedinica lokalne samouprave ima pravo da se bavi svim pitanjima od lokalnog interesa koja nisu isključena iz njene nadležnosti, niti dodijeljena nekom drugom nivou vlasti, da jedinica lokalne samouprave ostvaruje svoje nadležnosti u skladu sa Ustavom, zakonom i statutom (član 17), da samostalne nadležnosti jedinice lokalne samouprave obuhvataju, između ostalog, usvajanje strateških i sprovedbenih dokumenata prostornog uređenja za područje jedinice lokalne samouprave i uređenje i obezbjeđenje korišćenja građevinskog zemljišta (član 18. tačka 1. podtač. 2. i 4) i da skupština jedinice lokalne samouprave donosi strateške i sprovedbene dokumente prostornog uređenja za područje jedinice lokalne samouprave (član 39. stav 2. tač. 6. i 8).
Sud je, isto tako, imao u vidu da je Zakonom o uređenju prostora i građenju ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 40/13, 106/15, 3/16 i 84/19) propisano: članom 2. da je dokument prostornog uređenja planski dokument kojim se određuju organizacija, namjena i način korišćenja i upravljanja prostorom, te kriterijumi i smjernice za uređenje i zaštitu prostora (stav 1. tačka đ), članom 3. da se izgradnja gradova, naselja i objekata planira dokumentima prostornog uređenja donesenim u skladu sa odredbama ovog zakona (stav 1), članom 25. da dokumenti prostornog uređenja mogu biti strateški i sprovedbeni (stav 2), da su strateški dokumenti prostornog uređenja, između ostalog, prostorni plan jedinice lokalne samouprave i urbanistički plan (stav 3. tač. g) i d)), da je sprovedbeni dokument prostornog uređenja, između ostalog, regulacioni plan (stav 4. tačka v)), da su prostorni i urbanistički planovi razvojni, strateški, dugoročni dokumenti prostornog uređenja kojima se definišu osnovni ciljevi i principi razvoja u prostoru (stav 5), da se strateški dokumenti prostornog uređenja donose na planski period do 20 godina (stav 6), da strateški dokument prostornog uređenja važi do isteka planskog perioda za koji je donesen, a nakon izvršene analize u okviru planskog roka iz stava 6. ovog člana od nosioca pripreme može se produžiti odlukom organa nadležnog za njegovo donošenje najviše za deset godina (stav 7), članom 26. da je urbanistički plan - za gradove i naselja gradskog karaktera, dokument prostornog uređenja čije donošenje je obavezno za područje jedinice lokalne samouprave, pod uslovima propisanim ovim zakonom (tačka b) podtačka 3), članom 31. da prostorni plan jedinice lokalne samouprave preuzima i detaljnije razrađuje planska opredjeljenja iz prostornog plana Republike Srpske, uz uvažavanje prirodnih i kulturno-istorijskih vrijednosti područja jedinice lokalne samouprave (stav 1), članom 33. da se urbanistički plan donosi za urbano područje jedinice lokalne samouprave na osnovu prostornog plana jedinice lokalne samouprave (stav 1), članom 35. da se regulacioni plan donosi za pretežno izgrađena urbana područja, kao i za područja od opšteg interesa jedinice lokalne samouprave za razvoj privrede ili izgradnju objekata društvene infrastrukture na osnovu urbanističkog plana ili dokumenta višeg reda ili šireg područja koji za predmetno područje sadrži elemente propisane članom 33. stav 2. ovog zakona neophodne za izradu sprovedbenog dokumenta, pri čemu je nužno detaljno definisati uslove projektovanja i izgradnje novih objekata, kao i rekonstrukciju postojećih objekata (stav 1), te članom 42. da je nosilac pripreme dokumenta prostornog uređenja dužan da nosiocu izrade dokumenta dostavi svu raspoloživu dokumentaciju, a naročito, između ostalog, dokument prostornog uređenja višeg reda ili šireg područja (stav 1. tačka b).
Prema Zakonu o teritorijalnoj organizaciji i lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 11/94, 6/95, 26/95, 15/96, 17/96, 19/96 i 6/97), koji je bio na snazi u vrijeme donošenja Odluke o Urbanističkom planu dijela opština Srpsko Novo Sarajevo i Srpska Ilidža za period 2000-2015. godina („Službene novine Grada Srpsko Sarajevo“ broj 4/01), „područje opština Republike“ Srpska Ilidža, Srpsko Novo Sarajevo, Pale, Sokolac, Srpski Stari Grad i Trnovo činilo je Grad Srpsko Sarajevo (član 11. stav 2. tog zakona).
Zakonom o izmjenama Zakona o Gradu Istočno Sarajevo („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 74/05) mijenjan je naziv Zakona o Gradu Srpsko Sarajevo („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 25/93, 8/96, 27/96 i 33/97) u Zakon o Gradu Istočno Sarajevo (član 1. tog zakona), te je Grad Srpsko Sarajevo preimenovan u Grad Istočno Sarajevo, opština Srpska Ilidža u Istočna Ilidža, a opština Srpsko Novo Sarajevo u Istočno Novo Sarajevo (čl. 2. i 3. istog zakona). Zakon o Gradu Istočno Sarajevo („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 25/93, 8/96, 27/96, 33/97 i 74/05) prestao je da važi danom stupanja na snagu Zakona o Gradu Istočno Sarajevo („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 18/20) (član 31. tog zakona), kojim je propisano da područje grada Istočno Sarajevo čine područja opština Sokolac, Istočni Stari Grad, Pale, Istočno Novo Sarajevo, Istočna Ilidža i Trnovo (član 4. stav 1. istog zakona).
Zakonom o teritorijalnoj organizaciji Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 69/09, 70/12, 83/14, 106/15, 26/19, 15/21, 37/22 i 32/23) je utvrđeno: da je opština osnovna teritorijalna jedinica lokalne samouprave koja se formira za dio naseljenog mjesta, za jedno naseljeno mjesto ili za više naseljenih mjesta (član 4), da je grad teritorijalna jedinica koja predstavlja koherentnu geografsku, istorijsku, administrativnu, socijalnu, ekonomsku cjelinu sa odgovarajućim nivoom razvoja (član 23. stav 1), da područje grada Istočno Sarajevo čine područja opština: Istočna Ilidža, Istočno Novo Sarajevo, Pale, Sokolac, Istočni Stari Grad i Trnovo (član 25. stav 2).
Imajući u vidu izloženo Sud je, prevashodno, utvrdio da je Skupština Opštine Istočna Ilidža nadležna za donošenje Plana, kao i da određuje vrstu Plana i područje koje se obuhvata Planom s utvrđenom granicom, zbog čega je, prema ocjeni Suda, osporenu odluku donijela saglasno ustavnim i zakonskim ovlašćenjima jedinice lokalne samouprave.
Razmatrajući navode iz inicijative koju je dala Republička uprava za inspekcijske poslove - Sektor urbanističko-građevinske i ekološke inspekcije, Odjeljenje Banjaluka, Urbanističko-građevinska inspekcija, Sud je imao u vidu odredbu člana 35. stav 1. Zakona o uređenju prostora i građenju kojom je propisano da se regulacioni plan donosi za pretežno izgrađena urbana područja, kao i za područja od opšteg interesa jedinice lokalne samouprave za razvoj privrede ili izgradnju objekata društvene infrastrukture na osnovu urbanističkog plana ili dokumenta višeg reda ili šireg područja koji za predmetno područje sadrži elemente propisane članom 33. stav 2. ovog zakona neophodne za izradu sprovedbenog dokumenta, pri čemu je nužno detaljno definisati uslove projektovanja i izgradnje novih objekata, kao i rekonstrukciju postojećih objekata. S tim u vezi Sud je utvrdio da iz navedenih zakonskih odredaba proizlazi mogućnost da se regulacioni plan, kao sprovedbeni dokument prostornog uređenja, donese na osnovu urbanističkog plana ili na osnovu drugog dokumenta višeg reda.
Iako davalac inicijative ne spori postojanje strateških planova za područje opštine Istočna Ilidža, Sud je smatrao da je značajno da konstatuje da iz dokumentacije koju je Sudu dostavila Opštinska uprava Opštine Istočna Ilidža, Odjeljenje za prostorno uređenje i ekologiju, proizlazi da su odnosi u prostoru urbanog područja naselja opštine Istočna Ilidža uređeni Urbanističkim planom dijela opština Srpsko Novo Sarajevo i Srpska Ilidža za period 2000-2015. godina (Odluka o Urbanističkom planu dijela opština Srpsko Novo Sarajevo i Srpska Ilidža za period 2000-2015. godina („Službene novine Grada Srpsko Sarajevo“ broj 4/01), kao i da je navedeni planski period produžen do 2025. godine (Odluka o produženju planskog perioda Urbanističkog plana dijela opština Srpsko Novo Sarajevo i Srpska Ilidža („Službene novine Grada Istočno Sarajevo“ broj 2/16).
Imajući u vidu navedeno, Sud je stanovišta da je donoseći osporeni regulacioni plan Skupština Opštine Istočna Ilidža postupila saglasno odredbi člana 35. stav 1. Zakona o uređenju prostora i građenju, prema kojem se regulacioni plan donosi na osnovu urbanističkog plana ili dokumenta višeg reda.
Sud konstatuje da su navodi podnosioca inicijative u pogledu povrede člana 26. tačka b) podtačka 3, člana 35. stav 1. i člana 42. Zakona o uređenju prostora i građenju izvedeni posrednim putem, prvenstveno kroz isticanje nesaglasnosti sadržaja konkretnog regulacionog plana sa planom višeg reda - urbanističkim planom, što u osnovi predstavlja zahtjev za ocjenu međusobne saglasnosti podzakonskih opštih pravnih akata i to u pogledu njihove sadržine, što nije u nadležnosti Ustavnog suda.
Sud smatra da je potrebno ukazati na to da, prilikom ocjenjivanja ustavnosti i zakonitosti akata iz oblasti urbanističke regulative, Ustavni sud cijeni da li je procedura usvajanja ovih akata u saglasnosti sa Zakonom o uređenju prostora i građenju („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 40/13, 106/15, 3/16 i 84/19). Istim ovim standardom ocjene su, dakle, obuhvaćeni svi elementi opštih akata iz domena prostornog planiranja. Takođe, Ustavni sud, saglasno odredbama člana 115. Ustava, nije nadležan da ocjenjuje plansko rješenje na konkretnom zemljištu, niti praktičnu realizaciju urbanističko-tehničkih rješenja sadržanih u strateškim dokumentima, a putem sprovedbenih dokumenata prostornog uređenja, u konkretnom slučaju, regulacionog plana.
Imajući u vidu navedeno, kao i da predmetnom inicijativom nije osporena zakonitost postupka donošenja predmetnog regulacionog plana, te da je, u smislu člana 35. stav 1. Zakona o uređenju prostora i građenju, te odredaba člana 18. tačka 1. podtač. 2. i 4. i člana 39. stav 2. tač. 6. i 8. Zakona o lokalnoj samoupravi, Skupština Opštine Istočna Ilidža postupila u granicama ustavnih i zakonskih ovlašćenja, Sud je odlučio da ne prihvati datu inicijativu.
Cijeneći da je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i da prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, Sud je, na osnovu člana 40. stav 5. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske, u ovom predmetu odlučio bez donošenja rješenja o pokretanju postupka.
Na osnovu izloženog odlučeno je kao u izreci ovog rješenja.
Ovo rješenje Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Vojin Bojanić, Svetlana Brković, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Radomir V. Lukić, prof. dr Ivanka Marković, prof. dr Darko Radić i akademik prof. dr Snežana Savić.
PREDSJEDNIK
USTAVNOG SUDA
Mr Džerard Selman
Broj: U-84/23
30. oktobar 2024. godine