Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске, члана 40. став 5. и члана 60. став 1. тач. а) и б) Закона о Уставном суду Републике Српске (''Службени гласник Републике Српске'' бр. 104/11 и 92/12), на сједници одржаној 22. октобра 2025. године, д о н и о је
О Д Л У К У
Утврђује се да Одлука о висини и начину наплате образаца и услуга број 08/3-020-238/16 од 28. новембра 2016. године, са измјенама и допунама од 10. априла 2017. године, 10. априла 2018. године, 19. септембра 2018. године и 1. јула 2021. године, коју је донио министар унутрашњих послова у Влади Републике Српске, није у сагласности са Уставом Републике Српске и Законом о објављивању закона и других прописа Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 67/05, 110/08 и 60/23).
О б р а з л о ж е њ е
Дарио Љ. Сандић из Бањалуке дао је Уставном суду Републике Српске иницијативу за покретање поступка за оцјењивање уставности и законитости Одлуке о висини и начину наплате образаца и услуга број 08/3-020-238/16 од 28. новембра 2016. године, са измјенама и допунама од 10. априла 2017. године, 10. априла 2018. године, 19. септембра 2018. године и 1. јула 2021. године, коју је донио министар унутрашњих послова у Влади Републике Српске. У иницијативи се наводи да члан 82. став 2. Закона о републичкој управи, који је у преамбули ове одлуке наведен као правни основ за њено доношење, не даје министру унутрашњих послова овлашћење да донесе општи акт којим уводи одређене новчане обавезе грађанима. Доношењем оспорене одлуке је, по мишљењу даваоца иницијативе, дошло до повреде одредаба чл. 51. и 61. Устава Републике Српске, јер се увођењем новчаних обавеза из предметне одлуке нарушава социјално благостање и финансијска сигурност грађана. Одлука је, како се даље наводи, супротна и члану 97. Устава, јер давалац иницијативе сматра да министар нема уставно овлашћење да доноси опште акте, већ само може да спроводи законе и друге опште акте које доносе Народна скупштина и Влада. Коначно, у иницијативи се наводи да оспорена одлука није нигдје објављена, што није у сагласности са чланом 109. Устава, према којем „прописи и општи акти ступају на снагу тек након објављивања у службеном гласнику“.
У одговору на иницијативу који је доставило Министарство унутрашњих послова наводи се да се наплата образаца и услуга физичким лицима врши за послове и задатке који, у складу са чл. 5. и 6. Закона о полицији и унутрашњим пословима („Службени гласник Републике Српске“ бр. 57/16, 110/16, 58/19, 82/19, 55/23 и 48/24), спадају у дјелокруг рада овог министарства, те да се ради о непореским давањима која се слијевају у буџет Републике Српске. Накнаде прописане оспореном одлуком, како се даље истиче, наплаћују сви органи унутрашњих послова у Босни и Херцеговини и у земљама у окружењу. Доносилац оспорене одлуке сматра неоснованим наводе иницијативе о повреди гаранција социјалног благостања и финансијске сигурности грађана из члана 61. Устава, јер висина прописаних накнада није претрпјела никакве измјене 20 година, што, како се истиче, у потпуности негира тезу да Одлука није у функцији обавезе Републике да јамчи минимум социјалне сигурности грађана. У погледу навода о повреди члана 109. Устава, у одговору се указује на члан 63. Закона о републичкој управи („Службени гласник Републике Српске“ бр. 115/18, 111/21, 15/22, 56/22, 132/22 и 90/23), према којем се правилници, наредбе и упутства које доносе органи управе објављују у „Службеном гласнику Републике Српске“, због чега, по мишљењу доносиоца Одлуке, не постоји обавеза њеног објављивања у наведеном гласилу. Одлука је, како се даље наводи, објављена на интернет порталу Министарства унутрашњих послова, секција МУП СЕРВИСИ, Рјешења и сагласности које издаје МУП, у оквиру које је предвиђена могућност да се изабере област од интереса и изврши увид у висину поједине накнаде или таксе, с тим да је у поднаслову текста објављен и цјелокупан текст Одлуке. Поред тога, истиче се да је Одлука објављена и на огласним таблама свих организационих јединица овог министарства, у чијој надлежности су формалности за које су накнаде утврђене Одлуком, те је на тај начин, поред електронског приступа информацијама везаним за предметне накнаде, оспорена одлука доступна свим грађанима и у физичком облику на локацијама Министарства.
Одлуку о висини и начину наплате образаца и услуга број 08/3-020-238/16 од 28. новембра 2016. године, са измјенама и допунама од 10. априла 2017. године, 10. априла 2018. године, 19. септембра 2018. године и 1. јула 2021. године, донио је министар унутрашњих послова у Влади Републике Српске на основу члана 82. став 2. Закона о републичкој управи („Службени гласник Републике Српске“ бр. 118/08, 11/09, 74/10, 86/10, 24/12, 121/12, 15/16 и 57/16). Овом одлуком утврђује се висина и начин наплате образаца и услуга које Министарство унутрашњих послова пружа физичким и правним лицима у вези са обављањем послова и задатака; прописана је висина накнаде трошкова за обрасце; дефинисана је висина накнаде за пружање услуга у области: полиције, криминалистичке полиције, услуга из области заштите од пожара, за одобрења која издаје центар јавне безбједности, станица јавне безбједности или полицијска станица, накнаде за полагање стручног испита, те пружања услуга у области Управе за полицијско образовање; прописан је начин на који се могу извршити уплате по овој одлуци; да ступањем на снагу ове одлуке престаје да важи Одлука о висини и начину наплате образаца и услуга број: 04/1-020-68/15 од 9. априла 2015. године, број 06/1-020-68/15 од 27. новембра 2015. године, број 06/1-020-68/15 од 31. децембра 2015. године и број 06/1-020-68/15 од 25. јануара 2016. године, те да ова одлука ступа на снагу даном доношења.
Одредбама Устава Републике Српске на које указује давалац иницијативе, утврђено је: да Република мјерама економске и социјалне политике подстиче економски развој и повећање социјалног благостања грађана (члан 51), да Република јамчи минимум социјалне сигурности грађана и обезбјеђује функционисање јавних служби, у складу са законом (члан 61, став 1), да послове државне управе обављају министарства и други републички органи управе, те да министарства и други републички органи управе спроводе законе и друге прописе и опште акте Народне скупштине и Владе, као и акте предсједника Републике, рјешавају у управним стварима, врше управни надзор и обављају друге управне послове утврђене законом (члан 97. ст. 1. и 2.), да закони, статути, други прописи и општи акти морају бити у сагласности са Уставом, а прописи и други општи акти морају бити у сагласности са законом (члан 108), те да закони, други прописи и општи акти ступају на снагу најраније осмог дана од дана објављивања, осим ако из нарочито оправданих разлога није предвиђено да раније ступе на снагу, а прије ступања на снагу, закони, други прописи и општи акти државних органа објављују се у одговарајућем службеном гласилу (члан 109).
У поступку оцјењивања уставности и законитости оспорене одлуке Суд је имао у виду релевантне одредбе Закона о републичкој управи („Службени гласник Републике Српске“ бр. 118/08, 11/09, 74/10, 86/10, 24/12, 121/12, 15/16 и 57/16), који је био на снази у вријеме доношења ове одлуке, а којима је прописано: да Министарство унутрашњих послова, поред осталог, обавља стручне послове који се односе на заштиту од угрожавања Уставом утврђеног поретка и угрожавање безбједности Републике, заштиту живота и личне безбједности грађана, спречавање и откривање кривичних дјела и прекршаја, проналажење, лишавање слободе и предаја извршилаца кривичних дјела и прекршаја надлежним органима, одржавање јавног реда и мира, обезбјеђење одржавања јавних скупова, заштита личности и објеката који се посебно обезбјеђују, криминалистичко-техничка вјештачења, безбједност и контрола саобраћаја на путевима, промет, превоз и инспекцијски надзор у вези са прометом и превозом експлозивних материја, превоз опасних материја, заштита од пожара, вођење статистичких и оперативних евиденција потребних за обављање послова овог министарства, одређивање и евидентирање јединственог матичног броја, пребивалишта и боравишта грађана, личне карте, путне исправе, регистрацију моторних и прикључних возила, возачке дозволе, контрола набављања, држања и ношења оружја и муниције, школовање, стручно оспособљавање и усавршавање кадрова за потребе органа за унутрашње послове, послове који се односе на рад агенција за обезбјеђење личности и објеката, послове цивилне заштите, и др. (члан 20), да су послови управе, поред осталог, нормативна дјелатност (члан 65. тачка в), да органи управе доносе правилнике, наредбе, упутства и друге опште акте (члан 69. став 1), да се правилници, наредбе и упутства објављују у „Службеном гласнику Републике Српске“ (члан 69. став 5), да министарством руководи министар (члан 82. став 1), да министар представља министарство, доноси прописе из члана 69. став 1. овог закона и рјешења у управним и другим појединачним стварима, одлучује о правима и дужностима запослених у министарству и одлучује о другим питањима из дјелокруга министарства (члан 82. став 2).
На готово идентичан начин су ови правни односи уређени и важећим Законом о републичкој управи („Службени гласник Републике Српске“ бр. 115/18, 111/21, 15/22, 56/22, 132/22 и 90/23), и то одредбама члана 20. (надлежности Министарства унутрашњих послова), члана 59. тачка 3) (нормативна дјелатност органа управе), члана 63. ст. и 5. (доношење правилника, наредби и упутстава и обавеза објављивања ових општих аката), те члана 76. ст. 1. и 2. (овлашћења министра).
Поред наведеног, Суд је узео у обзир и Закон о полицији и унутрашњим пословима („Службени гласник Републике Српске“ бр. 57/16, 110/16, 58/19, 82/19, 55/23, 48/24 и 81/25), којим су, између осталог, уређени надлежност, дјелокруг, основи организације и руковођења у Министарству унутрашњих послова, полицијски и други унутрашњи послови из надлежности Министарства, полицијска овлашћења, обрада личних података и заштита тајних података, полицијска и стручна обука, контрола и јавност рада Министарства и друга питања. Одредбама овог закона које су, у конкретном случају, од значаја за оцјењивање оспорене одлуке, прописано је: да Министарство унутрашњих послова обавља послове државне управе који се односе на заштиту од угрожавања Уставом утврђеног поретка и угрожавања безбједности Републике Српске, заштиту живота и личне безбједности грађана, као и друге послове утврђене Законом о републичкој управи (члан 2. став 1), да су полицијски послови, у смислу овог закона, оперативно-стручни послови којима се, поред осталог, обезбјеђују: заштита уставног поретка од насилног угрожавања и промјена, те безбједност Републике Српске у складу са законом, спречавање вршења кривичних дјела и прекршаја, откривање кривичних дјела и прекршаја, одржавање јавног реда и мира, криминалистичко-техничка и форензичка вјештачења предмета и трагова, безбједност и контрола саобраћаја на путевима и безбједност у другим областима саобраћаја, право на јавно окупљање грађана у складу са законом, контрола промета експлозивних материја и запаљивих течности и гасова, заштита од пожара, контрола превоза опасних материја, контрола кретања наоружања и војне опреме (члан 5. став 1. тач. 1, 5, 6, 8, 11, 12, 15, 16, 17, 18. и 19), да су остали унутрашњи послови, у складу са овим законом, аналитички и информационо-комуникациони, материјално-финансијски и имовински, послови полицијске обуке, стручног оспособљавања и усавршавања, послови који се односе на агенције за обезбјеђење лица и имовине и приватну детективску дјелатност и израда законских и подзаконских аката из области унутрашњих послова (члан 6. тач. 2, 3, 4, 5. и 6), да Министарством унутрашњих послова руководи министар, те да у руковођењу Министарством министар има овлашћења утврђена Законом о Влади Републике Српске, Законом о републичкој управи, овим законом и другим законима (члан 12).
Приликом оцјењивања оспорене одлуке, с обзиром на наводе иницијативе који се односе на њено објављивање, Суд је имао у виду и Закон о објављивању закона и других прописа Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 67/05, 110/08 и 60/23), којим је уређен начин објављивања закона, других прописа и општих аката Републике Српске у службеном гласилу Републике Српске, као и оснивање, статус и управљање „Службеним гласником Републике Српске“. Чланом 3. став 2. алинеја 1. овог закона прописано је да се у „Службеном гласнику Републике Српске“ објављују прописи и други акти које доносе министарства, републичке управе и републичке управне организације. Према члану 4. ст. 1. и 3. истог закона, прописи и други акти из члана 3. се објављују у „Службеном гласнику Републике Српске“ у тексту који утврди њихов доносилац, а прописи које доносе министарства, републичке управе и републичке управне организације који су интерног карактера и не производе правне посљедице за предузећа, установе, друге организације и грађане не објављују се у „Службеном гласнику Републике Српске“, а начин њиховог објављивања одређује доносилац прописа.
Полазећи од цитираних одредаба Закона о републичкој управи и Закона о полицији и унутрашњим пословима, Суд је оцијенио да је министар унутрашњих послова био овлашћен да донесе оспорену одлуку и уреди питање висине и начина наплате образаца и услуга које Министарство унутрашњих послова пружа физичким и правним лицима у оквиру обављања послова и задатака овог министарства. Приликом ове оцјене Суд је, прије свега, имао у виду одредбу члана 20. Закона о републичкој управи („Службени гласник Републике Српске“ бр. 118/08, 11/09, 74/10, 86/10, 24/12, 121/12, 15/16 и 57/16), који је био на снази у вријеме доношења Одлуке, која је, по свом садржају, готово идентична члану 20. важећег Закона о републичкој управи („Службени гласник Републике Српске“ бр. 115/18, 111/21, 15/22, 56/22, 132/22 и 90/23), као и члана 5. став 1. тач. 1, 5, 6, 8, 11, 12, 15, 16, 17, 18. и 19. и члана 6. тач. 2, 3, 4, 5. и 6. Закона о полицији и унутрашњим пословима. Овим законским нормама су, наиме, дефинисани одређени послови из дјелокруга надлежности Министарства унутрашњих послова, а у односу на које је, са циљем њиховог спровођења у пракси, доносилац предметне одлуке уредио питање висине и начина наплате образаца и услуга које ово министарство пружа физичким и правним лицима. У вези с тим, Суд је истовремено узео у обзир и одредбе члана 82. став 2. Закона о републичкој управи, који је био на снази у вријеме доношења Одлуке, односно члана 76. став 2. важећег Закона о републичкој управи, којима је, у оквиру нормативне дјелатности органа управе, министру дато овлашћење да доноси правилнике, наредбе, упутства и друге опште акте. Дакле, како из наведених законских одредаба произлази, приликом доношења оспорене одлуке министар унутрашњих послова није изашао из оквира својих законских овлашћења, због чега су, по оцјени овог суда, неосновани наводи иницијативе да доносилац овог општег акта није имао правни основ за његово доношење, те да је стога дошло до повреде начела законитости из члана 108. Устава.
С обзиром на овакву оцјену у погледу овлашћења доносиоца Одлуке за оспорено прописивање, Суд сматра да је беспредметно разматрати наводе иницијативе који се односе на повреду чл. 51, 61. и 97. Устава, јер давалац иницијативе повреду ових уставних одредаба налази у чињеници да је, по његовом мишљењу, министар унутрашњих послова без законског основа донио предметну одлуку, те тиме истовремено довео до нарушавања гаранција из наведених норми Устава.
Разматрајући наводе иницијативе који се односе на објављивање оспорене одлуке, Суд је утврдио да је, у конкретном случају, дошло до повреде члана 109. став 2. Устава, којим је прописано да се прије ступања на снагу, закони, други прописи и општи акти државних органа објављују у одговарајућем службеном гласнику. Приликом ове оцјене Суд је, такође, имао у виду и то да је одредбом члана 3. став 2. алинеја 1. Закона о објављивању закона и других прописа Републике Српске прописано да се у „Службеном гласнику Републике Српске“ објављују прописи и други акти које доносе министарства, републичке управе и републичке управне организације.
У вези са наведеним, Суд је утврдио да је предметна одлука општи правни акт који је, у оквиру свог овлашћења, донио министар унутрашњих послова, а односи се на сва физичка и правна лица која треба да плате накнаду трошкова за прописане обрасце или за услуге које у оквиру својих послова и задатака пружа Министарство унутрашњих послова, као државни орган. Дакле, с обзиром на правну природу и садржај оспорене одлуке, Суд сматра да је иста, према цитираној одредби члана 109. став 2. Устава и члана 3. став 2. алинеја 1. Закона о објављивању закона и других прописа Републике Српске, требало да буде објављена у „Службеном гласнику Републике Српске“, те да њено објављивање на интернет порталу Министарства унутрашњих послова и на огласним таблама организационих јединица овог министарства није начин објављивања прописан Уставом и наведеним законом.
Имајући у виду да оспорена одлука није могла постати дио правног поретка због чињенице необјављивања на прописани начин, а које је саставни дио материјализације правног акта као елемента његове форме, Суд је оцијенио да иста није у сагласности са Уставом.
У вези са наведеним утврђењем, Суд је имао у виду да је његова улога, превасходно, заштита уставности и законитости, односно заштита виталних вриједности на којима почива правни поредак у цјелини, те да се необјављивањем општих аката на прописани начин нарушава интегритет уставноправног система Републике Српске. Због тога је Суд заузео став да треба интервенисати у случајевима када се поставља питање уставности општег акта који није објављен на прописани начин, а примјењује се и производи правне посљедице. Стога је, у конкретном случају, Суд утврдио да оспорена одлука, која није објављена на прописани начин и не садржи одредбу о објављивању, у цијелости није сагласна са чланом 109. Устава.
Како је у току претходног поступка правно стање потпуно утврђено и прикупљени подаци пружају поуздан основ за одлучивање, Суд је, на основу члана 40. став 5. Закона о Уставном суду Републике Српске, о уставности и законитости оспорене одлуке одлучио без доношења рјешења о покретању поступка.
На основу изложеног, Суд је одлучио као у изреци ове одлуке.
Ову одлуку Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда мр Џерард Селман и судије: Војин Бојанић, Амор Букић, Златко Куленовић, проф. др Радомир В. Лукић, проф. др Иванка Марковић, проф. др Дарко Радић и академик проф. др Снежана Савић.
ПРЕДСЈЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
Mр Џерард Селман
Број: У- 85/24
22. октобар 2025. године