Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 40. stav 5. i člana 61. stav 1. tačka g) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 30. oktobra 2024. godine, d o n i o j e
R J E Š E Nj E
Ne prihvata se inicijativa za ocjenjivanje ustavnosti člana 15. st. 3, 4. i 5. Zakona o porezu na nepokretnosti („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 91/15).
O b r a z l o ž e nj e
Miloš Đurić iz Modriče dao je Ustavnom sudu Republike Srpske inicijativu za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti člana 15. st. 3, 4. i 5. Zakona o porezu na nepokretnosti („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 91/15) zbog, kako navodi, nesaglasnosti sa članom 5. alineja 4. i članom 108. stav 1. Ustava Republike Srpske. Davalac inicijative navodi, prije svega, da su osporene odredbe navedenog zakona kontradiktorne i da nisu jasne, te da plaćanje poreza ne može biti uslov za zaključivanje ugovora o prometu nepokretnosti. Svoje tvrdnje obrazlaže navođenjem pojedinih odredaba Zakona o porezu na nepokretnosti i Zakona o poreskom postupku Republike Srpske iz kojih, kako navodi „jasno proizlazi da je poreski obveznik poreza na nepokretnost vlasnik nepokretnosti, da promjenom prava vlasništva na nepokretnosti njegova obaveza plaćanja poreza koja je nastala do momenta prenosa prava vlasništva ne prestaje, a da poreska uprava ima nadležnost i instrumente putem kojih može izvršiti prinudnu naplatu poreza koji nisu plaćeni redovnim uplatama, te da za novog vlasnika obaveza prijave poreza na nepokretnosti i plaćanja počinje od momenta zaključenja ugovora o prometu nepokretnosti“ i zaključuje da „jedini smisao i cilj osporenog propisivanja leži u nametanju obaveze notarima da rade posao poreske uprave - redovnu i prinudnu naplatu poreza“. Dodatno, davalac inicijative ukazuje na problem sinhronizacije propisa i pravnotehničke obrade zakona i tvrdi da se Zakonom o porezu na nepokretnosti, kojim se reguliše oporezivanje nepokretnosti u Republici Srpskoj, oslobađanje od oporezivanja i umanjenje poreske osnovice, način plaćanja poreza i obaveza Poreske uprave Republike Srpske, drugih organa Republike Srpske i opština i gradova u oblasti poreza na nepokretnosti, nameću obaveze notarima koje su u nadležnosti Poreske uprave, odnosno da je zakonom propisana nadležnost Poreske uprave da vodi evidencije o prijavljenim i plaćenim poreskim obavezama, te vrši prinudnu naplatu poreza. U inicijativi se, takođe, ukazuje na zahtjeve koji, kako navodi davalac inicijative, proizlaze iz načela utvrđenih članom 5. alineja 4. i članom 108. stav 1. Ustava i predlaže da Sud izvrši ocjenu „ustavnosti i zakonitosti“ osporenih odredaba Zakona.
Narodna skupština Republike Srpske nije dostavila odgovor na navode iz inicijative.
Osporenim članom 15. Zakona o porezu na nepokretnosti („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 91/15) propisano je: da je poreski obveznik koji u toku poreske godine izvrši prenos vlasništva nad nepokretnosti na drugog poreskog obveznika obavezan da izmiri sve dospjele poreske obaveze za tu nepokretnost do dana prenosa vlasništva nad nepokretnosti (stav 3), da ispunjenost uslova iz stava 3. ovog člana provjerava notar prilikom sačinjavanja notarske isprave koja predstavlja pravni osnov za upis prenosa prava na nepokretnosti, o čemu je dužan da upozori poreskog obveznika i o tome sačinjava zabilješku u notarskoj ispravi (stav 4), da ispunjenost uslova u smislu stava 4. ovog člana notar provjerava uvidom u uvjerenje Poreske uprave o stanju poreskih obaveza koje je poreski obveznik dužan da dostavi notaru u postupku sačinjavanja notarske isprave (stav 5).
Odredbama Ustava Republike Srpske, u odnosu na koje davalac inicijative osporava navedene zakonske odredbe, utvrđeno je da se ustavno uređenje Republike temelji, između ostalog, na vladavini prava (član 5. alineja 4) i da zakoni, statuti, drugi propisi i opšti akti moraju biti u saglasnosti sa Ustavom (član 108. stav 1).
Ustav, u drugim odredbama koje su od značaja za ocjenu ustavnosti navoda davaoca inicijative, utvrđuje: da je svako dužan da se pridržava Ustava i zakona (član 45. stav 1), da se slobode i prava ostvaruju, a dužnosti ispunjavaju neposredno na osnovu Ustava, osim kada je Ustavom predviđeno da se uslovi za ostvarivanje pojedinih od njih utvrđuju zakonom, te da se zakonom može popisati način ostvarivanja prava i sloboda samo kada je to neophodno za njihovo ostvarivanje (član 49. st. 1. i 2), da Republika budžetom utvrđuje javne prihode i javne rashode, te da su sredstva budžeta porezi, takse i drugi zakonom utvrđeni prihodi (član 62), da je obaveza plaćanja poreza i drugih dažbina opšta i utvrđuje se prema ekonomskoj snazi obveznika (član 63), da Republika uređuje i obezbjeđuje, pored ostalog, poreski sistem (tačka 7. Amandmana XXXII na Ustav Republike Srpske, kojim je mijenjan član 68. Ustava) i da Narodna skupština donosi zakone, druge propise i opšte akte (član 70. stav 1. tačka 2).
Zakon o porezu na nepokretnosti („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 91/15) uređuje oporezivanje nepokretnosti u Republici Srpskoj, oslobađanje od oporezivanja i umanjenje poreske osnovice, način plaćanja poreza i obaveza Poreske uprave Republike Srpske, drugih organa Republike Srpske i opština i gradova u oblasti poreza na nepokretnosti (član 1), te je ovim zakonom, između ostalog, propisano da je poreski obveznik poreza na nepokretnosti vlasnik nepokretnosti (član 5. stav 1), da obaveza poreza na nepokretnosti nastaje danom kada poreski obveznik stekne ili počne da koristi nepokretnost, zavisno od dana koji je ranije nastupio (član 6. stav 1), da je po nastanku poreske obaveze, poreski obveznik dužan da Poreskoj upravi podnese prijavu za upis u Fiskalni registar nepokretnosti (član 7. stav 1), da u skladu sa ovim zakonom Poreska uprava obavlja, pored ostalog, vođenje evidencije o uplatama poreza i poreskim računima, te druge obaveze propisane ovim i zakonom kojim se uređuje poreski postupak (član 11. tač. 6. i 7.), da se porez na nepokretnosti plaća u dva dijela - prvi dio najkasnije do 30. juna i drugi dio najkasnije do 30. septembra u poreskoj godini, s tim da uplata prvog dijela ne može biti manja od 50% ukupnog iznosa poreske obaveze prema poreskom računu (član 15. stav 1), da nakon nastupanja izvršnosti poreskog računa iz stava 1. ovog člana Poreska uprava može, u skladu sa odredbama zakona kojim se uređuje poreski postupak, prinudno naplatiti utvrđenu, a neplaćenu obavezu iz tog poreskog računa (član 17. stav 2), da se kontrola, utvrđivanje i naplata poreza na nepokretnosti vrši na način i po postupku koji je propisan zakonom kojim se uređuje poreski postupak (član 18).
Zakon o poreskom postupku Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 78/20 i 37/22) propisuje: da se ovim zakonom uređuju organizacija i nadležnost Poreske uprave Republike Srpske, prava i obaveze poreskih obveznika, poreski postupak, plaćanje poreskih obaveza, redovna i prinudna naplata poreskih obaveza i drugi načini prestanka poreskih obaveza, poreska kontrola, posebna kontrola, postupak po pravnom lijeku i nadzor u oblasti poreza u Republici Srpskoj (član 1), da je poreski dug dospjela, a neizmirena poreska obaveza i sporedno poresko davanje (član 2. tačka 4), da je Poreska uprava nadležna, pored ostalog, za redovnu i prinudnu naplatu poreza i sporednih poreskih davanja (član 12. stav 1. tačka 8), da je poreski postupak upravni postupak koji u prvom stepenu vodi Poreska uprava, a u drugom stepenu Ministarstvo, te da poreski postupak obuhvata, između ostalog, postupak izdavanja poreskog uvjerenja, postupak redovne naplate poreskih obaveza i postupak prinudne naplate poreskih obaveza (član 20. st. 1. i 2. tač. 3, 4. i 5), da je naplata poreske obaveze u smislu ovog zakona redovna naplata i prinudna naplata (član 53. stav 1), da postupak prinudne naplate poreskih obaveza Poreska uprava pokreće po službenoj dužnosti, donošenjem rješenja o prinudnoj naplati, nakon isteka roka za plaćanje prijavljenih poreskih obaveza, ili roka za plaćanje iz izvršnog rješenja o utvrđivanju poreskih obaveza, te da poreska uprava vrši prinudnu naplatu svih poreza i sporednih poreskih davanja za čiju naplatu je nadležna u smislu poreskih propisa, kao i prinudnu naplatu na osnovu izvršnog akta drugog organa ako je zakonom na osnovu kojeg je taj akt donesen propisano da Poreska uprava sprovodi postupak prinudne naplate (član 62. st. 1. i 2).
Članom 103. Zakona o premjeru i katastru Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 6/12, 110/16, 22/18 - Odluka Ustavnog suda Republike Srpske, 62/18, 95/19 i 90/23) propisano je da se upis u katastar nepokretnosti vrši na osnovu isprave koja je po sadržaju i formi podobna za upis (stav 1), da je isprava podobna za upis ako sadrži: a) mjesto i datum sastavljanja i ovjere, odnosno datum donošenja isprave, b) označenje nepokretnosti na koju se isprava odnosi prema podacima nepokretnosti (katastarska opština, broj i površina parcele, broj i površina objekta, broj i površina posebnog dijela objekta), v) lične podatke za lice u čiju korist se zahtijeva upis u katastar nepokretnosti (za fizička lica - prezime, ime i ime jednog roditelja, prebivalište ili boravište i jedinstveni matični broj građanina, a za pravna lica - naziv, sjedište i identifikacioni broj), g) lične podatke za lice koje je upisano kao pravni prethodnik i d) upitnik iz člana 118a. stav 4. tačka v) ovog zakona ovjeren od notara, ako je osnov promjene ugovor o kupoprodaji (stav 2), da izuzetno od stava 2. t. b) i v) ovog člana, za upis zabilježbe koja se odnosi na ličnost imaoca prava isprava za upis ne mora sadržavati podatke o označenju nepokretnosti, a za upis zabilježbe koja se odnosi na samu nepokretnost isprava ne mora sadržavati podatke o upisanom prethodniku (stav 3), te da se upis u katastar nepokretnosti vrši na osnovu valjane isprave koja je po sadržini i formi sačinjena u skladu sa zakonom i kao takva podobna za upis i koja sadrži izjavu o dozvoli upisa (clausula inabulandi), koja nije uslovljena niti oročena (stav 4). Prema članu 104. ovog zakona pored uslova iz člana 103. ovog zakona, da bi bila podobna za upis, isprava mora biti notarski obrađena.
Zakonom o notarskoj službi u Republici Srpskoj („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 28/21) je propisano: da je služba notara javna služba koju obavljaju notari kao samostalni i nezavisni nosioci te službe (član 2. stav 1), da je notar nadležan da preduzima notarsku obradu isprava, izdaje potvrde, kao i da ovjerava potpise, rukoznake i prepise (član 53. stav 1), da notarska obrada isprave znači da je ispravu u cijelosti sačinio notar u skladu sa odredbama čl. 61. do 75. ovog zakona i time dokazuje u ispravi zapisane izjave koje su stranke dale pred notarom i koje su one svojim potpisom odobrile (član 54. stav 1), da se pravni poslovi koji za svoju pravnu valjanost zahtijevaju notarsku obradu isprave odnose, pored ostalih, na pravne poslove čiji je predmet prenos ili sticanje vlasništva ili drugih stvarnih prava na nepokretnostima (član 57. stav 1. tačka 4), da će notar po službenoj dužnosti, u ime i za račun stranke, odmah nakon zaključenja pravnog posla čiji je predmet prenos ili sticanje vlasništva ili drugih stvarnih prava na nepokretnostima, podnijeti zahtjev za upis u javne evidencije radi sprovođenja zaključenog pravnog posla (član 59. stav 1), da notar, ukoliko su u pitanju pravni poslovi iz člana 57. stav 1. tačka 4) ovog zakona, ima obavezu da primjerak otpravka originala dostavi Poreskoj upravi Republike Srpske radi utvrđivanja i naplate poreza (član 90. stav 2).
Polazeći od izloženog Sud je ocijenio da osporenim propisivanjem iz člana 15. st. 3, 4. i 5. Zakona o porezu na nepokretnosti zakonodavac nije prekoračio svoja ustavna ovlašćenja, niti je povrijedio bilo koji Ustavom utvrđeni princip. Naime, Sud je imao u vidu da iz navedenih odredaba Ustava proizilazi da se porezi i drugi prihodi iz kojih se obezbjeđuju sredstva za finansiranje nadležnosti Republike i opština utvrđuju zakonom, kao i da je obaveza plaćanja poreza utvrđena kao ustavna obaveza i da je opšteg karaktera, što znači da je svako dužan da plaća poreze utvrđene zakonom. Kako Ustav ne uređuje pitanja koja se tiču naplate poreza, u nadležnosti je zakonodavnog organa da, uređujući i obezbjeđujući poreski sistem, u skladu sa tačkom 7. Amandmana XXXII na Ustav Republike Srpske, kojim je mijenjan član 68. Ustava, a u vezi sa članom 63. Ustava uredi i način naplate propisanih poreza, odnosno predvidi potrebne mehanizme za obezbjeđivanje funkcionisanja poreskog sistema i poboljšanja finansijske discipline. U tom smislu, stvar je zakonodavca da se opredijeli koje će mjere (uključujući i određene sankcije, uslovljavanja i ograničenja), propisati za obezbjeđivanje izvršavanja Ustavom utvrđene obaveze plaćanja poreza.
Ustavno ovlašćenje za zakonsko uređivanje poreza na nepokretnosti, po ocjeni Suda, podrazumijeva uređivanje svih materijalno-pravnih pitanja toga poreza. Polazeći od toga, Zakonom o porezu na nepokretnosti uređeno je oporezivanje nepokretnosti u Republici Srpskoj, oslobađanje od oporezivanja i umanjenje poreske osnovice, način plaćanja poreza i obaveza Poreske uprave Republike Srpske, drugih organa Republike Srpske i opština i gradova u oblasti poreza na nepokretnosti. Po ocjeni Suda, zakonodavac se kretao u okviru svog ustavnog ovlašćenja, propisujući u osporenim odredbama Zakona o porezu na nepokretnosti obavezu poreskom obvezniku, koji vrši prenos prava vlasništva nad nepokretnosti na drugog poreskog obveznika, da izmiri sve dospjele poreske obaveze za tu nepokretnost do dana prenosa vlasništva nad nepokretnosti, kao i obavezu notaru kao nosiocu javne službe da uvidom u uvjerenje Poreske uprave o stanju poreskih obaveza utvrdi da li je poreski obveznik koji prenosi vlasništvo nad nepokretnosti na drugog poreskog obveznika izmirio poreske obaveze za tu nepokretnost do dana prenosa vlasništva i da nakon izvršenog uvida u navedeno uvjerenje Poreske uprave upozori poreskog obveznika koji nije izmirio poresku obavezu i o tome sačini zabilješku u notarskoj ispravi. Navedene mjere su, po ocjeni Suda, usmjerene na obezbjeđivanje funkcionisanja poreskog sistema i poboljšanja finansijske discipline, što je legitiman cilj i obaveza zakonodavca budući da se neplaćanjem poreza narušava utvrđena obaveza plaćanja poreza iz člana 63. Ustava. U tom smislu, opredjeljenje zakonodavca da navedeni cilj ostvari tako što će, između ostalog, obavezati i notara da prilikom sačinjavanja notarske isprave, koja predstavlja pravni osnov za upis prenosa prava na nepokretnosti, provjeri da li je poreski obveznik koji prenosi vlasništvo nad nepokretnosti na drugog poreskog obveznika izmirio poreske obaveze za tu nepokretnost do dana prenosa vlasništva, te da upozori poreskog obveznika i o tome sačini zabilješku u notarskoj ispravi je, po ocjeni Suda, isključivo u domenu zakonodavne politike, za čiju ocjenu nije nadležan Ustavni sud, u smislu odredaba člana 115. Ustava.
Osporene odredbe Zakona saglasne su i sa ustavnim principom obavezne saglasnosti Zakona, statuta, drugih propisa i opštih akata sa Ustavom sadržanim u članu 108. stav 1. Ustava.
Polazeći od navedene sadržine osporenih odredaba člana 15. st. 3, 4. i 5. Zakona, kao i razloga njihovog osporavanja, po ocjeni Suda, to što davalac inicijative smatra da su osporene odredbe „kontradiktorne i da nisu jasne“, te da „nemaju niti svrhu niti ustavan cilj“ ne znači i da je ovim odredbama Zakona dovedeno u pitanje ustavno načelo iz člana 5. alineja 4. Ustava. Po ocjeni Suda, navedeni razlozi kako su iznijeti u inicijativi ne predstavljaju ustavnopravne razloge iz kojih se može tražiti ocjena ustavnosti osporenih odredaba Zakona. Pritom, Sud ukazuje na činjenicu da davalac inicijative nije iznio konkretne razloge da ove odredbe Zakona zbog svoje nejasnoće i nepreciznosti u primjeni dovode u pitanje pravnu sigurnost.
Razmatrajući ostale navode davaoca inicijative kojim se ukazuje na nadležnost Poreske uprave Republike Srpske, koja je propisana Zakonom o poreskom postupku Republike Srpske, Sud je ocijenio da, saglasno članu 115. Ustava, nije nadležan da ocjenjuje međusobnu saglasnost pojedinih odredaba osporenog zakona sa drugim zakonima, u konkretnom slučaju osporenih odredaba člana 15. st. 3, 4. i 5. Zakona o porezu na nepokretnosti sa Zakonom o poreskom postupku Republike Srpske.
Cijeneći da je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i da prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, Sud je, na osnovu člana 40. stav 5. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske, u ovom predmetu odlučio bez donošenja rješenja o pokretanju postupka.
Na osnovu izloženog odlučeno je kao u izreci ovog rješenja.
Ovo rješenje Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Vojin Bojanić, Svetlana Brković, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Radomir V. Lukić, prof. dr Ivanka Marković, prof. dr Darko Radić i akademik prof. dr Snežana Savić.
PREDSJEDNIK
USTAVNOG SUDA
Mr Džerard Selman
Broj: U-94/23
30. oktobar 2024. godine