Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске, члана 4. став 2 тачка е), члана 37. став 1. тачка а),  члана 60. став 1. тач. а) и б) и д) и члана 61. став 1. тачка д) Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 104/11 и 92/12), на сједници одржаној 30. октобра 2024. године,    д о н и о   ј е

О Д Л У К У

Утврђује се да члан 1. Одлуке о измјени и допуни Одлуке о комуналној накнади („Службени гласник Општине Модрича“ број 14/23), у дијелу табеларног прегледа под 1. Производња нафте и нафтних деривата, који је саставни дио овог члана, није у сагласности са Уставом Републике Српске и Законом о комуналним дјелатностима („Службени гласник Републике Српске” бр. 124/11 и 100/17).

Одбија се приједлог за утврђивање неуставности и незаконитости Одлуке о измјени и допуни Одлуке о комуналној накнади („Службени гласник Општине Модрича“ број 14/23) у односу на члан 8. став 2. Закона о измјенама и допунама Закона о комуналним дјелатностима („Службени гласник Републике Српске“ број 100/17).

Одбацује се приједлог за оцјењивање сагласности члана 1. Одлуке о измјени и допуни Одлуке о комуналној накнади („Службени гласник Општине Модрича“ број 14/23) са Уредбом о класификацији дјелатности Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ број 33/13).

О б р а з л о ж е њ е

„Рафинерија уља Модрича“ а.д. Модрича дала је Уставном суду Републике Српске иницијативу за покретање поступка за оцјењивање уставности и законитости Одлуке о измјени и допуни Одлуке о комуналној накнади („Службени гласник Општине Модрича“ број 14/23), коју је Суд, на основу члана 4. став 2. тачка е) Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 104/11 и 92/12), третирао као приједлог.  Из садржине овог приједлога произлази  да  су одредбама члана 8. став 2.  Закона о измјенама и допунама Закона о комуналним дјелатностима („Службени гласник Републике Српске“ број 100/17) јединице локалне самоуправе обавезане да у року од шест мјесеци од дана његовог ступања на снагу ускладе своје акте са одредбама овог закона, те се истиче да Скупштина Општине Модрича није поступила сагласно наведеним законским одредбама, односно није ускладила Одлуку о комуналној накнади („Службени гласник Општине Модрича“ број 1/12) са одредбама овог закона. Из тог разлога предлагач сматра да оспорена одлука није у сагласности са чланом 8. став 2. наведеног закона, као ни са начелом владавине права које је зајемчено Уставом Републике Српске. Надаље, из садржине приједлога произлази да члан 1. Одлуке, у дијелу који се односи на „Производњу нафте и нафтних деривата“ није у сагласности са Уредбом о класификацији дјелатности Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ број 33/13), те чланом 50. Устава којим је, како се наводи, зајемчена равноправност свих облика својине. Образлажући повреду овог члана Устава предлагач наводи да се оспорено прописивање односи само на једну дјелатност, односно да је усмјерено само на „Рафинерију уља Модрича“ а.д. Модрича, чиме је, по његовом мишљењу, јасно изражена намјера Општине Модрича да се „Рафинерија уља Модрича“ а.д. Модрича стави у неравноправан положај у односу на друге привредне  субјекте у овој општини. Уз то, у приједлогу се наводи да оспорено прописивање из члана 1. наведене одлуке није у сагласности са чланом 20. став 2. и чланом 23. Закона о комуналним дјелатностима („Службени гласник Републике Српске“ бр. 124/11 и 100/17), а посљедично ни са чланом 108. Устава. С тим у вези предлагач интерпретира ове законске одредбе, те указује  на одредбу Закона о уређењу простора и грађењу којом је дефинисано значење појма „објекат“ и образлаже на који начин су оспореним прописивањем повријеђене наведене законске одредбе. На основу изложеног предлаже да Суд утврди да оспорено прописивање није у сагласности са Уставом и Законом о комуналним дјелатностима.

У одговору Скупштине Општине Модрича оспорени су наводи предлагача као неосновани. Прије свега, у одговору се оспоравају наводи предлагача из којих произлази да Општина Модрича није ускладила Одлуку о комуналној накнади са одредбама Закона о измјенама и допунама Закона о комуналним дјелатностима („Службени гласник Републике Српске“ број 100/17)  и у вези с тим наглашава да је, у складу са одредбама Закона о комуналним дјелатностима, Скупштина Општине Модрича регулисала услове и начин обављања комуналних дјелатности, начин њиховог престанка, опште услове уговора и све друго, другим општим актима тј. одлукама које се односе на конкретне комуналне дјелатности (Одлука о комуналном реду која је објављена у „Службеном гласнику Општине Модрича“ број 2/23, Одлука о водоводу и канализацији која је објављена у „Службеном гласнику Општине Модрича“ број 21/21 и др.), јер законом, како се тврди, није explicite прописано да се то искључиво односи на Одлуку о комуналној накнади. Надаље, у одговору је наведено да је  у складу са чланом 22. ст. 1. и 2. и чланом 23. Закона о комуналним дјелатностима скупштина јединице локалне самоуправе овлашћена да прописује основе и мјерила ради утврђивања обавезе плаћања накнаде у складу са овим законом, те одређивање комуналне накнаде у различитој висини зависно, између осталог, и од намјене објекта, што представља ствар цјелисходне процјене доносиоца акта. У одговору је, такође, наведено да Одлука о комуналној накнади, као и оспорена Одлука о измјени и допуни Одлуке о комуналној накнади разврстава обвезнике комуналне накнаде према намјени објекта, а што је, како се наглашава, случај и у другим јединицама локалне самоуправе. Поред наведеног,  у одговору се тврди да оспореном одлуком није издвојен један пословни субјекат, како то нетачно тврди предлагач, већ су, као обвезници комуналне накнаде, посебно разврстани производни објекти за производњу нафте (рафинерија уља) и пословни објекти за промет нафте и нафтним дериватима (бензинске пумпе). Закључно, у одговору се тврди да оспореном одлуком нису уведени други елементи за прописивање и одређивање висине комуналне накнаде, већ се она обрачунава по истој формули као што је то било прописано и Одлуком о комуналној накнади („Службени гласник Општине Модрича“ број 1/12), дакле да се комунална накнада  обрачунава множењем броја бодова са вриједношћу бода и изграђеном корисном површином објекта. На крају, у одговору је предложено да се овај приједлог одбије.

Оспорену Одлуку о измјени и допуни Одлуке о комуналној накнади („Службени гласник Општине Модрича“ број 14/23) донијела је Скупштина Општине Модрича позивом на одредбе члана 39. став 2. тачка 10. Закона о локалној самоуправи („Службени гласник Републике Српске“ бр. 97/16, 36/19 и 61/21), члана 22. Закона о комуналним дјелатностима („Службени гласник Републике Српске“ бр. 124/11 и 100/17) и члана 37. став 2. тачка 10. Статута Општине Модрича („Службени гласник Општине Модрича“ бр. 5/17 и 12/23). Чланом 1. ове одлуке прописано је да се мијења члан 9. Одлуке о комуналној накнади („Службени гласник Општине Модрича“ број 1/12) тако да гласи: „Висина комуналне накнаде по јединици мјере изграђене корисне површине производног, пословног или другог простора за један мјесец изражен у бодовима, по зонама исказан је у сљедећој табели.“ 

Одредбом члана 2. Одлуке прописано је да ова одлука ступа на снагу осмог дана од дана објављивања у „Службеном гласнику Општине Модрича“.

Одредбама основног текста Одлуке о комуналној накнади („Службени гласник Општине Модрича“ број 1/12) прописано је: да се овом одлуком прописује обавеза плаћања комуналне накнаде за коришћење објеката и уређаја заједничке комуналне потрошње, основи и мјерила за утврђивање висине накнаде и коришћење средстава остварених од комуналне накнаде (члан 1), да се висина комуналне накнаде утврђује зависно од степена опремљености насеља комуналним објектима, уређајима заједничке комуналне потрошње и квалитета и стандарда комуналних производа и услуга (члан 2), да се према степену опремљености насеља комуналним објектима и уређајима заједничке комуналне потрошње и квалитета и стандарда комуналних производа и услуга подручје општине дијели на шест (6) зона које одговарају зонама и границама градског грађевинског земљишта које су утврђене Одлуком о грађевинском земљишту (члан 3), да су обвезници плаћања комуналне накнаде власници производног, пословног или другог простора, односно физичка и правна лица која су корисници објеката и уређаја заједничке комуналне потрошње (члан 4), да се комунална накнада плаћа за сваки квадратни метар (м²) изграђене корисне површине производног, пословног или другог простора (члан 6), да се висина комуналне накнаде утврђује према јединици изграђене корисне површине м² производног, пословног или другог простора у зависности од зоне у којој се објекат налази и степена опремљености насеља комуналним објектима, те је прописана формула на основу које се утврђује висина комуналне накнаде (члан 8).

Уставом Републике Српске утврђено је да општина преко својих органа, у складу са законом, уређује и обезбјеђује обављање комуналних дјелатности, те извршава законе, друге прописе и опште акте Републике чије извршавање је повјерено општини, обезбјеђује извршавање прописа и општих аката општине (члан 102. став 1. тач. 2. и 6), као и да прописи и други општи акти морају бити у сагласности са законом (члан 108. став 2).

Законом о локалној самоуправи („Службени гласник Републике Српске“ бр. 97/16, 36/19 и 61/21) прописано је да самосталне надлежности локалне самоуправе обухватају, поред осталих, уређење и обезбјеђење комуналних дјелатности (члан 18. тачка 2. подтачка 2); да скупштина јединице локалне самоуправе, као орган одлучивања и креирања политике јединице локалне самоуправе, доноси одлуке о комуналним  таксама и другим јавним приходима, када је овлашћена законом (члан 39. став 2. тачка 10), те да приходи и примици јединице локалне самоуправе укључују накнаде за коришћење објеката и уређаја заједничке комуналне потрошње (члан 74. тачка 3. подтачка 4).

Законом о комуналним дјелатностима („Службени гласник Републике Српске” бр. 124/11 и 100/17) утврђују се комуналне дјелатности од посебног јавног интереса и начин обезбјеђивања посебног јавног интереса, организација обављања комуналних дјелатности и начин њиховог финансирања (члан 1). Овим законом је прописано: да се дјелатностима заједничке комуналне потрошње, у смислу овог закона, сматрају: чишћење јавних површина у насељеним мјестима, одржавање, уређивање и опремање јавних зелених и рекреационих површина, одржавање јавних саобраћајних површина у насељеним мјестима, одвођење атмосферских падавина и других вода са јавних површина, јавна расвјета у насељеним мјестима и дјелатност зоо-хигијене (члан 2. став 1. тач. к), л), љ), м), н), њ) и став 2); да се одлуком, коју доноси скупштина јединице локалне самоуправе, прописују: услови и начин обављања комуналних дјелатности, материјални, технички и други услови за финансирање, развој, изградњу и одржавање комуналних објеката, услови за функционисање и техничко-технолошко јединство система и уређаја, општи услови које садржи уговор између даваоца и корисника комуналне услуге, услови за коришћење и престанак коришћења комуналне услуге, могућност за субвенционисану цијену комуналне услуге, категорије корисника и услове субвенционисања и јединицу обрачуна за сваку врсту комуналне услуге и начин наплате комуналних услуга (члан 6); да се средства за обављање комуналних дјелатности заједничке комуналне потрошње обезбјеђују из буџета јединице локалне самоуправе по основу прихода остварених, поред осталог, од комуналне накнаде (члан 21. став 1. тачка а), а да се утврђивање висине ових средстава врши на основу програма који доноси скупштина јединице локалне самоуправе (члан 21. став 2); да се програм из става 2. овог члана доноси до краја текуће за наредну годину, а садржи обим и квалитет одржавања и обнављања појединих комуналних објеката и уређаја и комуналних услуга заједничке комуналне потрошње, висину потребних средстава за реализацију програма и распоред средстава по намјенама за сваку дјелатност посебно, као и мјере за спровођење програма (члан 21. став 3); да скупштина јединице локалне самоуправе, у складу са овим законом, прописује обавезу плаћања комуналне накнаде за коришћење објеката и уређаја заједничке комуналне потрошње (члан 22. став 1); да се одлуком скупштине јединице локалне самоуправе, којом се уводи обавеза плаћања комуналне накнаде, одређују основи и мјерила којима се утврђује висина накнаде зависно од степена опремљености насеља комуналним објектима и уређајима заједничке комуналне потрошње и квалитета и стандарда комуналних услуга (члан 22. став 2); да се комунална накнада одређује према јединици изграђене корисне површине (м²) за стамбени, пословни и помоћни простор и објекте друштвеног стандарда (члан 23); да су обвезници накнаде из члана 23. овог закона власници стамбеног, пословног или другог простора, носиоци станарског права, закупци стамбеног, пословног или другог простора, односно физичка и правна лица која су корисници објеката и уређаја заједничке комуналне потрошње (члан 24); да се висина комуналне накнаде уређује рјешењем органа јединице локалне самоуправе надлежног за комуналне послове (члан 25. став 1).

Законом о уређењу простора и грађењу („Службени гласник Републике Српске” бр. 40/13, 2/15 - одлука Уставног суда РС, 106/15, 3/16, 104/18 - Одлука Уставног суда РС и 84/19) уређен је систем просторног планирања и уређења простора, грађевинско земљиште, грађење и употреба објеката, те друга питања од значаја за уређење грађевинског земљишта и грађење објеката (члан 1), те је дефинисано да је објекат склоп грађевинских елемената у простору који је повезан са земљиштем на одређеној локацији са свим инсталацијама, постројењима и опремом (зграде свих врста, саобраћајни, водопривредни и енергетски објекти, објекти комуналне инфраструктуре, индустријски, пољопривредни и други привредни објекти, објекти спорта и рекреације, гробља, склоништа и друго), као и захвати у простору којима се мијења начин коришћења простора, као што су насип, ископ, одлагалиште и слично (члан 2. став 2. тачка м).

Разматрајући наводе и  разлоге оспоравања Одлуке о измјени и допуни Одлуке о комуналној накнади („Службени гласник Општине Модрича“ број 14/23) у односу на одредбе члана 8. став 2. Закона о измјенама и допунама Закона о комуналним дјелатностима („Службени гласник Републике Српске“ број 100/17), из разлога што Скупштина Општине Модрича није, у прописаном року, након ступања на снагу Закона о измјенама и допунама Закона о комуналним дјелатностима ускладила Одлуку о комуналној накнади („Службени гласник Општине Модрича“ број 1/12) са одредбама овог закона, Суд је оцијенио да су исти засновани на погрешном тумачењу ових законских одредаба. Наиме, чланом 8. став 2. Закона о измјенама и допунама Закона о комуналним дјелатностима се у  члану 41. Закона о комуналним дјелатностима, послије става 1. додаје нови став 2, који гласи: „Јединице локалне самоуправе дужне су да у року од шест мјесеци од дана ступања на снагу овог закона: а) ускладе одлуку из члана 6. став 2. овог закона са одредбама овог закона  и б) донесу одлуку из члана 9. став 3. овог закона уколико имају успостављен систем даљинског гријања“. По оцјени Суда, наведеним законским одредбама успостављена је обавеза за јединице локалне самоуправе да, у прописаном року, усагласе са одредбама овог закона, између осталог,  постојеће одлуке које су донесене на основу овлашћења садржаног у одредбама члана 6. Закона о комуналним дјелатностима, односно одлуке којима скупштина јединице локалне самоуправе обезбјеђује организовано обављање комуналних дјелатности индивидуалне комуналне потрошње,  чија садржина је прецизно одређена у овом члану Закона. У конкретном случају, правни основ за доношење одлуке којом се уводи обавеза плаћања комуналне накнаде за коришћење објеката и уређаја заједничке комуналне потрошње садржан је у одредбама члана 22. Закона о комуналним дјелатностима („Службени гласник Републике Српске“ број 124/11) и овом одлуком  се  ближе разрађују одредбе чл. 22. до 24. овог закона, које Законом о измјенама и допунама Закона о комуналним дјелатностима нису мијењане, нити допуњаване. С обзиром на  наведено, по оцјени Суда,  прописивањем из члана 8. став 2. Закона о измјенама и допунама Закона о комуналним дјелатностима није успостављена обавеза за скупштину јединице локалне самоуправе да, у прописаном року, усклади са одредбама овог закона одлуку којом се прописује обавеза плаћања комуналне накнаде. Из наведених разлога, по оцјени Суда, нису основани ни наводи предлагача о повреди начела владавине права из члана 5. алинеја 4. Устава.

Разматрајући наводе предлагача у вези са чланом 1. Одлуке о измјени и допуни Одлуке о комуналној накнади, у дијелу табеларног прегледа који се односи на производни објекат означен као „Производња нафте и нафтних деривата“, Суд је, прије свега, утврдио да из наведених одредаба Устава и закона произлази да се приходи јединице локалне самоуправе уређују законом, да је законом дато овлашћење скупштини јединице локалне самоуправе да пропише обавезу плаћања комуналне накнаде за коришћење објеката и уређаја заједничке комуналне потрошње, те да су законом одређене границе овлашћења скупштине јединице локалне самоуправе при увођењу и одређивању висине комуналне накнаде. С тим у вези, Суд је оцијенио да је скупштина јединице локалне самоуправе законом овлашћена да својом одлуком, којом се уводи обавеза плаћања комуналне накнаде за коришћење објеката и уређаја заједничке комуналне потрошње, одреди основе и мјерила на основу којих се утврђује висина накнаде, зависно од степена опремљености насеља комуналним објектима и уређајима заједничке комуналне потрошње, квалитета и стандарда комуналних производа и услуга, као и да одреди висину комуналне накнаде према јединици мјере изграђене корисне површине (м²) за стамбени, пословни и помоћни простор и објекте друштвеног стандарда. Како су одредбама чл. 22. и 23. Закона о комуналним дјелатностима утврђени елементи система овог локалног јавног прихода, то се одлуком скупштине општине/града не може прописати обавеза плаћања комуналне накнаде на основу других елемената које она самостално утврди. По оцјени Суда, скупштина јединице локалне самоуправе није овлашћена да одлуком о прописивању обавезе  плаћања комуналне накнаде изостави један од тих елемената, нити да уводи друге елементе за прописивање и одређивање висине комуналне накнаде, мимо оних који су законом прописани. Приликом ове оцјене Суд је имао у виду и Закон  о уређењу простора и  грађењу, којим је дефинисано значење израза објекат у односу на намјену као зграде свих врста, саобраћајни, водопривредни и енергетски објекти, објекти комуналне инфраструктуре, индустријски, пољопривредни и други привредни објекти  (члан 2. став 2. тачка м).

Сагласно наведеном Скупштина Општине Модрича је, регулишући питање висине комуналне накнаде, чл. 6. и 8. Одлуке о комуналној накнади прописала да се комунална накнада плаћа за сваки квадратни метар (м²) изграђене корисне површине производног, пословног или другог простора, те да се висина комуналне накнаде утврђује према јединици изграђене корисне површине м² производног, пословног или другог простора у зависности од зоне у којој се објекат налази и степена опремљености насеља комуналним објектима, као и  формулу на основу које се утврђује висина комуналне накнаде. Међутим, по оцјени Суда, члан 1. Одлуке о измјени и допуни Одлуке о комуналној накнади, у табеларном прегледу под 1. Производња нафте и нафтних деривата, који је саставни дио овог члана, није у сагласности са Законом о комуналним дјелатностима. Ово из разлога што је Скупштина Општине Модрича, кроз наведени табеларни преглед, поред намјене објекта (производни), као основ за утврђивање висине накнаде увела и дјелатност која се обавља у производном објекту - производња нафте и нафтних деривата, као елемент на основу којег се одређују бодови у зависности од зоне у којој се производни објекат налази, а  који није предвиђен Законом о комуналним дјелатностима. Имајући у виду да дјелатност која се обавља у производном објекту није Законом прописан елемент за одређивање висине комуналне накнаде, Уставни суд је оцијенио да је Скупштина Општине Модрича оспореним прописивањем из члана 1. Одлуке о измјени и допуни Одлуке о комуналној накнади, у дијелу табеларног прегледа под 1. „Производња нафте и нафтних деривата“  прекорачила границе и садржину својих Уставом и законом утврђених овлашћења.

Наводи предлагача који се односе на несагласност члана 1. Одлуке о измјени и допуни Одлуке о комуналној накнади са чланом 50. Устава нису, по оцјени Суда, од утицаја у овој правној ствари, будући да је одредба члана 1. Одлуке о измјени и допуни Одлуке о комуналној накнади, у табеларном прегледу под 1. Производња нафте и нафтних деривата, који је саставни дио овог члана, донесена прекорачењем овлашћења, а чињеница да није у сагласности са Законом за чије је извршење донесена, чини је неуставном са становишта одредбе члана 108. став 2. Устава, према којој прописи и други општи акти морају бити у сагласности са законом.

У вези са наводима предлагача о несагласности оспореног прописивања из члана 1. Одлуке о измјени и допуни Одлуке о комуналној накнади („Службени гласник Општине Модрича“ број 14/23) са Уредбом о класификацији дјелатности Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ број 33/13), Уставни суд указује да оцјена међусобне сагласности подзаконских прописа, у смислу члана 115. Устава, није у надлежности Уставног суда.

На основу изложеног Суд је одлучио као у изреци ове одлуке.

Ову одлуку Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда мр Џерард Селман и судије: Војин Бојанић, Светлана Брковић,  Амор Букић, Златко Куленовић, проф. др Радомир В. Лукић, проф. др Иванка Марковић, проф. др Дарко Радић и академик проф. др Снежана Савић.

                                                                                                      ПРЕДСЈЕДНИК

                                                                                                     УСТАВНОГ СУДА

                                                                                                   Мр  Џерард Селман   

Број: У-86/23

30. октобар 2024. године