Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 60. stav 1. tačka d) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj dana 27. septembra 2023. godine, d o n i o    j e

O D L U K U

Odbija se prijedlog za utvrđivanje neustavnosti člana 12. tačka 16. i člana 18. Zakona o obnovljivim izvorima energije („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 16/22).

O b r a z l o ž e nj e

Udruženje „Proizvođači električne energije iz obnovljivih izvora“ iz Banjaluke koje zastupa Željko Bubić, advokat iz Banjaluke, dalo je Ustavnom sudu Republike Srpske prijedlog za ocjenjivanje ustavnosti člana 12. tačka 16. i člana 18. Zakona o obnovljivim izvorima energije („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 16/22). Predlagač osporava navedene zakonske odredbe u odnosu na članove 10, 39. stav 1, 50, 51, 52, 54. i 108. Ustava Republike Srpske. U prijedlogu se navodi da se propisivanjem kao u osporenim odredbama, suprotno cilju zakona, narušavaju proizvodnja i potrošnja električne energije iz obnovljivih izvora i u velikoj mjeri ugrožava i dovodi u pitanje samostalnost i nezavisnost proizvođača električne energije iz obnovljivih izvora. Predlagač ističe da je za njega sporno ovlaštenje Operatera podsticaja da obračunava i naplaćuje troškove debalansa koje snose proizvođači električne energije iz obnovljivih izvora, sa čim u vezi se navodi da je kroz ovlašćenje i način obračuna debalansa, kao i njegovu visinu, prekršen član 1. Protokola 1. Evropske konvencije o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda, koji garantuje pravo na imovinu. Ističe se da je način obračuna debalansa koji vrši Operater podsticaja previsok i direktno ugrožava poslovanje i položaj proizvođača na tržištu, budući da su uslovi za proizvodnju električne energije iz obnovljivih izvora nepredvidivi. Dalje se navodi da je zbog ovlašćenja i načina obračuna debalansa narušena ekvivalentnost i jednakost u tržišnim odnosima, jer postoji monopol “Elektroprivrede Republike Srpske“, Operatera podsticaja koji nameće i kontroliše sve uslove poslovanja i obračun na tržištu vezano za proizvodnju električne energije, kao i sva davanja prema budžetu Republike Srpske. Zbog navedenog predlagač ističe da je osporeno propisivanje u suprotnosti sa članom 10. Ustava Republike Srpske, jer proizvođači električne energije nisu ravnopravni u slobodama, pravima i dužnostima. Dalje se navodi da je osporenim propisivanjem povrijeđeno pravo na rad i slobodu rada garantovano članom 39. stav 1. Ustava, jer su proizvođači električne energije iz obnovljivih izvora uskraćeni u ostvarivanju ovog prava po osnovu otežanih uslova poslovanja, upravo kroz ovlašćenje operatera za obračun, visinu i način obračuna debalansa. Ističe se da davanjem ovlašćenja Operateru podsticaja da vrši obračun i naplatu debalansa, proizvođači električne energije iz obnovljivih izvora nisu ravnopravni sa Operaterom podsticaja u ekonomsko-tržišnom smislu, što je u suprotnosti sa članom 50. Ustava koji garantuju ravnopravnost svih oblika svojine i slobodno privređivanje, samostalnost preduzeća i drugih oblika privređivanja, kao i sa članom 54. Ustava kojim je utvrđeno da svi oblici svojine imaju jednaku pravnu zaštitu.

           Narodna skupština Republike Srpske nije Sudu dostavila odgovor na prijedlog.

Osporenim članom 12. tačka 16. Zakona o obnovljivim izvorima energije („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 16/22) je propisano da su nadležnosti Operatera podsticaja da vrši obračun debalansa u skladu sa uputstvom o radu balansne grupe obnovljivih izvora energije.

Osporenim članom 18. istog zakona je propisano da je proizvođač električne energije u velikim postrojenjima koji ostvaruje pravo na tržišnu premiju odgovoran za balansiranje i plaća troškove balansiranja proizvodnje u skladu sa propisima koji uređuju ovu oblast (stav 1), da proizvođač iz stava 1. ovog člana postaje odgovoran za balansiranje na jedan od sljedećih načina: 1) zaključivanjem ugovora sa Nezavisnim operaterom sistema BiH o neposrednoj balansnoj odgovornosti, ukoliko je proizvođač balansno odgovorna strana, 2) zaključivanjem ugovora o prenosu balansne odgovornosti na balansno odgovornu stranu (stav 2).

U postupku ocjenjivanja ustavnosti osporenih zakonskih odredaba Sud je imao u vidu da je Ustavom Republike Srpske utvrđeno: da su građani Republike ravnopravni u slobodama, pravima i dužnostima, jednaki su pred zakonom i uživaju istu pravnu zaštitu bez obzira na rasu, pol, jezik, nacionalnu pripadnost, vjeroispovijest, socijalno porijeklo, rođenje, obrazovanje, imovno stanje, političko i drugo uvjerenje, društveni položaj ili drugo lično svojstvo (član 10); da svako ima pravo na rad i slobodu rada (član 39. stav 1); da se ekonomsko i socijalno uređenje zasniva na ravnopravnosti svih oblika svojine i slobodnom privređivanju, samostalnosti preduzeća i drugih oblika privređivanja u sticanju i raspodjeli dobiti i slobodnom kretanju robe, rada i kapitala u Republici kao jedinstvenom privrednom prostoru (član 50); da Republika mjerama ekonomske i socijalne politike podstiče ekonomski razvoj i povećanje socijalnog blagostanja građanja (član 51); da se slobodno preduzetništvo može zakonom ograničiti radi zaštite interesa Republike, čovjekove okoline, zdravlja i bezbjednosti ljudi i da su zabranjeni monopoli (član 52); da svi oblici svojine imaju jednaku pravnu zaštitu (član 54); da Republika uređuje i obezbjeđuje, pored ostalog, svojinske i obligacione odnose i zaštitu svih oblika svojine, pravni položaj preduzeća i drugih organizacija, osnovne ciljeve i pravce privrednog razvoja, politiku i mjere za usmjeravanje razvoja, kao i druge odnose od interesa za Republiku, u skladu sa Ustavom (tačke 6, 8. i 18. Amandmana XXXII na Ustav, kojim je zamijenjen član 68. Ustava); da zakoni, statuti, drugi propisi i opšti akti moraju biti u saglasnosti sa Ustavom, da propisi i drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa zakonom (član 108).

Pored navedenog, Sud je imao u vidu da se Zakonom o obnovljivim izvorima energije („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 16/22) uređuje planiranje i podsticanje proizvodnje i potrošnje energije iz obnovljivih izvora, tehnologije za korišćenje obnovljivih izvora energije, sertifikovanje proizvodnih postrojenja, mjere podsticaja, sprovođenje sistema podsticanja proizvodnje, proizvodnja električne energije od strane kupca-proizvođača pojedinačno ili u okviru zajednica, način vođenja registra i druga pitanja od značaja za ovu oblast (član 1);  da se podsticanjem proizvodnje električne i toplotne energije iz obnovljivih izvora, kao i upotrebe energije iz obnovljivih izvora u transportu obezbjeđuje, pored ostalog, održivost sistema podsticaja i primjena operativne državne pomoći u formi premije, osim za male proizvođače (član 2. stav 2. tač. 8); da obnovljiva energija označava energiju iz vjetra, solarnu (toplotna i fotonaponska) i geotermalnu energiju, energiju iz okoline, hidroenergiju, biomasu, biogas, deponijski gas i gas dobijen iz postrojenja za obradu otpadnih voda (član 3. stav 1. tač. 1); da je proizvođač električne energije iz obnovljivih izvora proizvođač koji koristi električnu energiju koristeći obnovljive izvore energije na ekonomski primjeren način, uz zaštitu životne sredine i koji je obezbijedio mjerenje svih energetskih veličina u datom proizvodnom postrojenju (član 3. stav 1. tač. 10); da je balansna grupa obnovljivih izvora energije grupa koju čini jedan ili više proizvođača električne energije iz obnovljivih izvora energije koji su ostvarili pravo na podsticaj u vidu obaveznog otkupa, a obavezan otkup je program podsticaja za mala postrojenja koji predstavlja obavezan otkup proizvedene električne energije po fiksnim garantovanim otkupnim cijenama od strane Operatera sistema podsticaja (član 3. stav 1. tač. 19. i tač. 7); da Operater sistema podsticaja, kao neprofitna organizacija, obavlja administrativno-finansijske i druge operativne poslove sistema podsticaja proizvodnje električne energije iz obnovljivih izvora i osniva se u skladu sa propisima kojima se uređuje sistem javnih službi (član 11. stav 1); da Operater sistema podsticaja (u daljem tekstu: Operater podsticaja) ima svojstvo pravnog lica sa javnim ovlašćenjima utvrđenim ovim zakonom i upisuje se u registar privrednih subjekata (član 11. stav 2); da Vlada Republike Srpske donosi odluku kojom se uređuju osnivanje, organizacija, kao i druga pitanja od značaja za rad Operatera podsticaja, a nadzor nad radom Operatera podsticaja vrše Ministarstvo i Regulatorna komisija, u okviru nadležnosti utvrđenih ovim zakonom (član 11. stav 3. i 5); da su nadležnosti Operatera podsticaja pored ostalih, da donosi pravila rada Operatera podsticaja uz saglasnost Regulatorne komisije, da donosi uputstvo o radu balansne grupe obnovljivih izvora energije, da preuzima balansnu odgovornost za proizvodnju električne energije za koju se ostvaruje pravo na obavezan otkup po garantovanoj otkupnoj cijeni i snosi troškove balansiranja u skladu sa članom 17. ovog zakona (član 12. tač. 13, 14. i 15); da je proizvođač električne energije za koju je ostvareno pravo na podsticaj u vidu obaveznog otkupa član balansne grupe obnovljivih izvora energije (član 17. stav 1); da je operater podsticaja balansno odgovoran za balansnu grupu obnovljivih izvora energije (član 17. stav 2); da proizvođač električne energije koji je ostvario pravo na podsticaj proizvodnje električne energije u jednom ili više malih postrojenja čija je ukupna instalaciona snaga veća od 150 kW prijavljuje dnevni raspored rada Operateru podsticaja i snosi troškove balansiranja (član 17. stav 4); da troškove koji nastanu pri obavljanju poslova balansiranja Operater podsticaja prenosi na članove balansne grupe obnovljivih izvora (član 19. stav 1); da sredstva za pokriće troškova balansiranja balansne grupe obnovljivih izvora energije obezbjeđuje Operater podsticaja iz sljedećih izvora: naplate troškova balansiranja članova balansne grupe obnovljivih izvora energije i naknade za podsticanje proizvodnje električne energije iz obnovljivih izvora energije (član 19. stav 2); da Operater podsticaja uz saglasnost Regulatorne komisije donosi uputstvo o radu balansne grupe obnovljivih izvora energije kojim se propisuju, pored ostalog, način obračuna debalansa proizvođača i grupe kao cjeline, te način realizacije plaćanja troškova balansiranja za članove balansne grupe obnovljivih izvora energije (član  19. stav 3. tačka 2).  

Na osnovu navedenog Sud je ocijenio da osporene odredbe Zakona o obnovljivim izvorima energije nisu nesaglasne sa Ustavom Republike Srpske, jer je zakonsko uređivanje uslova za planiranje i podsticanje proizvodnje i potrošnje energije iz obnovljivih izvora, kao i sprovođenje sistema podsticaja i balansiranje u okviru ovlašćenja zakonodavnog organa utvrđenog tačkama 6, 8. i 18. Amandmana XXXII  na Ustav, kojim je zamijenjen član 68. Ustava. Saglasno navedenom zakonodavac je za obavljanje administrativno-finansijskih i drugih operativnih poslova sistema podsticaja proizvodnje električne energije iz obnovljivih izvora propisao osnivanje posebnog tijela - Operatera podsticaja, koji ima svojstvo pravnog lica sa javnim ovlašćenjima, odredio njegove nadležnosti, a u okviru istih i ovlašćenje da vrši obračun debalansa u skladu sa uputstvom o radu balansne grupe obnovljivih izvora energije, te propisao odgovornost za balansiranje i plaćanje troškova balansiranja za proizvođače električne energije iz obnovljivih izvora, koji ostvaruju pravo na podsticaj u vidu tržišne premije. Način na koji je zakonodavac uredio ova pitanja po ocjeni Suda predstavlja stvar zakonodavne politike i razloga cjelishodnosti, koje Ustavni sud saglasno članu 115. Ustava nije nadležan da ocjenjuje.

Pri tome Sud je ocijenio da se propisivanjem kao u osporenim zakonskim odredbama ne dovode u pitanje ustavni principi na koje ukazuje predlagač. Po ocjeni Suda predlagač pogrešno poredi Operatera podsticaja sa proizvođačima električne energije iz obnovljivih izvora. Naime, Ustavom zajamčena jednakost pravnih lica u obavljanju njihove djelatnosti nema značenje jednakosti u apsolutnom smislu, već pretpostavlja jednakost pravnih lica u zakonom propisanim istim uslovima obavljanja djelatnosti, koji su kada je riječ o Operateru podsticaja različito uređeni u odnosu na proizvođače električne energije iz obnovljivih izvora, s obzirom na to da Operater podsticaja, kao neprofitna organizacija obavlja administrativno-finansijske i druge operativne poslove sistema podsticaja proizvodnje električne energije iz obnovljivih izvora. Saglasno navedenom Sud je ocijenio da osporenim propisivanjem nisu narušeni ustavni principi koji garantuju slobodno, samostalno i ravnopravno obavljanje određene privredne djelatnosti i slobodu privređivanja garantovani čl. 50, 52. i 54. Ustava Republike Srpske. Takođe, Sud je ocijenio da su neosnovani i navodi o povredi prava na rad i slobodu rada iz člana 39. stav 1. Ustava, jer je obavljanje date privredne djelatnosti podjednako dostupno svim licima pod uslovima propisanim zakonom. Imajući u vidu navedeno, Sud je ocijenio da osporene zakonske odredbe nisu nesaglasne sa članom 108. Ustava Republike Srpske.

Kako je Sud ocijenio da propisivanje u osporenim zakonskim odredbama ne dovodi po povrede ustavnih garancija na koje ukazuje predlagač, ne postoji ni osnov za razmatranje eventualne povrede člana 1. Prvog protokola Evropske konvencije o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda.

Sud smatra potrebnim ukazati na to da nezadovoljstvo predlagača osporenim zakonskim normama, koje nesumnjivo proizlazi iz prijedloga, nije ustavnopravno relevantno, jer ocjena opravdanosti i razloga cjelishodnosti kojima se rukovodio zakonodavac prilikom usvajanja osporenih zakonskih rješenja, prema članu 115. Ustava, nije u okviru nadležnosti Ustavnog suda.

U skladu sa Rješenjem Suda broj: SU-540/22 od 21. decembra 2022. godine, sudija prof. dr Ivanka Marković je izuzeta od vijećanja i glasanja u ovom predmetu.

Na osnovu izloženog Sud je odlučio kao u izreci ove odluke.

Ovu odluku Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Vojin Bojanić, Svetlana Brković, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Radomir V. Lukić i prof. dr Marko Rajčević.