Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске, члана 40. став 5, члана 42. став 1. и члана 60. став 1. тач. а) и б) Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 104/11 и 92/12), на сједници одржаној 22. октобра 2025. године д о н и о ј е
О Д Л У К У
Утврђује се да члан 36а. ст. 2, 3. и 4. Одлуке о јавном водоводу и јавној канализацији („Службени гласник Града Бањалука“ бр. 8/12, 9/16, 39/16, 12/19 и 12/23) и Закључак о давању сагласности на повећање варијабилног дијела јединствене цијене воде и увођењу дистрибутивног трошка, као фиксног дијела јединствене цијене воде („Службени гласник Града Бањалука“ број 12/23) нису у сагласности са Уставом и Законом о комуналним дјелатностима („Службени гласник Републике Српске“ 124/11 и 100/17).
О б р а з л о ж е њ е
Драган Јошић из Лакташа дао је Уставном суду Републике Српске иницијативу за покретање поступка за оцјену уставности и законитости Одлуке о измјенама и допунама Одлуке о јавном водоводу и јавној канализацији и Закључка о давању сагласности на повећање варијабилног дијела јединствене цијене воде и увођењу дистрибутивног трошка, као фиксног дијела јединствене цијене воде („Службени гласник Града Бањалука“ број 12/23). У иницијативи се наводи да су оспорени акти у супротности са чланом 53. Устава Републике Српске и чланом 52. Закона о заштити потрошача у Републици Српској. Давалац иницијативе истиче да је Скупштина Града Бањалука донијела оспорене акте без прибављеног мишљења Савјетодавног тијела за заштиту потрошача, како је то предвиђено чланом 52. став 2. Закона о заштити потрошача у Републици Српској, односно да није претходно ни формирала ово тијело, а што је била њена законска обавеза. Иако је давалац иницијативе навео да тражи оцјену уставности и законитости „одлука и закључака“ које је Скупштина Града Бањалука донијела на ванредној сједници одржаној 22. марта 2023. године из садржине иницијативе произлази да се истом, у суштини, тражи оцјењивање уставности и законитости члана 2. у дијелу који се односи на ст. 2, 3. и 4. новог члана 36а. Одлуке о измјенама и допунама Одлуке о јавном водоводу и јавној канализацији („Службени гласник Града Бањалука“ број 12/23), који је додан послије члана 36. Одлуке о јавном водоводу и јавној канализацији („Службени гласник Града Бањалука“ бр. 8/12, 9/16, 39/16 и 12/19) и Закључка о давању сагласности на повећање варијабилног дијела јединствене цијене воде и увођењу дистрибутивног трошка, као фиксног дијела јединствене цијене воде. Наиме, као разлог оспоравања наведених аката давалац иницијативе наводи да је „Водовод“ а.д. Бањалука, на основу оспореног закључка Скупштине Града Бањалука „поново почео са наплатом дистрибутивних трошкова“, иако је Уставни суд Републике Српске претходним одлукама утврдио незаконитост таквих аката. У прилог наведеном достављени су рачуни „Водовода“ а.д. Бањалука прије и послије доношења оспорених аката, гдје се на рачуну који је достављен послије усвојеног закључка налази исказан дистрибутивни трошак. Сходно наведеном предлаже да Суд утврди да оспорени акти нису у сагласности са Уставом и законом.
Скупштина Града Бањалука, која је донијела оспорене опште акте, није доставила одговор на наводе из иницијативе.
У изјашњењу на наводе из иницијативе, које је доставила Градска управа Града Бањалука, Одјељење за комуналне послове, наводи се да су оспорени акти донесени од стране надлежног органа, у складу са одредбама Закона о локалној самоуправи, Закона о комуналним дјелатностима и Уставом Републике Српске. Такође се наводи да оспорени закључак којим се даје сагласност одређеном привредном субјекту на повећање варијабилног дијела цијене воде и увођење дистрибутивног трошка нема карактер општег акта, због чега Уставни суд Републике Српске нема надлежност да одлучује о истом. У изјашњењу се такође наводи да није обавеза Скупштине града да у поступку израде и доношења оспорених аката формира савјетодавно тијело, односно обезбиједи учешће представника потрошача у истом поступку, при чему се указује на одлуку Уставног суда Републике Српске, број У-39/18 од 30. октобра 2019. године. У изјашњењу се детаљно образлаже да је и поред претходно наведеног, рјешењем градоначелника, а сходно Одлуци о образовању сталних радних тијела градоначелника („Службени гласник Града Бањалука“, број 4/13), формирана Комисија за корпоративно управљање, у чијем саставу је именован и представник потрошача, који је обавезно присутан, када су на дневном реду питања регулисања цијена комуналних услуга, а који је такође био укључен и приликом доношења оспорених аката, што се потврђује достављањем мишљења Комисије за корпоративно управљање са изводом из записника. Предлажу да Суд не прихвати поднесену иницијативу за оцјену уставности и законитости наведених аката. Суду је у виду изјашњења достављен и допис Градске управе Града Бањалука, Одјељења за привреду и локални економски развој, којим се такође указује на формирање Комисије за корпоративно управљање, од стране градоначелника града Бањалука, која се бави многим битним и стручним задацима, пословима и процедурама па тако и савјетодавним мишљењем код формирања цијена појединих економских услуга. Наводи се да је рад Комисије стручан и транспарентан, те да је у састав исте именован и један члан, представник потрошача, уз чију помоћ и савјетодавно мишљење градоначелник и надлежна одјељења спроводе даље процедуре.
Оспорену Одлуку о измјенама и допунама Одлуке о јавном водоводу и јавној канализацији („Службени гласник Града Бањалука“ број 12/23) донијела је Скупштина Града Бањалука на основу члана 6. Закона о комуналним дјелатностима („Службени гласник Републике Српске“, бр. 124/11 и 100/17), члана 39. став 2. тачка 2. Закона о локалној самоуправи („Службени гласник Републике Српске“, бр. 97/16, 36/19 и 61/21) и члана 38. став 2. тачка 2. Статута Града Бањалука („Службени гласник Града Бањалука“, бр. 14/18 и 9/19). Чланом 2. ове одлуке прописано је да се послије члана 36. Одлуке о јавном водоводу и јавној канализацији („Службени гласник Града Бањалука“ бр. 8/12, 9/16, 39/16 и 12/19) додаје нови члан 36а. којим је прописано да се цијена састоји из два дијела: фиксног и варијабилног, који чине јединствену цијену комуналне услуге (став 2); да фиксни дио цијене служи за покриће дијела расхода "Водовода" у вршењу комуналне услуге који не зависе непосредно од утрошка воде и количине отпадних вода, као што су трошкови амортизације, погонске опреме и погонске спремности водоводног система, обиласка мјерног мјеста ради очитања водомјера, верификација мјерних инструмената и трошкови пословања и представља дистрибутивне трошкове који се корисницима обрачунавају мјесечно према профилу водомјера (став 3); да варијабилни дио цијене зависи од утрошка воде, односно количине испуштене воде у јавну канализацију, а утврђује се на основу очитања стања утрошене воде на водомјеру корисника (м3), односно на основу процјене просјечне потрошње, у складу са одредбама ове одлуке (став 4).
Закључак о давању сагласности на повећање варијабилног дијела јединствене цијене воде и увођењу дистрибутивног трошка, као фиксног дијела јединствене цијене воде („Службени гласник Града Бањалука“ број 12/23) донијела је Скупштина Града Бањалука на основу члана 39. став 2. тачка 11. Закона о локалној самоуправи („Службени гласник Републике Српске“, бр. 97/16, 36/19 и 61/21), члана 20. став 3. Закона о комуналним дјелатностима („Службени гласник Републике Српске“, бр. 124/11 и 100/17), члана 9. став 4. Закона о регулисању цијена („Службени гласник Републике Српске“, број 106/09), члана 5. став 3. Уредбе о давању сагласности на цијене одређених производа и услуга („Службени гласник Републике Српске“, број 11/11), члана 38. Статута Града Бањалука („Службени гласник Града Бањалука“, бр. 14/18 и 9/19) и члана 36.а Одлуке о јавном водоводу и јавној канализацији („Службени гласник Града Бањалука“, бр. 8/12, 9/16, 39/16, 12/19 и 12/23). Оспореним закључком даје се сагласност „Водоводу“ а.д. Бањалука на повећање варијабилног дијела јединствене цијене воде свим категоријама потрошача за 12% путем повећања јединичне цијене 1m3 воде за:
- 0,12 КМ/m3, односно са 1,32 КМ/m3 на 1,44 КМ/m3, са ПДВ-ом за категорију потрошача „индивидуални потрошачи и кућни савјет“,
- 0,27 КМ/m3, односно са 3,11 КМ/m3 на 3,38 КМ/m3, са ПДВ-ом за категорију потрошача „привреда, мала привреда и друштвени потрошачи“ и
- 0,12 КМ/m3, односно са 1,40 КМ/m3 на 1,52 КМ/m3, са ПДВ-ом за категорију потрошача „остала потрошња“ и увођење дистрибутивног трошка, као фиксног дијела јединствене цијене воде, који према профилу водомјера износи:
Профил водомјера Износ у КМ Износ у КМ, с ПДВ-ом
Ø 13 1,20 1,40
Ø 20 1,20 1,40
Ø 25 5,00 5,85
Ø 30 5,00 5,85
Ø 40 5,00 5,85
Ø 50 10,00 11,70
Ø 80 10,00 11,70
Ø 100 10,00 11,70
Ø 150 10,00 11,70
Приликом разматрања дате иницијативе Суд је имао у виду да је Уставом Републике Српске утврђено да општина преко својих органа, у складу са законом, уређује и обезбјеђује обављање комуналних дјелатности (члан 102. став 1. тачка 2), те да закони, статути, други прописи и општи акти морају бити у сагласности са Уставом, а прописи и други општи акти морају бити у сагласности са законом (члан 108).
Поред наведених одредаба Устава, Суд је имао у виду да је Законом о локалној самоуправи („Службени гласник Републике Српске" бр. 97/16, 36/19 и 61/21) прописано да самосталне надлежности јединице локалне самоуправе обухватају, поред осталих, уређење и обезбјеђење обављања комуналних дјелатности, у оквиру којих су прописане производња и испорука воде, у складу са законом, те оснивање привредних друштава, установа и других организација ради пружања услуга из њихове надлежности, уређење њихове организације и управљање (члан 18. тачка 2) подт. 2. и 3), као и да скупштина јединице локалне самоуправе доноси одлуке и друге опште акте и даје њихово аутентично тумачење, те даје сагласност на цијену комуналне услуге (члан 39. став 2. тач. 2 и 11).
Такође, Законом о комуналним дјелатностима ("Службени гласник Републике Српске" бр. 124/11 и 100/17) је прописано да се овим законом утврђују комуналне дјелатности од посебног јавног интереса и начин обезбјеђивања посебног јавног интереса, организација обављања комуналних дјелатности и начин њиховог финансирања (члан 1), да су производња и испорука воде комунална дјелатност од посебног јавног интереса (члан 2. став 1. тач. а)), да производња и испорука воде обухватају сакупљање, пречишћавање и испоруку воде корисницима за пиће и друге потребе, водоводном мрежом до мјерног инструмента корисника, укључујући и мјерни инструмент, те да се комуналним објектима сматрају грађевински објекти са уређајима, опремом и инсталацијама који служе за обављање комуналних дјелатности, као и сама постројења, опрема и инсталације које чине комуналну инфраструктуру или служе за производњу комуналног производа и вршење комуналних услуга, грађевинско земљиште на којем су изграђени, те добра у општој употреби која служе за ове намјене (члан 3. тач. б) и с)), да је давалац комуналне услуге јавно комунално предузеће или други привредни субјект којем су повјерени послови обављања комуналне дјелатности (члан 3. тачка х)), да јединица локалне самоуправе обезбјеђује организовано обављање комуналних дјелатности, те да скупштина јединице локалне самоуправе својом одлуком детаљније прописује: услове и начин обављања комуналних дјелатности, материјалне, техничке и друге услове за финансирање, развој, изградњу и одржавање комуналних објеката, услове за функционисање и техничко-технолошко јединство система и уређаја, јединицу обрачуна за сваку врсту комуналне услуге и начин наплате комуналних услуга (члан 6. став 1. тач. а), б), в) и е) и став 2), да јединица локалне самоуправе за обављање комуналних дјелатности и других дјелатности од јавног интереса може основати јавно комунално предузеће или те послове може повјерити другим привредним субјектима који су дужни да комуналну дјелатност која им је повјерена обављају у складу са овим законом и другим прописима (члан 7. став 1), да јединица локалне самоуправе даје даваоцу комуналне услуге на управљање, коришћење и одржавање комуналне објекте и уређаје индивидуалне и заједничке комуналне потрошње (члан 7. став 4), да корисник комуналне услуге користи комуналне услуге које је јединица локалне самоуправе организовала на свом подручју у складу са одредбама овог закона (члан 9а. став 1), да је давалац комуналне услуге дужан да обезбиједи трајно и несметано пружање комуналних услуга корисницима комуналних услуга под условима, на начин и према нормативима који су прописани законом и другим прописима, исправност и функционалност комуналних објеката и уређаја, одређени квалитет комуналних услуга и да је давалац комуналне услуге одговоран за штету коју проузрокује корисницима ако не обезбиједи да се комунална услуга врши под наведеним условима (члан 13), да се средства за обављање комуналних дјелатности индивидуалне комуналне потрошње обезбјеђују из цијене комуналних услуга (члан 20. став 1), да се цијеном комуналних услуга обезбјеђују средства за покриће укупних расхода даваоца комуналне услуге и унапређивање постојећих комуналних објеката и уређаја, према нормативима и стандардима у комуналним дјелатностима и тржишним цијенама улазних трошкова и да цијену комуналне услуге утврђује давалац комуналне услуге, а сагласност на цијену даје надлежни орган јединице локалне самоуправе (члан 20. ст. 2. и 3).
Поред тога, Суд је имао у виду да је Законом о заштити потрошача у Републици Српској ("Службени гласник Републике Српске" бр. 6/12, 63/14, 18/17 и 90/21) прописано да су услуге од општег економског интереса (у даљем тексту: економска услуга) услуга снабдијевања: електричном енергијом, гасом, топлотном енергијом, водом, услуга одвода отпадних вода, услуга телекомуникација, поштанска услуга, услуга јавног превоза путника у градском, приградском и међуградском саобраћају, услуга аутобуских станица, услуга превоза путника у жељезничком саобраћају, услуга одржавања чистоће и друга јавна услуга прописана законом, од којих се одређене услуге пружају посредством дистрибутивне мреже, чији квалитет, услове пружања, односно цијену уређују или контролишу републички орган управе или орган на нивоу БиХ или други носилац јавног овлашћења, а ради задовољења општег друштвеног интереса; да се пружање економске услуге потрошачу заснива на уговорном односу између потрошача и трговца; да је трговац који пружа економску услугу обавезан да омогући потрошачу коришћење економске услуге под једнаким условима, без дискриминације; да је за пружену економску услугу трговац дужан да потрошачу благовремено и без накнаде изда одговарајући рачун, који садржи све потребне податке и који омогућавају потрошачу провјеру обрачуна пружене услуге; да је трговац дужан да потрошачу, без накнаде, достави детаљну спецификацију рачуна (члан 46); да потрошња електричне енергије, топлотне енергије, гаса, воде и слично треба да буде обрачуната потрошачу на основу стварних испорука, очитаних на мјерном уређају потрошача; да ако се потрошња из става 1. овог члана не обрачунава на основу мјерења на мјерном уређају, на захтјев потрошача испоручилац услуге је дужан да потрошачу омогући уградњу одговарајућег мјерног уређаја, на основу пројекта о техничкој изводљивости и у складу са општим условима за испоруку и снабдијевање; да пројекат о техничкој изводљивости уградње одговарајућег мјерног уређаја израђује и овјерава овлашћено стручно правно или физичко лице, у складу са законом; да се начин надокнађивања трошкова набавке и уградње одговарајућег мјерног уређаја и опремања мјерног мјеста из става 2. овог члана регулише општим условима или посебним актом који доноси пружалац услуге; да крајњи потрошач који се налази на мјестима заједничке потрошње, као што је: заједница етажних власника, има право да захтијева испоруку електричне енергије и воде у складу са ст. 1. и 2. овог члана (члан 49); да је трговац који пружа економску услугу дужан да успостави бесплатну и лако доступну контакт линију за помоћ потрошачима у вези са коришћењем економске услуге; да потрошач који је незадовољан квалитетом и обрачуном пружене економске услуге има право да трговцу поднесе приговор у писаној или електронској форми у року који је прописан у уговору из члана 46. став 2. овог закона; да је трговац који пружа економску услугу дужан да формира комисију за рјешавање рекламација потрошача у чијем раду морају учествовати представници удружења за заштиту потрошача; да је комисија из става 3. овог члана обавезна да на рекламацију потрошача одговори у писаној форми у року од 30 дана од дана пријема приговора, о чему води посебну евиденцију; да у одговору комисија из става 3. овог члана мора да наведе да ли уважава потрошачки приговор, да образложи своју одлуку по приговору и понуди конкретан приједлог за разрјешење потрошачког приговора (члан 51); да су надлежни органи који одлучују о правима и обавезама потрошача - економских услуга обавезни да формирају савјетодавно тијело у чијем раду учествују представници удружења потрошача, а то тијело своје одлуке доноси без дискриминације, на транспарентан и објективан начин; да надлежни органи из става 1. овог члана своје одлуке доносе након прибављања мишљења савјетодавног тијела из става 1. овог члана; да савјетодавно тијело и комисију за рјешавање рекламација потрошача финансира надлежни орган, односно трговац који га оснива, у складу са својим интерним актом (члан 52).
Иако је иницијативом тражена оцјена оспорених одредаба предметних општих аката у односу на Закон о заштити потрошача у Републици Српској, Суд је имајући у виду одредбу члана 42. став 1. Закона о Уставном суду Републике Српске, којом је прописано да у поступку за оцјењивање уставности и законитости општег акта Суд није ограничен захтјевом предлагача, односно подносиоца иницијативе, исту оцјењивао у односу на Закон о комуналним дјелатностима ("Службени гласник Републике Српске" бр. 124/11 и 100/17), као релевантним прописом у конкретном случају.
Полазећи од наведених одредаба Устава и Закона о комуналним дјелатностима, Суд је оцијенио да су производња и испорука воде, комуналне дјелатности које уређује и обезбјеђује јединица локалне самоуправе, да се ради о дјелатностима од посебног јавног интереса за чије обављање јединица локалне самоуправе може основати јавно комунално предузеће или те послове може повјерити другим привредним субјектима, те да скупштина јединице локалне самоуправе даје сагласност на акте предузећа којима се утврђује цијена комуналне услуге. С тим у вези, Скупштина града Бањалука је оспореним одредбама предметних општих аката суштински увела обавезу плаћања мјесечне накнаде за мјерно мјесто и мјерни инструмент (водомјер), чија висина је одређена према профилу водомјера, што по оцјени Суда представља посебну накнаду, коју Закон о комуналним дјелатностима не предвиђа. Приликом ове оцјене Суд је, прије свега, имао у виду да комуналне објекте, између осталог, чине и сама постројења, опрема и инсталације комуналне инфраструктуре, те да је, према члану 13. став 1. тачка б) Закона о комуналним дјелатностима, давалац комуналне услуге дужан да обезбиједи исправност и функционалност комуналних објеката и уређаја. Поред тога, чланом 20. ст. 1. и 2. овог закона прописано је да се средства за обављање комуналних дјелатности индивидуалне комуналне потрошње обезбјеђују из цијене комуналне услуге, те да се из ове цијене обезбјеђују и средства за покриће укупних расхода даваоца комуналне услуге и унапређење постојећих комуналних објеката и уређаја. Како из наведених законских одредаба несумњиво произлази, мјерно мјесто и мјерни инструмент (водомјер) чине саставни дио комуналне инфраструктуре и средства за њихово одржавање се обезбјеђују из цијене комуналне услуге, односно у ту цијену улазе сви трошкови које давалац ове комуналне услуге сноси приликом производње и испоруке воде. Због тога је, по мишљењу овог суда, комунално предузеће које је давалац комуналне услуге производње и испоруке воде дужно да из цијене коју плаћају крајњи корисници ове комуналне услуге обезбиједи одржавање мјерног мјеста и мјерног инструмента, као и њихово исправно функционисање, без увођења посебне накнаде за њихово одржавање. Имајући у виду наведено, Суд је оцијенио да увођење дистрибутивног трошка као фиксног дијела јединствене цијене воде у суштини представља увођење накнаде за мјерно мјесто, што је у супротности са Законом о комуналним дјелатностима.
С обзиром на наведено, Суд је оцијенио да члан 36а. ст. 2, 3. и 4. Одлуке о јавном водоводу и јавној канализацији („Службени гласник Града Бањалука“ бр. 8/12, 9/16, 39/16, 12/19 и 12/23), и Закључак о давању сагласности на повећање варијабилног дијела јединствене цијене воде и увођењу дистрибутивног трошка, као фиксног дијела јединствене цијене воде („Службени гласник Града Бањалука“ број 12/23), нису у сагласности са Законом о комуналним дјелатностима („Службени гласник Републике Српске“ бр. 124/11 и 100/17), чиме је, по оцјени Суда, истовремено нарушено начело законитости из члана 108. став 2. Устава.
У вези са наводима даваоца иницијативе којима се указује на одредбе члана 52. Закона о заштити потрошача у Републици Српској ("Службени гласник Републике Српске" бр. 6/12, 63/14, 18/17 и 90/21), Суд напомиње да је Одлуком број У-39/18 од 30. октобра 2019. године („Службени гласник Републике Српске“ број 95/19), између осталог, утврђено да формирање савјетодавног тијела, односно обезбјеђење учешћа представника потрошача у поступку израде и доношења оспорених аката нису основани из разлога што из одредаба Закона о заштити потрошача у Републици Српској произлази да је формирање савјетодавног тијела, односно обезбјеђење учешћа представника потрошача обавеза даваоца услуге у поступку одлучивања по приговору потрошача/корисника предметне комуналне услуге, а не обавеза Скупштине Града Бања Лука у поступку доношења оспорених аката.
Како је у току претходног поступка правно стање потпуно утврђено и прикупљени подаци пружају поуздан основ за одлучивање, Суд је на основу члана 40. став 5. Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 104/11 и 92/12) одлучио без доношења рјешења о покретању поступка.
На основу изложеног Суд је одлучио као у изреци ове одлуке.
Ову одлуку Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда мр Џерард Селман и судије: Војин Бојанић, Амор Букић, Златко Куленовић, проф. др Радомир В. Лукић, проф. др Иванка Марковић, проф. др Дарко Радић и академик проф. др Снежана Савић.
ПРЕДСЈЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
Мр Џерард Селман
Број: У-88/24
22. октобар 2025. године