Na osnovu Amandmana LXXXII tačka b) st. 5. i 6. na Ustav Republike Srpske, člana 115. Ustava Republike Srpske i člana 60. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske (''Službeni glasnik Republike Srpske'', broj 104/11 i 92/12), Vijeće za zaštitu vitalnog interesa Ustavnog suda Republike Srpske, na sjednici održanoj 8. septembra 2025. godine, donijelo je
O D L U K U
Utvrđuje se da Zakonom o izmjeni i dopunama Zakona o policiji i unutrašnjim poslovima broj: 02/1-021-834/25, koji je Narodna skupština Republike Srpske izglasala na petnaestoj redovnoj sjednici, održanoj 3. jula 2025. godine, nije povrijeđen vitalni nacionalni interes bošnjačkog naroda.
O b r a z l o ž e nj e
Predsjedavajuća Vijeća naroda Republike Srpske dostavila je 1. avgusta 2025. godine Ustavnom sudu Republike Srpske - Vijeću za zaštitu vitalnog interesa (u daljem tekstu: Vijeće) akt broj: 03/1-011-350/25 od 1. avgusta 2025. godine, kojim se, saglasno zahtjevu Kluba delegata bošnjačkog naroda, traži utvrđivanje povrede vitalnog nacionalnog interesa bošnjačkog naroda u Zakonu o izmjeni i dopunama Zakona o policiji i unutrašnjim poslovima, broj: 02/1-021-834/25, koji je Narodna skupština Republike Srpske izglasala na petnaestoj redovnoj sjednici, održanoj 3. jula 2025. godine. Uz navedeni akt dostavljeni su predmetni zakon, Odluka o pokretanju postupka zaštite vitalnog nacionalnog interesa bošnjačkog naroda broj: 03/8.02-3-020-18/25 od 14. jula 2025. godine sa obrazloženjem, te Obrazloženje ove odluke broj: 03/8.02-3-020-18-1/25 od 21. jula 2025. godine. U aktu predsjedavajuće Vijeća naroda navodi se da je Narodna skupština Republike Srpske na petnaestoj redovnoj sjednici, održanoj 3. jula 2025. godine, izglasala Zakon o izmjeni i dopunama Zakona o policiji i unutrašnjim poslovima, broj: 02/1-021-834/25, te je, saglasno Amandmanu LXXXII na Ustav Republike Srpske, ovaj zakon dostavljen na razmatranje Vijeću naroda Republike Srpske. Takođe, navedeno je da je Klub delegata bošnjačkog naroda, svojim aktom broj: 03/8.02-3-020-18/25 od 14. jula 2025. godine, pokrenuo proceduru za zaštitu vitalnog nacionalnog interesa bošnjačkog naroda jer, kako se navodi u aktu predsjedavajuće, smatra da su ovim zakonom ugroženi vitalni nacionalni interesi bošnjačkog naroda. S obzirom na to da Vijeće naroda Republike Srpske nije postiglo saglasnost svih klubova povodom predmetnog zakona, kao ni Zajednička komisija Narodne skupštine i Vijeća naroda, pitanje je proslijeđeno Ustavnom sudu - Vijeću za zaštitu vitalnog interesa, da odluči da li je osporenim Zakonom o izmjeni i dopunama Zakona o policiji i unutrašnjim poslovima, povrijeđen vitalni nacionalni interes bošnjačkog naroda.
Uz navedeni akt predsjedavajuće Vijeća naroda Republike Srpske, Sudu je dostavljen izvod iz stenograma sa petnaeste redovne sjednice Narodne skupštine Republike Srpske održane 1, 2. i 3. jula 2025. godine (dio koji se odnosi na pomenuti zakon), izvod iz stenograma sa četrnaeste redovne sjednice Vijeća naroda Republike Srpske, održane 30. jula 2025. godine (dio koji se odnosi na pomenuti zakon), te izvod iz stenograma sa sjednice Zajedničke komisije Narodne skupštine Republike Srpske i Vijeća naroda, održane 31. jula 2025. godine (dio koji se odnosi na pomenuti zakon).
Odlučujući o prihvatljivosti zahtjeva, Vijeće je na sjednici, održanoj 7. avgusta 2025. godine, donijelo Rješenje broj UV-2/25 kojim je utvrđeno da je prihvatljiv zahtjev Kluba delegata bošnjačkog naroda u Vijeću naroda Republike Srpske za zaštitu vitalnog nacionalnog interesa bošnjačkog naroda u Zakonu o izmjeni i dopunama Zakona o policiji i unutrašnjim poslovima, broj: 02/1-021-834/25, koji je Narodna skupština Republike Srpske izglasala na petnaestoj redovnoj sjednici, održanoj 3. jula 2025. godine.
Saglasno članu 50. st. 2. i 3. Poslovnika o radu Ustavnog suda Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“, br. 114/12, 29/13 i 90/14), Vijeće je 7. avgusta 2025. godine Klubu delegata srpskog naroda u Vijeću naroda Republike Srpske i Klubu delegata hrvatskog naroda u Vijeću naroda Republike Srpske, kao i Narodnoj skupštini Republike Srpske dostavilo na odgovor pomenuto rješenje o prihvatljivosti zahtjeva Kluba delegata bošnjačkog naroda.
Narodna skupština Republike Srpske, Klub delegata srpskog naroda i Klub delegata hrvatskog naroda u Vijeću naroda Republike Srpske nisu dali odgovor na rješenje o prihvatljivosti zahtjeva.
U dopisu od 8. avgusta 2025. godine Narodna skupština Republike Srpske je obavijestila Sud da Odbor za ustavna pitanja Narodne skupštine Republike Srpske, iz objektivnih razloga, nije u mogućnosti da održi sjednicu kako bi utvrdio odgovor između ostalog, u predmetu UV-2/25, a s obzirom na to da je period godišnjih odmora u kojem se ne održavaju sjednice Narodne skupštine, kao ni sjednice skupštinskih radnih tijela, tražeći da se navedeno uzme u obzir prilikom utvrđivanja meritorne odluke u ovom predmetu. Uz to, u ovom dopisu je napomenuto da Narodna skupština smatra da su materijali koji su proslijeđeni Vijeću naroda Republike Srpske u ovom predmetu i materijali koji su proslijeđeni Sudu od strane Vijeća naroda, nakon održane sjednice Zajedničke komisije, dovoljna osnova za dalje vođenje postupka pred Ustavnim sudom Republike Srpske u cilju donošenja meritorne odluke.
Osporenim Zakonom o izmjeni i dopunama Zakona o policiji i unutrašnjim poslovima propisano je:
Članom 1. da se u Zakonu o policiji i unutrašnjim poslovima („Službeni glasnik Republike Srpske“, br. 57/16, 110/16, 58/19, 82/19, 18/22 – Odluka Ustavnog suda Republike Srpske, 55/23 i 48/24), poslije člana 10. dodaje novi naziv člana i član 10a. koji glasi:
„Pomoćni sastav policije
Član 10a.
(1) Ministarstvo može uspostaviti pomoćni sastav policije u slučajevima kada treba da se nadoknadi veliki broj policijskih službenika za obavljanje određenih policijskih poslova.
(2) Na pripadnike pomoćnog sastava policije kada su angažovani primjenjuju se odredbe ovog zakona koje se odnose na prava i dužnosti policijskih službenika.
(3) Izbor pripadnika pomoćnog sastava policije obavlja se putem javnog konkursa, a uslove za postupak prijavljivanja, selekciju i izbor kandidata koji učestvuju u javnom konkursu za pripadnika pomoćnog sastava policije propisuje Vlada podzakonskim aktom.“
Članom 2. da se poslije člana 21. dodaje novi naziv člana i član 21a. koji glasi:
„Angažovanje pomoćnog sastava policije
Član 21a.
(1) O angažovanju pomoćnog sastava policije odlučuje ministar, na prijedlog direktora policije.
(2) Kada je angažovan, pripadnik pomoćnog sastava policije primjenjuje ovlašćenja iz člana 29. stav 1. ovog zakona pod nadzorom policijskog službenika Ministarstva.
(3) Prava i obaveze pripadnika pomoćnog sastava policije, način angažovanja, organizacija i rad pomoćnog sastava, obuka, način držanja i nošenja oružja i pripadajuće opreme, kao i izgled, oblik i sadržaj službene legitimacije propisuje Vlada podzakonskim aktom.“
Članom 3. da se poslije člana 22. dodaje novi naziv člana i član 22a. koji glasi:
„Upotreba sistema i opreme
Član 22a.
Radi izvršenja poslova i zadataka, Ministarstvo može upotrijebiti opremu za ometanje signala za komunikaciju i sisteme za prepoznavanje objekata.“
Nadalje, članom 4. su u članu 37. u stavu 1. u tački 2) poslije riječi: „potraga“ dodate riječi: „iz razloga navedenih u članu 40. stav 4. ovog zakona“, a članom 5. stav 1. su u članu 170. poslije tačke 1) dodate nove tač. 2) i 3) koje glase:
„2) postupku prijavljivanja, selekciji i izboru kandidata koji učestvuju u javnom konkursu za pripadnika pomoćnog sastava policije (član 10a. stav 3),
3) pravima i obavezama pripadnika pomoćnog sastava policije, načinu angažovanja, organizaciji i radu pomoćnog sastava, obuci, načinu držanja i nošenja oružja i pripadajuće opreme, kao i izgledu, obliku i sadržaju službene legitimacije (član 21a. stav 3),“. Ovim članom je, takođe, propisano da dosadašnje tač. 2), 3), 4) i 5) postaju tač. 4), 5), 6) i 7).
Članom 6. je propisano da ovaj zakon stupa na snagu osmog dana od dana objavljivanja u „Službenom glasniku Republike Srpske“.
Prilikom meritornog odlučivanja da li je osporenim Zakonom o izmjeni i dopunama Zakona o policiji i unutrašnjim poslovima došlo do povrede vitalnog nacionalnog interesa bošnjačkog naroda Vijeće je imalo u vidu da je tač. 2, 5. i 10. Amandmana XXXII na Ustav Republike Srpske, kojim je zamijenjen član 68. Ustava, utvrđeno da Republika uređuje i obezbjeđuje, između ostalog, sigurnost, ostvarivanje i zaštitu ljudskih prava i sloboda, organizaciju, nadležnosti i rad državnih organa, kao i odredbu člana 70. stav 1. tačka 2. Ustava, prema kojoj Narodna skupština donosi zakone, druge propise i opšte akte.
Vijeće je, takođe, imalo u vidu da je zaštita vitalnih nacionalnih interesa konstitutivnih naroda utvrđena članom 70. Ustava, koji je dopunjen Amandmanom LXXVII na Ustav Republike Srpske, kao princip zaštite određenog kruga kolektivnih prava, kao što su ostvarivanje prava konstitutivnih naroda da budu adekvatno zastupljeni u zakonodavnim, izvršnim i pravosudnim organima vlasti, identitet jednog konstitutivnog naroda, ustavni amandmani, organizacija organa javne vlasti, jednaka prava u procesu donošenja odluka, obrazovanje, vjeroispovijest, jezik, njegovanje kulture, tradicije i kulturno nasljeđe, teritorijalna organizacija, sistem javnog informisanja i druga pitanja koja bi se tretirala kao pitanja od vitalnog nacionalnog interesa ukoliko tako smatraju dvije trećine jednog od klubova delegata konstitutivnih naroda u Vijeću naroda. Pored toga, u konkretnom slučaju relevantna je i odredba člana 5. stav 1. alineja 2. Ustava, kojom je utvrđeno da se ustavno uređenje Republike temelji na obezbjeđivanju nacionalnih ravnopravnosti i zaštiti vitalnih nacionalnih interesa konstitutivnih naroda.
Uz to, Vijeće je imalo u vidu da je članom 97. Ustava, koji je dopunjen Amandmanom LXXXV, utvrđeno:
"Konstitutivni narodi i grupa ostalih će biti proporcionalno zastupljeni u javnim institucijama u Republici Srpskoj. Kao ustavni princip, takva proporcionalna zastupljenost će se bazirati na popisu iz 1991. godine, dok se Aneks 7. u potpunosti ne sprovede, u skladu sa Zakonom o državnoj službi Bosne i Hercegovine. Ovaj opšti princip će se precizirati entitetskim zakonima. Ti zakoni će utvrditi konkretne rokove i regulisaće gore pomenuti princip u skladu sa regionalnom etničkom strukturom entiteta.
"Javne institucije", kao što je pomenuto u gornjem tekstu, su ministarstva u Vladi Republike Srpske, opštinski organi vlasti, okružni sudovi u Republici Srpskoj, kao i opštinski sudovi u Republici Srpskoj."
Razmatrajući ovaj zahtjev Vijeće je konstatovalo da je u Obrazloženju koje je dostavljeno uz Odluku o pokretanju postupka zaštite vitalnog nacionalnog interesa bošnjačkog naroda navedeno da Klub delegata bošnjačkog naroda smatra da je Zakonom o izmjeni i dopunama Zakona o policiji i unutrašnjim poslovima povrijeđen vitalni nacionalni interes ovog naroda u smislu al. 4. i 9. Amandmana LXXVII na Ustav Republike Srpske kojim je dopunjen član 70. Ustava, a koji vitalni interes je definisan kao organizacija javne vlasti i druga pitanja koja bi se tretirala kao pitanja vitalnog nacionalnog interesa ukoliko tako smatraju dvije trećine jednog od klubova delegata konstitutivnih naroda u Vijeću naroda Republike Srpske. Obrazlažući navedeno, Klub delegata bošnjačkog naroda navodi da se za pokretanje ovog postupka odlučio imajući u vidu „ulogu policije u agresiji na Bosnu i Hercegovinu pa i u genocidu u Srebrenici, te aktuelnu popunjenost policijskih struktura bošnjačkim konstitutivnim narodom koja je suprotna članu 97. Ustava Republike Srpske“, kao i zbog toga što osporeni zakon ne obezbjeđuje „mehanizme zaštite bošnjačkog naroda u pogledu zastupljenosti u pomoćnim policijskim snagama“, te izaziva i uznemirenost građana i međunarodne zajednice. Naime, po mišljenju Kluba delegata bošnjačkog naroda osporeni zakon mijenja organizaciju javne vlasti bez garancija proporcionalne zastupljenosti konstitutivnih naroda, zbog čega je u suprotnosti sa članom 97. Ustava Republike Srpske. Ovakva izmjena organizacije javne vlasti, kako se navodi u Obrazloženju, ugrožava vitalni nacionalni interes bošnjačkog naroda kroz sljedeće aspekte: „sigurnosni i istorijski, popunjenost aktuelnog sastava policije prema nacionalnoj strukturi, uznemirenost i destabilizacija.“ Ukazujući na određene presude Međunarodnog suda pravde, Međunarodnog krivičnog suda za bivšu Jugoslaviju i Suda Bosne i Hercegovine, Klub delegata bošnjačkog naroda ističe da su pripadnici Policije Republike Srpske učestvovali u „genocidu, sistemskim zločinima protiv čovječnosti uključujući mučenja, deportacije i ubistva civila“, a ovakva uloga Policije Republike Srpske stvara duboko ukorijenjen strah i nepovjerenje među Bošnjacima, posebno povratnicima. Nadalje se navodi da Bošnjaci i Hrvati čine manje od 10% ukupnog broja zaposlenih u MUP-u Republike Srpske, kao i da je broj bošnjačkih policajaca u povratničkim opštinama drastično opao, dok u nekim sredinama nema policajaca Bošnjaka. Ovakva disproporcija je pokazatelj kršenja člana 97. Ustava, a budući da osporeni zakon ne predviđa mehanizam koji bi garantovao popunjavanje pomoćnog sastava policije u skladu sa ovom ustavnom odredbom, Klub delegata bošnjačkog naroda u Vijeću naroda Republike Srpske smatra da se time značajno ugrožava vitalni nacionalni interes Bošnjaka. Takođe, navodi se da je formiranje pomoćnog sastava policije prepušteno diskrecionoj odluci ministra i direktora policije, te da nije uslovljeno poštovanjem Ustavom zajemčene proporcionalnosti. Kako se navodi, redovnom sastavu policije nedostaje preko hiljadu policijskih službenika, zbog čega nije jasno zašto se stvara zakonski okvir za nove policijske službenike kada ni redovan sastav nije popunjen, te se ukazuje da je ovakvo postupanje izazvalo reakcije međunarodnih partnera i opozicije u Republici Srpskoj. Klub delegata bošnjačkog naroda smatra da osporeni zakon izaziva uznemirenost i strah, te podsjeća na ratne pripreme iz 1990-ih, a da formiranje „paralelne sigurnosne strukture bez nadzora“ može voditi ka narušavanju Dejtonskog mirovnog sporazuma – Aneks XI o ljudskim pravima i strukturi vlasti. U obrazloženju se zaključuje da se osporenim zakonom krši član 97. Ustava Republike Srpske, jer ne garantuje proporcionalnu zastupljenost konstitutivnih naroda, produbljuje strah i nepovjerenje Bošnjaka prema institucijama koje su već istorijski kompromitovane, te ističe da Zakon ne sadrži mehanizme kontrole, transparentnosti i ustavne usklađenosti, i da kao takav predstavlja direktnu prijetnju vitalnim interesima bošnjačkog naroda. Imajući u vidu izloženo, kao i činjenicu da je osporeni zakon po „sadržaju i obliku“ neprihvatljiv za bošnjački narod, Klub delegata bošnjačkog naroda smatra da njegov tekst nije moguće popraviti amandmanima, zbog čega ga u cjelini osporava.
Polazeći od navedenih odredaba Ustava i osporenog Zakona o izmjeni i dopunama Zakona o policiji i unutrašnjim poslovima, te uzimajući u obzir navode Kluba delegata bošnjačkog naroda koji su izneseni u Obrazloženju Odluke o pokretanju postupka zaštite vitalnog nacionalnog interesa bošnjačkog naroda, Vijeće je utvrdilo da predmetnim zakonom nisu povrijeđeni vitalni nacionalni interesi bošnjačkog naroda utvrđeni Amandmanom LXXVII na Ustav Republike Srpske, kojim je dopunjen član 70. Ustava. Ovakav stav Vijeće je zauzelo imajući, prije svega, u vidu činjenicu da je u nadležnosti Narodne skupštine da uredi organizaciju i nadležnost Ministarstva unutrašnjih poslova Republike Srpske, a u okviru toga i da utvrdi uslove za uspostavljanje pomoćnog sastava policije, odnosno da omogući Ministarstvu unutrašnjih poslova da uspostavi pomoćni sastav policije u slučajevima kada je potrebno nadoknaditi veliki broj policijskih službenika za obavljanje određenih poslova. Pri tome, Vijeće se ne može upuštati u procjenu da li su predložena rješenja u vezi sa uspostavljanjem pomoćnog sastava policije i angažovanjem njegovih pripadnika i adekvatna rješenja, jer to nije u njegovoj nadležnosti. Naime, prema tački 1. Amandmana LXXXVIII, kojim je dopunjen član 115. Ustava Republike Srpske i Amandmana LXXXII, kojim je dopunjen član 70. Ustava, Vijeće može samo cijeniti da li se osporenim zakonom povređuje vitalni nacionalni interes jednog od konstitutivnih naroda. Imajući u vidu navedeno Vijeće je ocijenilo da odredbe osporenog Zakona o izmjeni i dopuni Zakona o policiji i unutrašnjim poslovima kojima se omogućava Ministarstvu unutrašnjih poslova da uspostavi pomoćni sastav policije i to u slučajevima kada je potrebno nadoknaditi veliki broj policijskih službenika za obavljanje određenih policijskih poslova, te propisuje izbor pripadnika pomoćnog sastava policije putem javnog konkursa, kao i način angažovanja pripadnika pomoćnog sastava policije nemaju nacionalnu dimenziju i podjednako se odnose na sve građane Republike Srpske, usljed čega se ne mogu dovesti u vezu s povredom vitalnih nacionalnih interesa konstitutivnih naroda definisanih Amandmanom LXXXII na Ustav Republike Srpske, kojim je dopunjen član 70. Ustava.
Pored toga, Vijeće je ocijenilo neosnovanim navode podnosioca zahtjeva da se osporenim zakonom mijenja organizacija javne vlasti bez garancija proporcionalne zastupljenosti konstitutivnih naroda, odnosno da osporeni zakon ne obezbjeđuje „mehanizme zaštite bošnjačkog naroda u pogledu zastupljenosti u pomoćnim policijskim snagama“, zbog čega je u suprotnosti sa članom 97. Ustava. Naime, činjenica je da je ovim zakonom, kojim se mijenja i dopunjava Zakon o policiji i unutrašnjim poslovima („Službeni glasnik Republike Srpske“, br. 57/16, 110/16, 58/19, 82/19, 18/22 – Odluka Ustavnog suda Republike Srpske, 55/23 i 48/24) samo propisano da se izbor pripadnika pomoćnog sastava policije obavlja putem javnog konkursa, a da uslove za postupak prijavljivanja, selekciju i izbor kandidata koji učestvuju u javnom konkursu za pripadnika pomoćnog sastava policije propisuje Vlada podzakonskim aktom (član 10a. stav 3). Međutim, Vijeće je imalo u vidu da je članom 4. stav 1. Zakona o policiji i unutrašnjim poslovima, koji je sistematizovan u Glavi I – Osnovne odredbe, propisan kao obavezan princip nacionalne zastupljenosti, tj. da struktura policijskih službenika u Ministarstvu treba da odražava nacionalnu strukturu stanovništva prema posljednjem popisu, a što je dodatno razrađeno i konkretizovano odredbama ovog zakona koje se odnose na postupak zapošljavanja policijskih službenika. Prema tome, osnovnim tekstom Zakona o policiji i unutrašnjim poslovima, a čiji su sastavni dio osporene izmjene i dopune, već je propisan kao obavezan princip nacionalne zastupljenosti, tj. da struktura policijskih službenika treba da odražava nacionalnu strukturu stanovništva prema posljednjem popisu, što podrazumijeva i pripadnike pomoćnog sastava policije, čije angažovanje omogućava osporeni zakon, te ovaj princip nije bilo potrebno ponovo naglašavati u tekstu osporenog zakona. Saglasno navedenom, Vijeće je ocijenilo da Zakonom o izmjeni i dopunama Zakona o policiji i unutrašnjim poslovima nije povrijeđeno pravo bošnjačkog naroda na proporcionalnu zastupljenost prilikom izbora u pomoćni sastav policije Ministarstva unutrašnjih poslova Republike Srpske.
Ostali navodi iz Obrazloženja o povredi vitalnog nacionalnog interesa bošnjačkog naroda su, po ocjeni Vijeća, paušalni, ne sadrže pravnu argumentaciju u smislu ustavnih garancija o zaštiti vitalnih nacionalnih interesa i ne mogu se dovesti u vezu sa odredbama Amandmana LXXVII na Ustav Republike Srpske kojim je dopunjen član 70. Ustava, a kojim su definisani vitalni nacionalni interesi konstitutivnih naroda u Republici Srpskoj.
S obzirom na navedeno, Vijeće je ocijenilo da Zakon o izmjeni i dopunama Zakona o policiji i unutrašnjim poslovima, broj: 02/1-021-834/25, koji je Narodna skupština Republike Srpske izglasala na petnaestoj redovnoj sjednici, održanoj 3. jula 2025. godine, ne dovodi do povrede vitalnog nacionalnog interesa nijednog konstitutivnog narada, pa tako, u konkretnom slučaju, ni konstitutivnog bošnjačkog naroda.
Na osnovu izloženog Vijeće je odlučilo kao u izreci ove odluke.
Ovu odluku Vijeće za zaštitu vitalnog interesa donijelo je u sastavu: predsjedavajuća Vijeća akademik prof. dr Snežana Savić, predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Svetlana Brković, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Radomir V. Lukić i prof. dr Ivanka Marković.
PREDSJEDAVAJUĆA
Vijeća za zaštitu vitalnog interesa
Ustavnog suda Republike Srpske
Akademik prof. dr Snežana Savić
Broj: UV-2/25
8. septembar 2025. godine