Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 40. stav 5, člana 37. stav 1. tačka a), člana 60. stav 1. tačke a) i b) i člana 61. stav 1. tačka d) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske (''Službeni glasnik Republike Srpske'' br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 25. oktobra 2023. godine, d o n i o je
O D L U K U
Utvrđuje se da član 3. stav 1. Pravilnika o uslovima i načinu otuđenja nepokretnosti u svojini Grada Banja Luka u cilju realizacije investicionog projekta od posebnog značaja za lokalni ekonomski razvoj („Službeni glasnik Grada Banja Luka“ br. 14/17 i 11/18) i tačka VI Odluke o načinu i uslovima prodaje, odnosno opterećenja pravom građenja nepokretnosti, načinu i uslovima prodaje nepokretnosti i davanja u zakup nepokretnosti u Poslovnoj zoni „Ramići - Banjaluka“ („Službeni glasnik Grada Banja Luka“ broj 23/17) nisu u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske i Zakonom o stvarnim pravima („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 124/08, 3/09, 58/09, 95/11, 60/15 i 107/19).
Ne prihvata se inicijativa za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti Odluke o utvrđivanju posebnog interesa broj 22-013-304/22 od 31. maja 2022. godine („Službeni glasnik Grada Banja Luka“ broj 23/22).
O b r a z l o ž e nj e
„Jaćimović“ d.o.o. Banja Luka, kojeg zastupa Advokatsko ortačko društvo „Dimitrijević i partneri“ iz Banje Luke, dalo je Ustavnom sudu Republike Srpske inicijativu za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti člana 3. stav 1. Pravilnika o uslovima i načinu otuđenja nepokretnosti u svojini Grada Banja Luka u cilju realizacije investicionog projekta od posebnog značaja za lokalni ekonomski razvoj („Službeni glasnik Grada Banja Luka“ br. 14/17 i 11/18), tačke VI Odluke o načinu i uslovima prodaje, odnosno opterećenja pravom građenja nepokretnosti, načinu i uslovima prodaje nepokretnosti i davanja u zakup nepokretnosti u Poslovnoj zoni „Ramići - Banjaluka“ („Službeni glasnik Grada Banja Luka“ broj 23/17) i Odluke o utvrđivanju posebnog interesa broj 22-013-304/22 od 31. maja 2022. godine („Službeni glasnik Grada Banja Luka“ broj 23/22), koje je donijela Skupština Grada Banja Luka. U inicijativi se navodi da osporene odredbe predmetnih akata nisu u saglasnosti sa članom 348. Zakona o stvarnim pravima, te tako ni sa članom 108. stav 2. Ustava Republike Srpske. Davalac inicijative, naime, iznosi stav da Zakon o stvarnim pravima ne daje ovlašćenje organima jedinice lokalne samouprave da svojim podzakonskim aktom propisuju uslove koje moraju ispuniti lica koja učestvuju u postupku licitacije ili javnog konkursa na kojima se prodaju nepokretnosti u svojini jedinice lokalne samouprave. Ovakvo ovlašćenje je, kako se ističe, dato direktoru Republičke uprave za geodetske i imovinsko-pravne poslove, koji je donio pravilnik kojim je uređena ova materija. U pogledu člana 3. stav 1. osporenog pravilnika davalac inicijative ukazuje na stav 10. člana 348. Zakona o stvarnim pravima, kojim je propisano da skupština jedinice lokalne samouprave pravilnikom, a ne kao u konkretnom slučaju odlukom, propisuje detaljnije uslove i način za otuđenje nepokretnosti u njenoj svojini u cilju realizacije investicionog projekta od posebnog značaja za lokalni ekonomski razvoj. Nadalje, u inicijativi se navodi da je osporenom Odlukom o utvrđivanju posebnog interesa narušeno načelo vladavine prava iz člana 5. alineja 4. Ustava, jer je članom V stav 1. ove odluke za učešće na licitaciji za prodaju nekretnina u svojini Grada Banja Luka propisan uslov koji objektivno nije moguće ispuniti. Davalac inicijative takođe smatra da je osporenim odlukama narušeno i ustavno načelo zabrane diskriminacije, jer se ovakvim propisivanjem ograničava broj lica koja mogu učestvovati na licitaciji, odnosno vrši se diskriminacija po osnovu obavljanja poslovne djelatnosti.
U odgovoru na inicijativu koji je dostavila Skupština Grada Banja Luka se iznosi stav da navodi davaoca inicijative nisu pravno utemeljeni. Donosilac osporenih akata, prije svega, ukazuje na Pravilnik o postupku javnog konkursa za raspolaganje nepokretnostima u svojini Republike Srpske i jedinica lokalne samouprave („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 20/12 i 63/19), koji je donio direktor Republičke uprave za geodetske i imovinsko-pravne poslove, a koji u odredbi člana 5. stav 1. propisuje da odluku o načinu i uslovima prodaje, odnosno opterećenja pravom građenja nepokretnosti u svojini jedinica lokalne samouprave donosi skupština jedinice lokalne samouprave na prijedlog načelnika opštine, odnosno gradonačelnika grada. Saglasno ovom ovlašćenju donesena je osporena Odluka o načinu i uslovima prodaje, odnosno opterećenja pravom građenja nepokretnosti, načinu i uslovima prodaje nepokretnosti i davanju u zakup nepokretnosti u Poslovnoj zoni „Ramići - Banjaluka“. Nadalje, u odgovoru se navodi da su neosnovane tvrdnje davaoca inicijative o suprotnosti člana 3. stav 1. osporenog pravilnika sa Zakonom o stvarnim pravima, jer je Skupština Grada Banja Luka na osnovu člana 348. stav 10. ovog zakona bila ovlašćena da bliže uredi uslove i način pod kojima Grad Banja Luka može raspolagati nepokretnostima u svojini Grada, sa ciljem realizacije investicionih projekata od posebnog značaja za lokalni ekonomski razvoj. Donosilac osporenih akata takođe smatra da su navodi inicijative o povredi načela vladavine prava i navodi o diskriminaciji privrednih subjekata po osnovu djelatnosti koju obavljaju proizvoljni i pravno neodrživi. U vezi s tim ističe da se, uzimajući u obzir specifičnost prostora na kojem se nalazi Poslovna zona „Ramići“, pri donošenju osporenih akata moralo uzeti u obzir veći broj pozitivnih propisa iz različitih oblasti (zaštita životne sredine, komunalne djelatnosti, prostorno uređenje, javni putevi i dr.), kako bi se utvrdilo koje djelatnosti se mogu obavljati u okviru ove poslovne zone i u skladu s tim definisati namjena parcela za izgradnju privrednih objekata za proizvodne, poslovne, uslužne, komunalno-servisne i razvojno-inovacione djelatnosti.
Pravilnik o uslovima i načinu otuđenja nepokretnosti u svojini Grada Banja Luka u cilju realizacije investicionog projekta od posebnog značaja za lokalni ekonomski razvoj („Službeni glasnik Grada Banja Luka“ br. 14/17 i 11/18) donijela je Skupština Grada Banja Luka na osnovu člana 348. stav 10. Zakona o stvarnim pravima („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 124/08, 3/09, 58/09, 95/11 i 60/15), člana 39. Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 97/16) i člana 32. Statuta Grada Banja Luka („Službeni glasnik Grada Banja Luka“ br. 25/05, 30/07, 17/12, 20/14 i 39/16). Osporenim članom 3. stav 1. ovog akta propisano je da se odlukom iz člana 2. stav 2. ovog pravilnika raspisuje javni konkurs i određuju uslovi i način otuđenja nepokretnosti, kao i kriterijumi i mjerila za određivanje iznosa umanjenja naknada. Članom 2. stav 2. Pravilnika, sa kojim je osporena odredba u direktnoj vezi, propisano je da odluku o utvrđivanju posebnog interesa na osnovu kojeg se pristupa realizaciji investicionog projekta od posebnog značaja za lokalni ekonomski razvoj donosi Skupština Grada.
Odluku o načinu i uslovima prodaje, odnosno opterećenja pravom građenja nepokretnosti, načinu i uslovima prodaje nepokretnosti i davanja u zakup nepokretnosti u Poslovnoj zoni „Ramići - Banjaluka“ („Službeni glasnik Grada Banja Luka“ broj 23/17) donijela je Skupština Grada Banja Luka na osnovu člana 22. i člana 348. stav 1. Zakona o stvarnim pravima („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 124/08, 3/09, 58/09, 95/11 i 60/15), člana 39. stav 2. tačka 13. Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 97/16) i člana 32. stav 2. tačka 11. Statuta Grada Banja Luka („Službeni glasnik Grada Banja Luka“ br. 25/05, 30/07, 17/12, 20/14 i 39/16). Osporenom tačkom VI ove odluke propisano je da u postupku licitacije mogu učestvovati domaći i strani privredni subjekti koji obavljaju proizvodnu djelatnost (pretežno čista industrija), djelatnost u vezi sa novim tehnologijama, razvojno-istraživačku djelatnost i uslužnu djelatnost.
Osporenu Odluku o utvrđivanju posebnog interesa broj 22-013-304/22 od 31. maja 2022. godine („Službeni glasnik Grada Banja Luka“ broj 23/22) donijela je Skupština Grada Banja Luka na osnovu člana 348. st. 7. i 9. Zakona o stvarnim pravima („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 124/08, 3/09, 58/09, 95/11 i 60/15), člana 39. stav 2. tačka 13. Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 97/16), člana 38. stav 2. tačka 13. Statuta Grada Banja Luka („Službeni glasnik Grada Banja Luka“ br. 14/18 i 9/19), člana 2. stav 2. Pravilnika o uslovima i načinu otuđenja nepokretnosti u svojini Grada Banja Luka u cilju realizacije investicionog projekta od posebnog značaja za lokalni ekonomski razvoj („Službeni glasnik Grada Banja Luka“ br. 14/17 i 11/18), člana 5. stav 1. pod b) Pravilnika o postupku javnog konkursa za raspolaganje nepokretnostima u svojini Republike Srpske i jedinica lokalne samouprave („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 20/12 i 63/19) i tačke 4. Odluke o načinu i uslovima prodaje, odnosno opterećenja pravom građenja nepokretnosti, načinu i uslovima prodaje nepokretnosti i davanja u zakup nepokretnosti u Poslovnoj zoni „Ramići - Banjaluka“ („Službeni glasnik Grada Banja Luka“ broj 23/17). Ovom odlukom utvrđuje se da je od posebnog interesa da se u cilju realizacije investicionog projekta od posebnog značaja za lokalni ekonomski razvoj pristupi prodaji nepokretnosti - gradskog građevinskog zemljišta označenog kao k.č. 1283/1 k.o. Ramići, koja je upisana u List nepokretnosti - izvod broj 302 k.o. Ramići, pravo svojine Grada Banja Luka sa 1/1 dijela, ispod tržišne cijene, te je navedena površina parcele, procijenjena vrijednost zemljišta i ukupna procijenjena tržišna vrijednost nepokretnosti. Odlukom je, nadalje, određeno da će se prodaja označenih nepokretnosti izvršiti putem javnog konkursa, način raspisivanja javnog konkursa, imenovanje komisije za sprovođenje konkursa, sprovođenje licitacije, obaveze izabranog ponuđača (investitora) i sl. Odredbom tačke V stav 1. na koju se posebno ukazuje u inicijativi propisano je da ponude za realizaciju investicionog projekta od posebnog značaja za lokalni ekonomski razvoj, odnosno ponudu za licitaciju mogu dostavljati domaća i strana privredna društva (po principu reciprociteta), čija je pretežna djelatnost proizvodnja – pretežno čista industrija.
U postupku ocjenjivanja ustavnosti i zakonitosti odredbe člana 3. stav 1. osporenog pravilnika Sud je imao u vidu član 39. stav 1. Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 97/16, 36/19 i 61/21) kojim je propisano da je skupština jedinice lokalne samouprave predstavnički organ, organ odlučivanja i kreiranja politike jedinice lokalne samouprave, zatim da prema stavu 2. tač. 2) i 13) ovog člana skupština jedinice lokalne samouprave donosi odluke i druge opšte akte i daje njihovo autentično tumačenje, te donosi odluke o pribavljanju, upravljanju i raspolaganju imovinom jedinice lokalne samouprave.
Pored toga, odredbama Zakona o stvarnim pravima („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 124/08, 3/09, 58/09, 95/11, 60/15 i 107/19) koje su relevantne za ocjenjivanje predmetne odredbe Pravilnika propisano je: da se nepokretnostima u svojini Republike i jedinica lokalne samouprave, kao i sa pravom građenja, može raspolagati samo na osnovu javnog konkursa i uz naknadu utvrđenu po tržišnoj cijeni, ako posebnim zakonom nije drugačije određeno (član 348. stav 1); da će pravilnik o postupku javnog konkursa iz stava 1. ovog člana donijeti direktor Republičke uprave za geodetske i imovinsko-pravne poslove u roku od tri mjeseca od stupanja na snagu ovog zakona (član 348. stav 2); da se izuzetno od stava 1. ovog člana nepokretnosti u svojini Republike i jedinica lokalne samouprave mogu otuđiti ispod tržišne cijene ili bez naknade, a u cilju realizacije investicionog projekta od posebnog značaja za regionalni, odnosno lokalni ekonomski razvoj (član 348. stav 7); da odluku o utvrđivanju posebnog interesa na osnovu kojeg se pristupa realizaciji investicionog projekta iz stava 7. ovog člana donosi Vlada – ukoliko su nepokretnosti u svojini Republike, odnosno skupština jedinice lokalne samouprave – ukoliko su nepokretnosti u svojini jedinice lokalne samouprave (član 348. stav 9); da detaljnije uslove i način za otuđenje nepokretnosti iz stava 7. ovog člana, za nepokretnosti u svojini Republike uredbom propisuje Vlada, odnosno pravilnikom skupština jedinice lokalne samouprave za nepokretnosti u svojini jedinice lokalne samouprave (član 348. stav 10).
Imajući u vidu citirane zakonske odredbe, Skupština Grada Banja Luka je, po ocjeni Suda, bila nadležna da donese osporeni pravilnik, kojim je pobliže uredila uslove i način pod kojima Grad Banja Luka može raspolagati nepokretnostima u svojini Grada, kao i sa pravom građenja, a u cilju realizacije investicionih projekata od posebnog značaja za lokalni ekonomski razvoj. Članom 2. stav 2. ovog pravilnika, koji je u vezi sa osporenom odredbom člana 3. stav 1. ovog akta, propisano je da odluku o utvrđivanju posebnog interesa na osnovu kojeg se pristupa realizaciji investicionog projekta od posebnog značaja za lokalni ekonomski razvoj donosi Skupština Grada.
Polazeći od navedenog, Sud je ocijenio da je propisivanjem iz člana 3. stav 1. osporenog pravilnika narušeno načelo zakonitosti iz člana 108. stav 2. Ustava, odnosno da je suprotno Zakonu o stvarnim pravima. Naime, kako je već naprijed istaknuto, članom 348. st. 9. i 10. Zakona o stvarnim pravima propisano je da odluku o utvrđivanju posebnog interesa na osnovu kojeg se pristupa realizaciji investicionog projekta iz stava 7. ovog člana donosi skupština jedinice lokalne samouprave ukoliko su nepokretnosti u svojini jedinice lokalne samouprave, te da detaljnije uslove i način za otuđenje nepokretnosti iz stava 7. ovog člana za nepokretnosti u svojini jedinice lokalne samouprave pravilnikom propisuje skupština jedinice lokalne samouprave. Dakle, s obzirom na to da je osporenom normom člana 3. stav 1. predmetnog pravilnika predviđeno da se uslovi i način otuđenja nepokretnosti u svojini Grada Banja Luka propisuju odlukom o utvrđivanju posebnog interesa na osnovu kojeg se pristupa realizaciji investicionog projekta od posebnog značaja za lokalni ekonomski razvoj, Sud je utvrdio da ovakvo propisivanje nije u saglasnosti sa članom 348. stav 10. Zakona o stvarnim pravima, odnosno da je donosilac pravilnika na drugačiji način, u odnosu na ovaj zakon, uredio pitanje određivanja uslova i načina otuđenja nepokretnosti u svojini Grada Banja Luka u cilju realizacije investicionog projekta od posebnog značaja za lokalni ekonomski razvoj. Time je, u konkretnom slučaju, došlo do povrede člana 108. stav 2. Ustava, kojim je utvrđeno da propisi i drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa zakonom.
Ocjenjujući osporenu odredbu tačke VI Odluke o načinu i uslovima prodaje, odnosno opterećenja pravom građenja nepokretnosti, načinu i uslovima prodaje nepokretnosti i davanja u zakup nepokretnosti u Poslovnoj zoni „Ramići - Banjaluka“ („Službeni glasnik Grada Banja Luka“ broj 23/17) Sud je utvrdio da je ovakvim propisivanjem narušeno ustavno načelo zakonitosti, jer Zakon o stvarnim pravima, koji uređuje predmetnu materiju, nije dao ovlašćenje skupštini jedinice lokalne samouprave da propisuje način i uslove prodaje i davanja u zakup nepokretnosti iz člana 348. stav 1. ovog zakona, a na koju odredbu se u preambuli osporene odluke poziva njen donosilac. Ovom zakonskom odredbom je propisano da se nepokretnostima u svojini Republike i jedinica lokalne samouprave, kao i sa pravom građenja, može raspolagati samo na osnovu javnog konkursa i uz naknadu utvrđenu po tržišnoj cijeni, ako posebnim zakonom nije drugačije određeno. U vezi s tim, Sud je imao u vidu da prema stavu 2. istog člana ovog zakona, pravilnik o postupku javnog konkursa iz stava 1. ovog člana će donijeti direktor Republičke uprave za geodetske i imovinsko-pravne poslove u roku od tri mjeseca od stupanja na snagu ovog zakona. Dakle, kada se ima u vidu da su osporenom normom Odluke uređeni uslovi pod kojima privredni subjekti mogu učestvovati u postupku licitacije, ovaj sud nalazi da je takvim propisivanjem donosilac ovog akta prekoračio svoja zakonska ovlašćenja, jer relevantne zakonske odredbe ne predviđaju da jedinica lokalne samouprave uređuje predmetnu pravnu materiju.
Prilikom ocjene Odluke o utvrđivanju posebnog interesa broj 22-013-304/22 od 31. maja 2022. godine („Službeni glasnik Grada Banja Luka“ broj 23/22) Sud je imao u vidu da prema članu 115. Ustava Republike Srpske Ustavni sud odlučuje o saglasnosti zakona, drugih propisa i opštih akata sa Ustavom i o saglasnosti propisa i opštih akata sa zakonom.
Polazeći od pravne prirode i sadržine ove odluke, Sud je ocijenio da ista nema karakter opšteg pravnog akta čiju ustavnost i zakonitost, saglasno članu 115. Ustava, ocjenjuje Ustavni sud. Naime, osporena Odluka o utvrđivanju posebnog interesa se odnosi na konkretnu nepokretnost, koja je ovom odlukom definisana kao zemljišna parcela, označena kao k.č. br. 1283/1 k.o. Ramići, upisana u List nepokretnosti – izvod broj 302 k.o. Ramići, sa pravom svojine Grada Banja Luka sa 1/1 dijela. Predmetnom odlukom se utvrđuje postojanje posebnog interesa za prodaju navedene nepokretnosti u cilju realizacije investicionog projekta od posebnog značaja za lokalni ekonomski razvoj. Dakle, s obzirom na to da se ne radi o opštem pravnom aktu, Sud je, na osnovu člana 37. stav 1. tačka a) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12), odlučio da zbog nenadležnosti ne prihvati inicijativu za ocjenjivanje ove odluke.
Kako je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, Sud je, na osnovu člana 40. stav 5. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske, o ustavnosti i zakonitosti osporenih akata odlučio bez donošenja rješenja o pokretanju postupka.
Ovu odluku Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Vojin Bojanić, Svetlana Brković, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Radomir V. Lukić, prof. dr Ivanka Marković, prof. dr Marko Rajčević i akademik prof. dr Snežana Savić.
PREDSJEDNIK
USTAVNOG SUDA
Mr Džerard Selman
Broj: U-58/22
25. oktobar 2023. godine