Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 40. stav 5. i člana 60. stav 1. tač. a) i b) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 24. septembra 2025. godine, d o n i o j e
O D L U K U
Utvrđuje se da Pravilnik o uslovima i načinu ostvarivanja novčanih podsticaja za razvoj privrede na teritoriji opštine Ugljevik („Službeni bilten Opštine Ugljevik“ br. 2/24, 4/24 i 5/24) nije u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske i Zakonom o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 97/16, 36/19 i 61/21).
O b r a z l o ž e nj e
Savo Tomić iz Ugljevika dao je Ustavnom sudu Republike Srpske inicijativu za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti Pravilnika o uslovima i načinu ostvarivanja novčanih podsticaja za razvoj privrede na teritoriji opštine Ugljevik („Službeni bilten Opštine Ugljevik“ br. 2/24 i 4/24), koji je donio načelnik Opštine Ugljevik. U inicijativi se navodi da je osporeni pravilnik donio nenadležni organ, jer načelnik opštine nije imao zakonskih ovlašćenja za donošenje istog. Davalac inicijative smatra da je osporeni pravilnik u suprotnosti sa članom 108. Ustava Republike Srpske, te odredbama člana 59. Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 97/16, 36/19 i 61/21) i odredbama čl. 11, 14. i 15. Zakona o podsticajima u privredi Republike Srpske (“Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 52/19, 78/20, 37/22 i 56/22).
Načelnik Opštine Ugljevik nije Sudu dostavio odgovor na navode iz inicijative.
Pravilnik o uslovima i načinu ostvarivanja novčanih podsticaja za razvoj privrede na teritoriji opštine Ugljevik („Službeni bilten Opštine Ugljevik“ br. 2/24, 4/24 i 5/24) donio je načelnik Opštine Ugljevik na osnovu čl. 59. i 82. stav 3. Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 97/16 i 36/19) i člana 89. Statuta Opštine Ugljevik („Službeni bilten Opštine Ugljevik“ br. 7/17 i 5/21). Ovim pravilnikom propisuju se uslovi koje moraju da ispunjavaju pravna i fizička lica za ostvarivanje prava na novčane podsticaje, postupci za njihovo ostvarivanje, vrsta, visina i način isplate novčanih podsticaja, obaveze koje mora da ispuni korisnik nakon primanja novčanih podsticaja, kao i potrebna dokumentacija.
Prilikom ocjenjivanja osporenog pravilnika Sud je imao u vidu da je Ustavom Republike Srpske utvrđeno da se sistem lokalne uprave uređuje zakonom (član 102. stav 2), da zakoni, drugi propisi i opšti akti moraju biti u saglasnosti sa Ustavom, a propisi i drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa zakonom (član 108).
Pored navedenog, Sud je uzeo u obzir da je Zakonom o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 97/16, 36/19 i 61/21) uređen sistem lokalne samouprave, organi jedinica lokalne samouprave, međusobni odnosi skupštine jedinice lokalne samouprave i gradonačelnika, odnosno načelnika opštine, imovina i finansiranje jedinica lokalne samouprave, akti i javnost rada organa jedinica lokalne samouprave i druga pitanja od značaja za ostvarivanje prava i dužnosti jedinica lokalne samouprave (član 1). Odredbama člana 39. stav 1. i stav 2. tač. 2, 3, 4. i 37. ovog zakona je propisano da je skupština jedinice lokalne samouprave predstavnički organ, organ odlučivanja i kreiranja politike jedinice lokalne samouprave, koji u smislu ovog zakona ima nadležnost da donosi odluke i druge opšte akte i daje njihovo autentično tumačenje, donosi budžet, usvaja finansijske izvještaje i vrši i druge poslove utvrđene zakonom i statutom. Ovim zakonom takođe je propisano da je gradonačelnik u gradu, odnosno načelnik opštine u opštini, izvršni organ vlasti jedinice lokalne samouprave (član 54. stav 1), da su nadležnosti gradonačelnika, odnosno načelnika opštine: da 1) predlaže statut, 2) predlaže odluke i druga opšta akta skupštini, 3) izrađuje i podnosi skupštini na usvajanje nacrt i prijedlog budžeta, finansijski izvještaj, ekonomski plan, razvojni plan, investicioni program, prostorni i urbanistički plan i ostale planske i regulatorne dokumente koji se odnose na korišćenje i upravljanje zemljištem, uključujući i korišćenje javnog zemljišta, 4) obavještava skupštinu o svim pitanjima iz nadležnosti jedinice lokalne samouprave, njenih prava i obaveza, 5) sprovodi lokalnu politiku u skladu sa odlukama skupštine, izvršava lokalni budžet i obezbjeđuje primjenu odluka i drugih akata skupštine, 6) izvršava zakone i druge propise Republike, grada i opštine čije je izvršenje povjereno jedinici lokalne samouprave, 7) donosi odluku o osnivanju gradske, odnosno opštinske uprave, 8) donosi pravilnik o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta gradske, odnosno opštinske uprave, 9) predlaže imenovanje i razrješenje načelnika odjeljenja ili službe, 10) predlaže i donosi opšte i pojedinačne akte o organizaciji i funkcionisanju civilne zaštite u oblasti zaštite i spasavanja i vrši i druge poslove iz oblasti zaštite i spasavanja u skladu sa zakonom, 11) realizuje saradnju jedinice lokalne samouprave sa drugim jedinicama lokalne samouprave, međunarodnim i drugim organizacijama, u skladu sa odlukama i zaključcima skupštine i njenih radnih tijela, 12) daje saglasnost na statute i druga opšta akta preduzeća i ustanova čiji je osnivač jedinica lokalne samouprave, 13) podnosi izvještaj skupštini o radu u organima preduzeća koja obavljaju komunalne djelatnosti, 14) podnosi izvještaj skupštini o svom radu i radu gradske, odnosno opštinske uprave, 15) pokreće inicijativu da se do odluke nadležnog suda obustavi od izvršenja opšti ili pojedinačni akt skupštine, ako smatra da je suprotan Ustavu i zakonu, 16) zaključuje ugovore u ime jedinice lokalne samouprave, u skladu sa aktima skupštine, 17) rješava u drugom stepenu po žalbi na prvostepena rješenja, ukoliko za rješavanje nisu nadležni republički organi, 18) donosi odluke o raspolaganju novčanim sredstvima na način utvrđen statutom, 19) odlučuje o sukobu nadležnosti između gradske, odnosno opštinske uprave i organizacija koje vrše poslove od interesa za jedinicu lokalne samouprave, 20) odlučuje o izuzeću službenog lica gradske, odnosno opštinske uprave i 21) obavlja druge poslove utvrđene zakonom i statutom (član 59), da gradonačelnik, odnosno načelnik opštine donosi odluke, pravilnike, naredbe, uputstva, rješenja, zaključke, planove i programe (član 82. stav 3).
Imajući u vidu odredbe člana 59. stav 1. i člana 82. stav 3. Zakona o lokalnoj samoupravi Sud je utvrdio da ove zakonske odredbe daju ovlašćenje načelniku, odnosno gradonačelniku da donosi određene opšte akte, ali da je u odnosu na nadležnost za donošenje pravilnika isključivo propisana nadležnost za donošenje pravilnika o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta gradske, odnosno opštinske uprave (član 59. stav 1. tačka 8). Imajući u vidu navedeno, Sud je ocijenio da je prisvajanjem nepostojeće nadležnosti, odnosno izlazeći iz okvira svojih ustavnih i zakonskih ovlašćenja, donošenjem osporenog pravilnika, načelnik Opštine Ugljevik povrijedio odredbu člana 59. stav 1. Zakona o lokalnoj samoupravi i time ustavno načelo zakonitosti iz člana 108. stav 2. Ustava Republike Srpske, prema kojem propisi i drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa zakonom, što ovaj akt sa formalnopravnog aspekta u cjelini čini neustavnim.
S obzirom na utvrđene razloge neustavnosti i nezakonitosti osporenog pravilnika, Sud je ocijenio da navodi davaoca inicijative o nesaglasnosti istog sa odredbama čl. 11, 14. i 15. Zakona o podsticajima u privredi Republike Srpske nisu od značaja za odlučivanje u ovoj ustavnopravnoj stvari.
Cijeneći da je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i da prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, Sud je na osnovu člana 40. stav 5. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske u ovom predmetu odlučio bez donošenja rješenja o pokretanju postupka.
Na osnovu izloženog Sud je odlučio kao u izreci ove odluke.
Ovu odluku Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Vojin Bojanić, Svetlana Brković, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Radomir V. Lukić, prof. dr Ivanka Marković, prof. dr Darko Radić i akademik prof. dr Snežana Savić.
PREDSJEDNIK
USTAVNOG SUDA
Mr Džerard Selman
Broj: U-73/24
24. septembar 2025. godine