Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske i člana 60. stav 1. tačka d) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 30. oktobra 2024. godine, d o n i o j e
O D L U K U
Odbija se prijedlog za utvrđivanje neustavnosti i nezakonitosti člana 6. Odluke o komunalnim taksama („Službeni glasnik Grada Gradiška“ broj 6/23) i Tarifnog broja 1. Tarife komunalnih taksa, koja je sastavni dio ove odluke.
O b r a z l o ž e nj e
„Mocart“ d.o.o. Banja Luka podnio je Ustavnom sudu Republike Srpske prijedlog za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti člana 6. Odluke o komunalnim taksama („Službeni glasnik Grada Gradiška“ broj 6/23) i Tarifnog broja 1. Tarife komunalnih taksa, koja je sastavni dio ove odluke. Predlagač smatra da osporeno propisivanje nije u skladu sa članom 5. stav 1. al. 4. i 5, te čl. 62, 63, 68. i 108. stav 1. Ustava Republike Srpske (u daljem tekstu: Ustav), kao i članom 8. Zakona o poreskom sistemu („Službeni glasnik Republike Srpske" br. 62/17 i 110/20 - odluka Ustavnog suda Republike Srpske), te čl. 3. i 7. Zakona o komunalnim taksama („Službeni glasnik Republike Srpske" br. 4/12, 123/20 i 119/21), jer je njime, u suštini, utvrđeno da se visina komunalne takse za postavljanje reklamnih natpisa određuje, primarno, na osnovu vrste djelatnosti koja se reklamira ili oglašava, a koju poslovni subjekti obavljaju.
U obrazloženju se ističe da, iako osporena odluka predviđa i površinu istaknute reklame kao kriterijum za određivanje iznosa taksene obaveze, poslovni subjekti će, u zavisnosti od djelatnosti koju obavljaju, platiti različite iznose takse za postavljanje reklame jednake površine, zbog čega je, praktično, visina ove obaveze određena isključivo na osnovu vrste djelatnosti poslovnog subjekta.
Kao relevantne za rješavanje predmetne ustavnopravne stvari, predlagač navodi odredbe člana 5. stav 1. al. 4, 5. i 7. Ustava, člana 2. stav 3, čl. 3, 7. stav 2. tačka 27) i člana 8. stav 2. Zakona o poreskom sistemu Republike Srpske, kao i odredbe člana 2. stav 1, člana 3. stav 1. i člana 7. Zakona o komunalnim taksama, te člana 13. osporene odluke.
Predmetnom odlukom je, kako se navodi, suprotno načelu ekvivalentnosti iz člana 8. Zakona o poreskom sistemu Republike Srpske, visina komunalne takse za isticanje reklamnih natpisa praktično utvrđena isključivo na osnovu djelatnosti poslovnog subjekta koji ih ističe, zbog čega su iznosi ove takse određeni proizvoljno.
Ističe se da načelo ekvivalentnosti podrazumijeva da vrsta svakog neporeskog davanja, u konkretnom slučaju komunalne takse, mora korespondirati sa vrijednošću dobijenom u javnim uslugama ili uslugama za koje se ista plaća. Predlagač smatra da vrijednost protivusluge koju pruža nadležni organ prilikom izdavanja odobrenja za postavljanje reklamnog medija, kao i obim koristi koji od postavljanja istog ima poslovni subjekt, ne mogu biti određeni na osnovu kriterijuma njegove djelatnosti, već zavise od vrste reklame koja se ističe, njene uočljivosti, upečatljivosti i sl. Ukazuje se da primjena ovog kriterijuma, odnosno neuslovljenost visine predmetne takse obimom javne protivusluge i stečene koristi od isticanja reklame, dovodi do neopravdanih disproporcija u iznosima takse koju plaćaju poslovni subjekti, kao i da takseni obveznik, u zavisnosti od vrste djelatnosti koju obavlja, plaća isti iznos komunalne takse bez obzira na vrstu istaknute reklame.
Nadalje, predlagač ističe da su iznosi određeni osporenim tarifnim brojem 1 proizvoljni, kao i da je osporeno propisivanje u suprotnosti sa članom 3. Zakona o komunalnim taksama, smatrajući da je svrha određivanja visine komunalne takse na osporeni način supstitucija komunalne takse za isticanje poslovnog imena, a koja je ukinuta Zakonom o izmjenama Zakona o komunalnim taksama („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 119/21). U prilog navedenom ukazuje na identična rješenja podzakonskih akata kojima su regulisane ove, suštinski različite, takse. Dodatno, predlagač podsjeća da je pred ovim sudom, u odvojenom predmetu, podnio prijedlog za ocjenjivanje ustavnosti člana 7. Zakona o komunalnim taksama, te ističe da bi utvrđivanje neustavnosti ovih zakonskih odredaba imalo za posljedicu neustavnost osporenog propisivanja, jer bi prestao da postoji pravni osnov za određivanje visine komunalnih taksa.
Uzimajući u obzir izloženo, predlagač je mišljenja da je osporeno propisivanje u suprotnosti sa načelom vladavine prava iz člana 5. Ustava, jer je njime, u kontekstu pouzdanosti pravne norme, narušena pravna sigurnost. U ovom smislu navodi da su, nakon ukidanja takse za isticanje poslovnog imena, privredni subjekti smatrali da im obaveza ove vrste, a radi se o iznosima od više hiljada konvertibilnih maraka, neće biti nametana. Takođe, ukazuje da je pouzdanost pravne norme narušena i s obzirom na raniju praksu jedinica lokalne samouprave, koje su se, prilikom određivanje visine komunalne takse za isticanje reklamnih objekata, rukovodile kriterijumom njihovih dimenzija, vrste i lokacije, a ne djelatnošću poslovnih subjekata. Dodatno, predlagač smatra da je na ovaj način uređeno suprotno i načelu tržišne privrede iz člana 5. Ustava, jer su davanja poslovnih subjekata određena nezavisno od koristi koju stiču.
Na osnovu navedenog predlaže se da Sud utvrdi da osporeno propisivanje nije u saglasnosti sa Ustavom, Zakonom o poreskom sistemu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 62/17 i 110/20 - odluka Ustavnog suda Republike Srpske) i Zakonom o komunalnim taksama („Službeni glasnik Republike Srpske br. 4/12, 123/20 i 119/21).
U odgovoru koji je dostavila Skupština Grada Gradiška se ističe da su navodi predlagača neosnovani i kontradiktorni, te se, citirajući odluku ovog suda u predmetu U-91/17 ukazuje da je Sud, suštinski, već odlučio o predmetu podnesenog prijedloga, zbog čega se predlaže odbijanje istog. Objašnjava se da je pravni osnov za donošenje osporene odluke sadržan u članu 7. stav 2. Zakona o komunalnim taksama („Službeni glasnik Republike Srpske br. 4/12, 123/20 i 118/21), te da iz istog proizlazi ovlašćenje skupštine jedinice lokalne samouprave da komunalne takse, odnosno njihovu visinu, određuje „po djelatnosti, po površini, po zoni, ali i kombinaciji ovih parametara“. Donosilac osporene odluke ističe da predlagač može da dimenzije reklame koju postavlja prilagodi svojim finansijskim mogućnostima ili da je ukloni sa objekta, kao i da svoju djelatnost reklamira preko drugih medija. S obzirom na izloženo, donosilac osporenog opšteg akta smatra da propisujući kao u članu 6. Odluke o komunalnim taksama i Tarifnom broju 1. Tarife komunalnih taksa, koja je sastavni dio ove odluke, Skupština Grada Gradiška nije povrijedila Ustav.
Odluku o komunalnim taksama („Službene glasnik Grada Gradiška“ broj 6/23) (u daljem tekstu: Odluka) donijela je 23. juna 2023. godine Skupština Grada Gradiška na osnovu člana 7. Zakona o komunalnim taksama („Službeni glasnik Republike Srpske“, broj: 4/12, 123/20 i 119/21), člana 39. stav 2. tačka 10) Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“, broj: 97/16, 36/19 i 61/21) i čl. 36. i 87. Statuta Grada Gradiška („Službeni glasnik Grada Gradiška”, broj: 4/17 i 5/22). Ovom odlukom utvrđuju se: obveznici, vrsta, visina, rokovi, način plaćanja, postupak utvrđivanja i oslobađanje od obaveze plaćanja komunalne takse na području Grada Gradiška (član 1. Odluke).
Osporenim članom 6. Odluke propisano je da se za postavljene reklame na objektima, kao i ostale natpise, oznake ili crteže, izuzev poslovnog imena, koji se nalaze na objektu, prostorijama poslovnog subjekta, odnosno u okviru prostora ili na prostoru gdje se djelatnost obavlja, a vidljivi su sa javnih površina u smislu člana 5. ove odluke, u skladu sa vrstom djelatnosti koja se reklamira ili oglašava, a koju poslovni subjekti obavljaju i veličine reklame po m² (tarifni broj 1), visina komunalne takse utvrđuje na godišnjem nivou, rješenjem Odjeljenja za komunalne i stambene poslove (stav 1), da se postupak utvrđivanja komunalne takse, propisan u stavu 1. ovoga člana, kao i njena visina, primjenjuje i na oglasne medije (reklamne panoe, reklamne vitrine, megaborde), ukoliko se isti nalaze na objektima ili prostorijama poslovnih subjekata gdje se obavlja poslovna djelatnost (stav 2).
Osporenim Tarifnim brojem 1. Tarife komunalnih taksa, koja je sastavni dio ove odluke, utvrđeni su iznosi komunalne takse za postavljanje reklamnih objekata, kao i ostalih natpisa, oznaka ili crteža, izuzev poslovnog imena, koji se nalaze na objektu, prostorijama poslovnog subjekta, odnosno u okviru prostora ili na prostoru gdje se djelatnost obavlja, a vidljivi su sa javnih površina u smislu člana 5. ove odluke, u skladu sa vrstom djelatnosti koja se reklamira ili oglašava, a koju poslovni subjekti obavljaju i prema površini reklamnog objekta koji se nalazi na objektu, te je određeno da se navedeni iznosi naplaćuju po m² površine reklamnog objekta, kao i da su isti izraženi do i za 1 m² površine reklamnog objekta koja se nalazi na objektu, a da se za svaki m² preko 1 m² površine reklamnog objekta taksena obaveza uvećava za 20% po m².
Pored ovoga, članom 5. Odluke, na koji upućuju osporene odredbe iste, je propisano da se javnim površinama, u smislu ove odluke, smatraju površine utvrđene planskom dokumentacijom Grada, koje su dostupne svim korisnicima pod jednakim uslovima (ulice, trgovi, javni prolazi, javna stepeništa, mostovi, podvožnjaci, nadvožnjaci, parking-prostori, trotoari, stajališta javnog prevoza, pijace, parkovi, travnjaci, površine za rekreaciju i slično) (stav 1), a da se drugim površinama, u smislu ove odluke, smatraju površine koje nisu javne, a vidljive su sa javnih površina i koriste se za oglašavanje postavljanjem objekata, odnosno sredstava za oglašavanje (stav 2).
U postupku razmatranja navoda iz prijedloga Sud je imao u vidu odredbe Ustava u odnosu na koje je osporena ustavnost člana 6. Odluke, kao i odredbe koje su, po ocjeni Suda, od značaja za ocjenjivanje ustavnosti, a kojima je utvrđeno: da se ustavno uređenje Republike temelji, između ostalog, na vladavini prava, tržišnoj privredi, te na parlamentarnoj demokratiji i podjeli vlasti (član 5. al. 4. 5. i 7), da Republika i opština budžetom utvrđuju javne prihode i javne rashode, a da su sredstva budžeta porezi, takse i drugi zakonom utvrđeni prihodi (član 62), da je obaveza plaćanja poreza i drugih dažbina opšta i da se utvrđuje prema ekonomskoj snazi obveznika (član 63), da su ljudska prava i slobode, jednakost pred zakonom, samostalnost i jednak položaj preduzeća i drugih organizacija, ustavni položaj i prava jedinica lokalne samouprave osnova i mjera ovlašćenja i odgovornosti republičkih organa (član 66. stav 2), da Republika uređuje i obezbjeđuje, između ostalog, svojinske i obligacione odnose i zaštitu svih oblika svojine, pravni položaj preduzeća i drugih organizacija, osnovne ciljeve i pravce privrednog razvoja, kao i druge odnose od interesa za Republiku (tač. 6, 8. i 18. Amandmana XXXII na Ustav, kojim je zamijenjen član 68. Ustava), da se državna vlast u Republici organizuje na načelu podjele vlasti (član 69. stav 1), da opština, preko svojih organa, u skladu sa zakonom uređuje i obezbjeđuje obavljanje komunalnih djelatnosti, te da preko svojih organa u skladu sa zakonom izvršava zakone, druge propise i opšte akte Republike čije izvršavanje je povjereno opštini, obezbjeđuje izvršavanje propisa i drugih akata opštine, kao i da se sistem lokalne uprave uređuje zakonom (član 102. stav 1. tač. 2. i 6. i stav 2), da gradu i opštini pripadaju prihodi utvrđeni zakonom i sredstva za obavljanje povjerenih poslova (član 103. Ustava), da zakoni, statuti, drugi propisi i opšti akti moraju biti u saglasnosti sa Ustavom, dok propisi i drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa zakonom (član 108).
Takođe, Sud je imao u vidu zakonske odredbe u odnosu na koje su osporeni član 6. Odluke i Tarifni broj 1. Tarife komunalnih taksa, koja je sastavni dio ove odluke, kao i zakonske odredbe koje su po ocjeni Suda od značaja za odlučivanje u ovoj ustavnopravnoj stvari.
S tim u vezi, Sud je uzeo u obzir da je Zakonom o komunalnim taksama („Službeni glasnik Republike Srpske" br. 4/12, 123/20 i 119/21) propisano: da komunalne takse u skladu sa ovim zakonom posebnim aktom utvrđuje grad, odnosno opština (u daljem tekstu: jedinica lokalne samouprave), te da su komunalne takse prihod budžeta jedinica lokalne samouprave (član 2), da se komunalne takse, između ostalog, mogu utvrditi za isticanje reklama na javnim i drugim površinama, osim reklamnih panoa i bilborda pored auto-puteva magistralnih i regionalnih puteva (član 3. stav 1. tačka b)), da je obveznik komunalne takse korisnik prava, predmeta i usluga za čije je korišćenje propisano plaćanje takse (član 4. stav 1), da se drugim površinama u smislu ovog zakona smatraju površine koje nisu javne, a vidljive su sa javnih površina i koriste se za oglašavanje postavljanjem objekata, odnosno sredstava za oglašavanje (član 5. stav 2), da akt o utvrđivanju komunalne takse donosi skupština jedinice lokalne samouprave, a njime se utvrđuju: vrsta, visina, rokovi, način plaćanja i oslobađanja od plaćanja komunalne takse, te da skupština jedinice lokalne samouprave može da utvrdi komunalne takse u različitoj visini, zavisno od vrste djelatnosti, površine, lokacije, odnosno zona u kojima se nalaze objekti, odnosno predmeti ili vrše usluge za koje se plaća taksa iz člana 3. ovog zakona (član 7), da se komunalne takse iz člana 3. stav 1. ovog zakona utvrđuju srazmjerno vremenu korišćenja prava, predmeta i usluga (član 10).
Sud je, isto tako, imao u vidu da je Zakonom o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 97/16, 36/19 i 61/21) utvrđeno da je Skupština predstavnički organ, organ odlučivanja i kreiranja politike jedinice lokalne samouprave, koji je, u smislu ovog zakona, između ostalog, nadležan da donosi odluke o komunalnim taksama i drugim javnim prihodima, kada je ovlašćena zakonom (član 39. st. 1. i 2. tačka 10).
Zakonom o poreskom sistemu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske" br. 62/17 i 110/20 - Odluka Ustavnog suda Republike Srpske) je propisano: da poreski sistem Republike Srpske predstavlja skup svih poreskih i neporeskih davanja koja se plaćaju u Republici Srpskoj, a da se neporeskim davanjima, u smislu ovog zakona, smatraju davanja za koja obveznik ostvaruje direktnu korist ili protivuslugu (član 2. st. 1. i 3), da je cilj ovog zakona obezbjeđenje optimalnog poreskog opterećenja u Republici Srpskoj i zaštita integriteta poreskih obveznika (član 3), da poreski sistem Republike Srpske, pored ostalog, čine neporeska davanja, a, između ostalog, i komunalne takse (član 7. stav 2. tačka 27), da je svako pojedinačno poresko davanje u Republici Srpskoj obavezno usklađeno sa načelom zakonitosti, srazmjernosti i racionalnosti, da je svako pojedinačno neporesko davanje u Republici Srpskoj obavezno usklađeno sa načelom zakonitosti, ekvivalentnosti i racionalnosti, da načelo zakonitosti, u smislu st. 1. i 2. ovog člana, znači da je svako poresko i neporesko davanje zakonom uvedeno, ukinuto ili zamijenjeno u poreskom sistemu, da načelo srazmjernosti, u smislu stava 1. ovog člana, znači da se visina svakog poreskog davanja utvrđuje u skladu sa ekonomskom snagom poreskog obveznika, da načelo ekvivalentnosti svakog pojedinačnog neporeskog davanja, u smislu stava 2. ovog člana, znači da visina svakog davanja korespondira vrijednosti dobijenoj u javnim dobrima ili uslugama za koje se plaća, da načelo racionalnosti svakog pojedinačnog poreskog i neporeskog davanja, u smislu st. 1. i 2. ovog člana, znači da troškovi ubiranja tog davanja ne mogu biti veći od visine tog davanja (član 8).
Zakonom o budžetskom sistemu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 121/12, 52/14, 103/15 i 15/16) je utvrđeno da budžetska sredstva u jednoj fiskalnoj godini, između ostalog, čine budžetski prihodi, a da su javni prihodi, prihodi utvrđeni u skladu sa zakonom i ostvareni po osnovu poreza, taksa, doprinosa, naknada i drugih prihoda kojima se finansiraju prava i dužnosti Republike, opština, gradova i fondova (član 5. st. 1. i 4).
Imajući u vidu izloženo, Sud je utvrdio da taksa za isticanje reklame predstavlja vrstu lokalne komunalne takse, koja je izvorni prihod jedinica lokalne samouprave, a koju, u skladu sa zakonom, svojim aktom uređuje skupština jedinice lokalne samouprave. Zakonom o komunalnim taksama su na opšti način utvrđeni i uređeni svi temeljni elementi sistema komunalnih taksa, određene su granice ovlašćenja jedinica lokalne samouprave pri uvođenju i uređivanju komunalnih taksa, te je, između ostalog, propisano da se lokalne komunalne takse mogu uvoditi za isticanje reklame na javnim i drugim površinama. Odredbom člana 7. stav 2. ovog zakona predviđeno je da skupština jedinice lokalne samouprave komunalne takse može utvrditi u različitoj visini, a kao kriterijumi za različito propisivanje visine ovih taksa, između ostalog, su predviđeni vrsta djelatnosti kojom se bavi takseni obveznik, te površina predmeta za koji se plaća taksa iz člana 3. istog zakona.
S tim u vezi, Sud je ocijenio da je Skupština Grada Gradiška bila ovlašćena da donese osporenu odluku kojom su utvrđeni osnovni elementi za određivanje takse za isticanje reklame na površinama koje nisu javne (član 3. stav 1. tačka b)) Zakona o komunalnim taksama), na području Grada Gradiška, te da, u ovom smislu, utvrdi obveznike, vrstu, visinu, rokove, način plaćanja, te postupak utvrđivanja i oslobađanja od obaveze plaćanja komunalne takse na području ove lokalne samouprave.
Nadalje, donosilac osporenog akta je propisujući kao u članu 6. Odluke o komunalnim taksama i Tarifnom broju 1. Tarife komunalnih taksa, koja je sastavni dio ove odluke, uredio naplatu komunalne takse saglasno odredbama čl. 3. i 7. Zakona o komunalnim djelatnostima i članu 8. Zakona o poreskom sistemu Republike Srpske, jer istim nije promijenio sadržaj, smisao i granice svojih zakonskih ovlašćenja, zbog čega nisu osnovani navodi predlagača u ovom smislu. Utvrđujući različitu visinu taksene obaveze, između ostalog, i s obzirom na vrstu djelatnosti obveznika, Skupština Grada Gradiška je postupila saglasno principu ravnomjerne raspodjele učešća u okviru opštedruštvene obaveze finansiranja javnih prihoda. Zakonodavac je, naime, ovlastio lokalnu skupštinu da, u okviru utvrđenih kriterijuma, vrednuje taksenu obavezu obveznicima koji se bave različitim vrstama djelatnosti, jer je opštedruštveni interes za njihovim obavljanjem različit.
Pored navedenog, zakonodavac nije predvidio ograničenja koja bi obavezivala skupštinu jedinice lokalne samouprave da pri određivanju visine komunalne takse primijeni jedan ili više kriterijuma iz člana 7. stav 2. navedenog zakona, zbog čega je Skupština Grada Gradiška bila ovlašćena da istu utvrdi kombinovanjem zakonskih kriterijuma, u konkretnom slučaju, kriterijuma djelatnosti poslovnog subjekta i kriterijuma površine predmeta - reklamnog objekta za koji se plaća taksa.
Imajući u vidu izloženo Sud je ocijenio da je propisujući kao u članu 6. Odluke o komunalnim taksama i Tarifnom broju 1. Tarife komunalnih taksa, koja je sastavni dio ove odluke, Skupština Grada Gradiška uredila ovo pitanje saglasno članu 108. Ustava.
Takođe, Sud je ocijenio da nisu osnovani navodi predlagača da su, utvrđivanjem vrste djelatnosti taksenog obveznika kao kriterijuma za određivanje visine taksene obaveze, povrijeđene garancije iz člana 5. al. 4. 5. i 7. Ustava. Isto tako, Sud je stanovišta da se ovim kriterijumom ne derogira jemstvo opšteg karaktera poreskih i drugih davanja, niti se utvrđuju ograničenja koja bi narušila princip njihovog određivanja u skladu sa ekonomskom snagom obveznika, zbog čega navodi iz prijedloga kojima se, u kontekstu predmetnog kriterijuma, ukazuje na povredu člana 63. Ustava, nisu utemeljeni. Pored ovoga, imajući u vidu da je Zakonom o komunalnim taksama jedinica lokalne samouprave ovlašćena da svojim aktom utvrdi vrstu takse iz člana 3. stav 1. tačka b) tog zakona kao izvorni prihod grada, te njeno zakonsko ovlašćenje, da prilikom utvrđivanja visine ove obaveze primijeni, između ostalog, i kriterijum djelatnosti, kao i da ovakvo postupanje ne dovodi u pitanje ingerencije Republike i opštine da budžetom utvrde javne prihode i javne rashode, nisu osnovani ni navodi predlagača kojima se ukazuje na povredu člana 62. Ustava. Osporavanje u odnosu na odredbe člana 68. Ustava koji je zamijenjen Amandmanom XXXII na Ustav i kojim su na sveobuhvatan način utvrđene nadležnosti Republike, nisu ustavnopravno relevantni, jer se radi o načelnim i paušalnim navodima o povredi republičkih ingerencija uopšte.
Saglasno članu 115. Ustava, nije u nadležnosti Suda da, s aspekta apstraktne kontrole ustavnosti i zakonitosti, cijeni da li je visina konkretnih taksa određena na cjelishodan, pravedan i racionalan način. U ovom smislu nisu od ustavnopravnog značaja navodi predlagača prema kojima bi predmetnu materiju trebalo urediti na drugačiji način.
Na osnovu izloženog odlučeno je kao u izreci ove odluke.
Ovu odluku Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Vojin Bojanić, Svetlana Brković, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Radomir V. Lukić, prof. dr Ivanka Marković, prof. dr Darko Radić i akademik prof. dr Snežana Savić.
PREDSJEDNIK
USTAVNOG SUDA
Mr Džerard Selman
Broj: U-90/23
30. oktobar 2024. godine