Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске, члана 40. став 5. и члана 61. став 1. тачка г) Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 104/11 и 92/12), на сједници одржаној 30. октобра 2024. године, д о н и о ј е
Р Ј Е Ш Е Њ Е
Не прихвата се иницијатива за оцјењивање уставности члана 15. ст. 3, 4. и 5. Закона о порезу на непокретности („Службени гласник Републике Српске“ број 91/15).
О б р а з л о ж е њ е
Милош Ђурић из Модриче дао је Уставном суду Републике Српске иницијативу за покретање поступка за оцјењивање уставности члана 15. ст. 3, 4. и 5. Закона о порезу на непокретности („Службени гласник Републике Српске“ број 91/15) због, како наводи, несагласности са чланом 5. алинеја 4. и чланом 108. став 1. Устава Републике Српске. Давалац иницијативе наводи, прије свега, да су оспорене одредбе наведеног закона контрадикторне и да нису јасне, те да плаћање пореза не може бити услов за закључивање уговора о промету непокретности. Своје тврдње образлаже навођењем појединих одредаба Закона о порезу на непокретности и Закона о пореском поступку Републике Српске из којих, како наводи „јасно произлази да је порески обвезник пореза на непокретност власник непокретности, да промјеном права власништва на непокретности његова обавеза плаћања пореза која је настала до момента преноса права власништва не престаје, а да пореска управа има надлежност и инструменте путем којих може извршити принудну наплату пореза који нису плаћени редовним уплатама, те да за новог власника обавеза пријаве пореза на непокретности и плаћања почиње од момента закључења уговора о промету непокретности“ и закључује да „једини смисао и циљ оспореног прописивања лежи у наметању обавезе нотарима да раде посао пореске управе - редовну и принудну наплату пореза“. Додатно, давалац иницијативе указује на проблем синхронизације прописа и правнотехничке обраде закона и тврди да се Законом о порезу на непокретности, којим се регулише опорезивање непокретности у Републици Српској, ослобађање од опорезивања и умањење пореске основице, начин плаћања пореза и обавеза Пореске управе Републике Српске, других органа Републике Српске и општина и градова у области пореза на непокретности, намећу обавезе нотарима које су у надлежности Пореске управе, односно да је законом прописана надлежност Пореске управе да води евиденције о пријављеним и плаћеним пореским обавезама, те врши принудну наплату пореза. У иницијативи се, такође, указује на захтјеве који, како наводи давалац иницијативе, произлазе из начела утврђених чланом 5. алинеја 4. и чланом 108. став 1. Устава и предлаже да Суд изврши оцјену „уставности и законитости“ оспорених одредаба Закона.
Народна скупштина Републике Српске није доставила одговор на наводе из иницијативе.
Оспореним чланом 15. Закона о порезу на непокретности („Службени гласник Републике Српске“ број 91/15) прописано је: да је порески обвезник који у току пореске године изврши пренос власништва над непокретности на другог пореског обвезника обавезан да измири све доспјеле пореске обавезе за ту непокретност до дана преноса власништва над непокретности (став 3), да испуњеност услова из става 3. овог члана провјерава нотар приликом сачињавања нотарске исправе која представља правни основ за упис преноса права на непокретности, о чему је дужан да упозори пореског обвезника и о томе сачињава забиљешку у нотарској исправи (став 4), да испуњеност услова у смислу става 4. овог члана нотар провјерава увидом у увјерење Пореске управе о стању пореских обавеза које је порески обвезник дужан да достави нотару у поступку сачињавања нотарске исправе (став 5).
Одредбама Устава Републике Српске, у односу на које давалац иницијативе оспорава наведене законске одредбе, утврђено је да се уставно уређење Републике темељи, између осталог, на владавини права (члан 5. алинеја 4) и да закони, статути, други прописи и општи акти морају бити у сагласности са Уставом (члан 108. став 1).
Устав, у другим одредбама које су од значаја за оцјену уставности навода даваоца иницијативе, утврђује: да је свако дужан да се придржава Устава и закона (члан 45. став 1), да се слободе и права остварују, а дужности испуњавају непосредно на основу Устава, осим када је Уставом предвиђено да се услови за остваривање појединих од њих утврђују законом, те да се законом може пописати начин остваривања права и слобода само када је то неопходно за њихово остваривање (члан 49. ст. 1. и 2), да Република буџетом утврђује јавне приходе и јавне расходе, те да су средства буџета порези, таксе и други законом утврђени приходи (члан 62), да је обавеза плаћања пореза и других дажбина општа и утврђује се према економској снази обвезника (члан 63), да Република уређује и обезбјеђује, поред осталог, порески систем (тачка 7. Амандмана XXXII на Устав Републике Српске, којим је мијењан члан 68. Устава) и да Народна скупштина доноси законе, друге прописе и опште акте (члан 70. став 1. тачка 2).
Закон о порезу на непокретности („Службени гласник Републике Српске“ број 91/15) уређује опорезивање непокретности у Републици Српској, ослобађање од опорезивања и умањење пореске основице, начин плаћања пореза и обавеза Пореске управе Републике Српске, других органа Републике Српске и општина и градова у области пореза на непокретности (члан 1), те је овим законом, између осталог, прописано да је порески обвезник пореза на непокретности власник непокретности (члан 5. став 1), да обавеза пореза на непокретности настаје даном када порески обвезник стекне или почне да користи непокретност, зависно од дана који је раније наступио (члан 6. став 1), да је по настанку пореске обавезе, порески обвезник дужан да Пореској управи поднесе пријаву за упис у Фискални регистар непокретности (члан 7. став 1), да у складу са овим законом Пореска управа обавља, поред осталог, вођење евиденције о уплатама пореза и пореским рачунима, те друге обавезе прописане овим и законом којим се уређује порески поступак (члан 11. тач. 6. и 7.), да се порез на непокретности плаћа у два дијела - први дио најкасније до 30. јуна и други дио најкасније до 30. септембра у пореској години, с тим да уплата првог дијела не може бити мања од 50% укупног износа пореске обавезе према пореском рачуну (члан 15. став 1), да након наступања извршности пореског рачуна из става 1. овог члана Пореска управа може, у складу са одредбама закона којим се уређује порески поступак, принудно наплатити утврђену, а неплаћену обавезу из тог пореског рачуна (члан 17. став 2), да се контрола, утврђивање и наплата пореза на непокретности врши на начин и по поступку који је прописан законом којим се уређује порески поступак (члан 18).
Закон о пореском поступку Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 78/20 и 37/22) прописује: да се овим законом уређују организација и надлежност Пореске управе Републике Српске, права и обавезе пореских обвезника, порески поступак, плаћање пореских обавеза, редовна и принудна наплата пореских обавеза и други начини престанка пореских обавеза, пореска контрола, посебна контрола, поступак по правном лијеку и надзор у области пореза у Републици Српској (члан 1), да је порески дуг доспјела, а неизмирена пореска обавеза и споредно пореско давање (члан 2. тачка 4), да је Пореска управа надлежна, поред осталог, за редовну и принудну наплату пореза и споредних пореских давања (члан 12. став 1. тачка 8), да је порески поступак управни поступак који у првом степену води Пореска управа, а у другом степену Министарство, те да порески поступак обухвата, између осталог, поступак издавања пореског увјерења, поступак редовне наплате пореских обавеза и поступак принудне наплате пореских обавеза (члан 20. ст. 1. и 2. тач. 3, 4. и 5), да је наплата пореске обавезе у смислу овог закона редовна наплата и принудна наплата (члан 53. став 1), да поступак принудне наплате пореских обавеза Пореска управа покреће по службеној дужности, доношењем рјешења о принудној наплати, након истека рока за плаћање пријављених пореских обавеза, или рока за плаћање из извршног рјешења о утврђивању пореских обавеза, те да пореска управа врши принудну наплату свих пореза и споредних пореских давања за чију наплату је надлежна у смислу пореских прописа, као и принудну наплату на основу извршног акта другог органа ако је законом на основу којег је тај акт донесен прописано да Пореска управа спроводи поступак принудне наплате (члан 62. ст. 1. и 2).
Чланом 103. Закона о премјеру и катастру Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 6/12, 110/16, 22/18 - Одлука Уставног суда Републике Српске, 62/18, 95/19 и 90/23) прописано је да се упис у катастар непокретности врши на основу исправе која је по садржају и форми подобна за упис (став 1), да је исправа подобна за упис ако садржи: а) мјесто и датум састављања и овјере, односно датум доношења исправе, б) означење непокретности на коју се исправа односи према подацима непокретности (катастарска општина, број и површина парцеле, број и површина објекта, број и површина посебног дијела објекта), в) личне податке за лице у чију корист се захтијева упис у катастар непокретности (за физичка лица - презиме, име и име једног родитеља, пребивалиште или боравиште и јединствени матични број грађанина, а за правна лица - назив, сједиште и идентификациони број), г) личне податке за лице које је уписано као правни претходник и д) упитник из члана 118а. став 4. тачка в) овог закона овјерен од нотара, ако је основ промјене уговор о купопродаји (став 2), да изузетно од става 2. т. б) и в) овог члана, за упис забиљежбе која се односи на личност имаоца права исправа за упис не мора садржавати податке о означењу непокретности, а за упис забиљежбе која се односи на саму непокретност исправа не мора садржавати податке о уписаном претходнику (став 3), те да се упис у катастар непокретности врши на основу ваљане исправе која је по садржини и форми сачињена у складу са законом и као таква подобна за упис и која садржи изјаву о дозволи уписа (цлаусула инабуланди), која није условљена нити орочена (став 4). Према члану 104. овог закона поред услова из члана 103. овог закона, да би била подобна за упис, исправа мора бити нотарски обрађена.
Законом о нотарској служби у Републици Српској („Службени гласник Републике Српске“ број 28/21) је прописано: да је служба нотара јавна служба коју обављају нотари као самостални и независни носиоци те службе (члан 2. став 1), да је нотар надлежан да предузима нотарску обраду исправа, издаје потврде, као и да овјерава потписе, рукознаке и преписе (члан 53. став 1), да нотарска обрада исправе значи да је исправу у цијелости сачинио нотар у складу са одредбама чл. 61. до 75. овог закона и тиме доказује у исправи записане изјаве које су странке дале пред нотаром и које су оне својим потписом одобриле (члан 54. став 1), да се правни послови који за своју правну ваљаност захтијевају нотарску обраду исправе односе, поред осталих, на правне послове чији је предмет пренос или стицање власништва или других стварних права на непокретностима (члан 57. став 1. тачка 4), да ће нотар по службеној дужности, у име и за рачун странке, одмах након закључења правног посла чији је предмет пренос или стицање власништва или других стварних права на непокретностима, поднијети захтјев за упис у јавне евиденције ради спровођења закљученог правног посла (члан 59. став 1), да нотар, уколико су у питању правни послови из члана 57. став 1. тачка 4) овог закона, има обавезу да примјерак отправка оригинала достави Пореској управи Републике Српске ради утврђивања и наплате пореза (члан 90. став 2).
Полазећи од изложеног Суд је оцијенио да оспореним прописивањем из члана 15. ст. 3, 4. и 5. Закона о порезу на непокретности законодавац није прекорачио своја уставна овлашћења, нити је повриједио било који Уставом утврђени принцип. Наиме, Суд је имао у виду да из наведених одредаба Устава произилази да се порези и други приходи из којих се обезбјеђују средства за финансирање надлежности Републике и општина утврђују законом, као и да је обавеза плаћања пореза утврђена као уставна обавеза и да је општег карактера, што значи да је свако дужан да плаћа порезе утврђене законом. Како Устав не уређује питања која се тичу наплате пореза, у надлежности је законодавног органа да, уређујући и обезбјеђујући порески систем, у складу са тачком 7. Амандмана XXXII на Устав Републике Српске, којим је мијењан члан 68. Устава, а у вези са чланом 63. Устава уреди и начин наплате прописаних пореза, односно предвиди потребне механизме за обезбјеђивање функционисања пореског система и побољшања финансијске дисциплине. У том смислу, ствар је законодавца да се опредијели које ће мјере (укључујући и одређене санкције, условљавања и ограничења), прописати за обезбјеђивање извршавања Уставом утврђене обавезе плаћања пореза.
Уставно овлашћење за законско уређивање пореза на непокретности, по оцјени Суда, подразумијева уређивање свих материјално-правних питања тога пореза. Полазећи од тога, Законом о порезу на непокретности уређено је опорезивање непокретности у Републици Српској, ослобађање од опорезивања и умањење пореске основице, начин плаћања пореза и обавеза Пореске управе Републике Српске, других органа Републике Српске и општина и градова у области пореза на непокретности. По оцјени Суда, законодавац се кретао у оквиру свог уставног овлашћења, прописујући у оспореним одредбама Закона о порезу на непокретности обавезу пореском обвезнику, који врши пренос права власништва над непокретности на другог пореског обвезника, да измири све доспјеле пореске обавезе за ту непокретност до дана преноса власништва над непокретности, као и обавезу нотару као носиоцу јавне службе да увидом у увјерење Пореске управе о стању пореских обавеза утврди да ли је порески обвезник који преноси власништво над непокретности на другог пореског обвезника измирио пореске обавезе за ту непокретност до дана преноса власништва и да након извршеног увида у наведено увјерење Пореске управе упозори пореског обвезника који није измирио пореску обавезу и о томе сачини забиљешку у нотарској исправи. Наведене мјере су, по оцјени Суда, усмјерене на обезбјеђивање функционисања пореског система и побољшања финансијске дисциплине, што је легитиман циљ и обавеза законодавца будући да се неплаћањем пореза нарушава утврђена обавеза плаћања пореза из члана 63. Устава. У том смислу, опредјељење законодавца да наведени циљ оствари тако што ће, између осталог, обавезати и нотара да приликом сачињавања нотарске исправе, која представља правни основ за упис преноса права на непокретности, провјери да ли је порески обвезник који преноси власништво над непокретности на другог пореског обвезника измирио пореске обавезе за ту непокретност до дана преноса власништва, те да упозори пореског обвезника и о томе сачини забиљешку у нотарској исправи је, по оцјени Суда, искључиво у домену законодавне политике, за чију оцјену није надлежан Уставни суд, у смислу одредаба члана 115. Устава.
Оспорене одредбе Закона сагласне су и са уставним принципом обавезне сагласности Закона, статута, других прописа и општих аката са Уставом садржаним у члану 108. став 1. Устава.
Полазећи од наведене садржине оспорених одредаба члана 15. ст. 3, 4. и 5. Закона, као и разлога њиховог оспоравања, по оцјени Суда, то што давалац иницијативе сматра да су оспорене одредбе „контрадикторне и да нису јасне“, те да „немају нити сврху нити уставан циљ“ не значи и да је овим одредбама Закона доведено у питање уставно начело из члана 5. алинеја 4. Устава. По оцјени Суда, наведени разлози како су изнијети у иницијативи не представљају уставноправне разлоге из којих се може тражити оцјена уставности оспорених одредаба Закона. Притом, Суд указује на чињеницу да давалац иницијативе није изнио конкретне разлоге да ове одредбе Закона због своје нејасноће и непрецизности у примјени доводе у питање правну сигурност.
Разматрајући остале наводе даваоца иницијативе којим се указује на надлежност Пореске управе Републике Српске, која је прописана Законом о пореском поступку Републике Српске, Суд је оцијенио да, сагласно члану 115. Устава, није надлежан да оцјењује међусобну сагласност појединих одредаба оспореног закона са другим законима, у конкретном случају оспорених одредаба члана 15. ст. 3, 4. и 5. Закона о порезу на непокретности са Законом о пореском поступку Републике Српске.
Цијенећи да је у току претходног поступка правно стање потпуно утврђено и да прикупљени подаци пружају поуздан основ за одлучивање, Суд је, на основу члана 40. став 5. Закона о Уставном суду Републике Српске, у овом предмету одлучио без доношења рјешења о покретању поступка.
На основу изложеног одлучено је као у изреци овог рјешења.
Ово рјешење Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда мр Џерард Селман и судије: Војин Бојанић, Светлана Брковић, Амор Букић, Златко Куленовић, проф. др Радомир В. Лукић, проф. др Иванка Марковић, проф. др Дарко Радић и академик проф. др Снежана Савић.
ПРЕДСЈЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
Мр Џерард Селман
Број: У-94/23
30. октобар 2024. године