Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 40. stav 5, člana 60. stav 1. tačka a) i člana 61. stav 1. tačka g) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 25. septembra 2024. godine, d o n i o j e
O D L U K U
Utvrđuje se da član 21. st. 1. i 3. i član 54. stav 6. Zakona o oružju i municiji („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 26/16, 18/17, 31/18 i 58/19) nisu u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske.
Ne prihvata se inicijativa za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti člana 54. stav 1. tačka 3) Zakona o oružju i municiji („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 26/16, 18/17, 31/18 i 58/19).
O b r a z l o ž e nj e
Miloš Đurić iz Modriče dao je Ustavnom sudu Republike Srpske inicijativu za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti (u inicijativi pogrešno navedeno: ustavnosti i zakonitosti) člana 21. st. 1. i 3. i člana 54. stav 1. tačka 3) i stav 6. Zakona o oružju i municiji („Službeni glasnik Republike Srpske" br. 26/16, 18/17, 31/18 i 58/19) (u daljem tekstu: Zakon), smatrajući da predmetne odredbe nisu u skladu sa članom 16. Ustava, te da nisu „u funkciji“ vladavine prava.
Davalac inicijative ističe da je članom 21. stav 1. Zakona, prema kojem nadležni organ nije obavezan obrazlagati razloge kojima se rukovodio kod donošenja rješenja kojim se odbija zahtjev za izdavanje odobrenja za nabavljanje oružja, zbog interesa bezbjednosti, praktično onemogućeno ulaganje pravnog lijeka protiv tog rješenja. Naime, kako se navodi, izostanak obrazloženja sprečava dokazivanje da razlog za odbijanje predmetnog zahtjeva ne postoji, zbog čega je i propisivanje kojim se dozvoljava žalba na navedeno rješenje samo formalne prirode (član 21. stav 2. Zakona), a da je isključenjem vođenja upravnog spora protiv tog rješenja (član 21. stav 3. Zakona) onemogućena suština pravnog sredstva u smislu sudske kontrole zakonitosti rješenja. U inicijativi se dalje navodi da je zakonodavac, isto tako, propustio da propiše obavezu obrazlaganja rješenja o oduzimanju oružja iz člana 54. stav 1. tačka 3) Zakona (oduzimanje oružja, municije i isprave o oružju ukoliko to nalažu interesi bezbjednosti), kao i da utvrdi mogućnost vođenja upravnog spora u predmetnim slučajevima, dok je s druge strane ovakvu mogućnost obezbijedio u ostalim slučajevima iz člana 54. stav 1. Zakona, kao i u slučajevima iz st. 2. i 3. istog člana Zakona.
Narodna skupština Republike Srpske nije dostavila odgovor na navode iz inicijative.
Osporenim odredbama člana 21. Zakona o oružju i municiji („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 26/16, 18/17, 31/18 i 58/19) je propisano da u rješenju kojim se odbija zahtjev za izdavanje odobrenja za nabavljanje oružja zbog interesa bezbjednosti iz člana 11. stav 3. tačka 6) ovog zakona, nadležni organ nije obavezan obrazlagati razloge kojima se rukovodio kod donošenja rješenja (stav 1), te da se protiv rješenja donesenog po žalbi ne može voditi upravni spor (stav 3).
Osporenim odredbama člana 54. ovog zakona je utvrđeno da će nadležna policijska uprava oduzeti oružje, municiju i isprave o oružju fizičkom licu ukoliko to nalažu interesi bezbjednosti iz člana 11. stav 3. tačka 6) ovog zakona (stav 1. tačka 3)), te da u rješenju kojim se oduzimaju oružje, municija i isprave o oružju iz stava 1. tačka 3) ovog člana, nadležna policijska uprava nije obavezna da obrazlaže razloge kojima se rukovodila prilikom donošenja rješenja (stav 6).
Ustavom Republike Srpske je utvrđeno: da se ustavno uređenje Republike temelji, između ostalog, na garantovanju i zaštiti ljudskih sloboda i prava u skladu sa međunarodnim standardima i na vladavini prava (član 5. al. 1. i 4), da su građani Republike ravnopravni u slobodama, pravima i dužnostima, jednaki su pred zakonom i uživaju istu pravnu zaštitu bez obzira na rasu, pol, jezik, nacionalnu pripadnost, vjeroispovijest, socijalno porijeklo, rođenje, obrazovanje, imovno stanje, političko i drugo uvjerenje, društveni položaj ili drugo lično svojstvo (član 10), da je život čovjeka neprikosnoven (član 11. stav 1), da su sloboda i lična bezbjednost nepovredivi (član 12. stav 1), da su ljudsko dostojanstvo, tjelesni i duhovni integritet, čovjekova privatnost, lični i porodični život nepovredivi (član 13. stav 1), da svako ima pravo na jednaku zaštitu svojih prava u postupku pred sudom i drugim državnim organom i organizacijom, te da je svakome zajamčeno pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo protiv odluke kojom se rješava o njegovom pravu ili na Zakonom zasnovanom interesu (član 16), da se slobode i prava ostvaruju, a dužnosti ispunjavaju neposredno na osnovu Ustava, osim kada je Ustavom predviđeno da se uslovi za ostvarivanje pojedinih od njih utvrđuju Zakonom, te da se Zakonom može propisati način ostvarivanja pojedinih prava i sloboda samo kada je to neophodno za njihovo ostvarivanje (član 49. st. 1. i 2), da Republika uređuje i obezbjeđuje, pored ostalog, organizaciju, nadležnosti i rad državnih organa (tačka 10) Amandmana XXXII na Ustav Republike Srpske, kojim je zamijenjen član 68. Ustava), da Narodna skupština donosi zakone, druge propise i opšte akte (član 70), da se protiv pojedinačnih akata sudova, upravnih i drugih državnih organa, kao i organizacija koje vrše javna ovlašćenja, donesenih u prvom stepenu, može izjaviti žalba nadležnom organu, da se zakonom, izuzetno, može isključiti žalba, ako je na drugi način obezbijeđena zaštita prava i zakonitosti, da o zakonitosti konačnih pojedinačnih akata, kojima državni organi i organizacije koje vrše javna ovlašćenja rješavaju o pravima ili obavezama, odlučuje sud u upravnom sporu, ako za određenu stvar nije zakonom predviđena druga sudska zaštita, da se samo zakonom može, izuzetno, u određenim vrstama upravnih stvari isključiti upravni spor (član 113).
Osim osporenih odredaba Zakona o oružju i municiji, Sud je imao u vidu da se ovim zakonom uređuje nabavljanje, držanje, nošenje i oduzimanje oružja; bitni dijelovi oružja, municije; izdavanje i oduzimanje isprava o oružju; promet i prevoz oružja i municije; popravljanje i prepravljanje oružja; kolekcionarstvo; posredništvo; kao i civilna strelišta i vođenje evidencija o oružju i municiji (član 1). Ovim zakonom je, između ostalog, propisano da fizička lica mogu nabavljati, držati i nositi oružje i municiju samo po odredbama ovog zakona (član 2. stav 1). Takođe, Sud je uzeo u obzir da je članom 11. zakona propisano: da se oružje iz kategorije B može nabavljati samo na osnovu odobrenja nadležnog organa (stav 1); da se odobrenje za nabavljanje oružja iz kategorije B izdaje fizičkom licu koje ispunjava opšte i posebne uslove (stav 2); da opšte uslove za izdavanje odobrenja za nabavljanje oružja ispunjava lice koje: nije osuđivano za krivično djelo za koje se goni po službenoj dužnosti, propisano Krivičnim zakonom Republike Srpske i Krivičnim zakonom Bosne i Hercegovine, osim za krivična djela protiv bezbjednosti javnog saobraćaja (stav 3. tačka 4)); da opšte uslove za izdavanje odobrenja za nabavljanje oružja ispunjava lice za koje ne postoje okolnosti koje negativno utiču na interese bezbjednosti, kao što su: češće i prekomjerno uživanje alkohola, konzumiranje opojnih droga ili drugih omamljujućih sredstava, izraženo poremećeni porodični odnosi, sukobi sa okolinom, agresivno i ekscesno ponašanje i druge okolnosti koje lice čine nepodobnim za posjedovanje oružja (stav 3. tačka 6)); da posebne uslove za izdavanje odobrenja za nabavljanje oružja ispunjava lice koje je zdravstveno sposobno za držanje i nošenje oružja (stav 4. tačka 1)). Sud je, isto tako, uzeo u obzir da je članom 21. stav 2. propisano da se protiv rješenja kojim se odbija zahtjev za izdavanje odobrenja za nabavljanje oružja može izjaviti žalba ministru u roku od 15 dana od dana uručenja rješenja, kao i da je članom 54. zakona, između ostalog, određeno da se protiv rješenja iz st. 5. i 6. ovog člana može izjaviti žalba ministru u roku od 15 dana od dana uručenja rješenja, s tim da žalba ne odgađa izvršenje rješenja (stav 7); te da se protiv rješenja donesenog po žalbi iz stava 7. ovog člana može voditi upravni spor (stav 8).
Članom 6. stav 1. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (u daljem tekstu: Konvencija) utvrđeno je da svako, tokom odlučivanja o njegovim građanskim pravima i obavezama, ima pravo na pravičnu i javnu raspravu u razumnom roku pred nezavisnim i nepristrasnim sudom, obrazovanim na osnovu Zakona.
Sud je utvrdio da Ustav ne sadrži odredbe koje neposredno uređuju pitanja u vezi sa oružjem i municijom, kao i da Republika Srpska ima pravo i dužnost da obezbijedi bezbjednost Republike i njenih građana, te da obezbijedi zaštitu ljudskih prava i sloboda. Imajući u vidu da su život, fizički i psihički integritet, te bezbjednost, Ustavom zajemčene i zaštićene vrijednosti, te uzimajući u obzir prirodu vatrenog oružja kao opasne stvari kojom se mogu ugroziti navedene vrijednosti, Sud je ocijenio da je zakonodavac bio ovlašćen da Zakonom o oružju i municiji uredi, pored ostalog, pitanja koja se tiču uslova pod kojima fizičko lice može nabavljati oružje iz kategorije B, kao i da propiše slučajeve u kojima se fizičkom licu oduzimaju oružje, municija i isprave o oružju.
Sud je, međutim, stanovišta da je propisujući kao u članu 21. st. 1. i 3. i članu 54. stav 6. Zakona o oružju i municiji zakonodavac uredio suprotno garancijama iz člana 5. al. 1. i 4. i člana 16. Ustava.
Naime, prema ocjeni Suda, davanjem ovlašćenja nadležnom organu uprave da iz rješenja kojim se odbija zahtjev za izdavanje odobrenja za nabavljanje oružja, kao i iz rješenja kojim se oduzimaju oružje, municija i isprave o oružju, a iz osnova iz člana 11. stav 3. tačka 6) Zakona, izostavi razloge kojima se rukovodio prilikom donošenja rješenja, obezbjeđuje uslove za moguće samovoljno i proizvoljno postupanje. Takođe, ovakvo ovlašćenje u kontrolnom postupku onemogućava ili znatno otežava ispitivanje pravilnosti utvrđenog činjeničnog stanja, jer je nejasno koja je od zakonskih pretpostavki iz člana 11. stav 3. tačka 6) zakona poslužila postupajućem organu kao osnov za odlučivanje, te onemogućava ili znatno otežava ocjenu da li je na utvrđeno činjenično stanje pravilno primijenjen odgovarajući materijalni propis. U ovom smislu, u postupku kontrole upravnog akta se ne može sa sigurnošću odrediti da li se upravni organ rukovodio načelima ustavnosti i zakonitosti, te da li je, u vođenju postupka i odlučivanju, a uvažavajući opšti interes, omogućio strankama da na najbolji način zaštite svoja prava i interese. Stoga, prema ocjeni Suda, predmetna rješenja ne mogu biti osnov za djelotvoran pravni lijek.
Pored toga, Sud cijeni da osporene odredbe člana 21. stav 1. i člana 54. stav 6. Zakona nisu u saglasnosti sa članom 6. stav 1. Konvencije, koja je integralni dio pravnog poretka Bosne i Hercegovine i njenih entiteta, a samim tim ni sa članom 5. alineja 1. Ustava, prema kome se ustavno uređenje Republike temelji, između ostalog, na garantovanju i zaštiti ljudskih sloboda i prava u skladu sa međunarodnim standardima.
Sud je imao u vidu da pravo na pravično suđenje iz člana 6. stav 1. Konvencije, pored izričito predviđenih garancija, sadrži i garancije koje su nastale kroz praksu Evropskog suda za ljudska prava, koji je, kao element prava na pravično suđenje ustanovio i pravo na obrazloženu sudsku odluku. Pri tome, izraz „sud“, shodno praksi tog suda, ne treba nužno shvatati kao sud pravde u klasičnom smislu, već kao organ države, u konkretnom slučaju entiteta, integrisan u aparat jedne određene zemlje, koji ima odlučujuća ovlašćenja u konstituisanju prava i obaveza pojedinaca ili od čijih odluka zavisi realizacija već postojećih prava i obaveza. U ovom smislu pravo na obrazloženu odluku podrazumijeva pravo pojedinca da bude upoznat sa bitnim razlozima i jasno obrazloženim stavovima o činjeničnim i pravnim pitanjima na osnovu kojih je odlučeno o njegovim pravima i obavezama, a u cilju sprečavanja proizvoljnosti u postupanju nadležnih organa. Stoga, prema ocjeni Suda, rješenja iz člana 21. stav 1. i člana 54. stav 6. osporenog zakona moraju biti obrazložena, odnosno u njima moraju biti navedeni dovoljni i relevantni razlozi odlučivanja, dok njihov izostanak upućuje na moguću arbitrernost u odlučivanju.
Takođe, u smislu člana 16. Ustava, te člana 6. stav 1. Konvencije, a u vezi sa članom 5. alineja 1. Ustava, isključivanjem mogućnosti vođenja upravnog spora protiv konačnog rješenja kojim se odbija zahtjev za izdavanje odobrenja za nabavljanje oružja (član 21. stav 3. Zakona), se, prema ocjeni Suda, narušava pravo pojedinca na pravno sredstvo, te sudsku zaštitu i pristup sudu. Kako se rješenjem odlučuje o pravima, odnosno na zakonu zasnovanom interesu pojedinca, a imajući u vidu kontekst društvenog značaja kada je nabavka oružja u pitanju, Sud je utvrdio da se, propuštanjem zakonodavca da obezbijedi sudsku kontrolu zakonitosti ovog upravnog akta, pojedincu onemogućava mogućnost zaštite pomenutih prava i interesa. S tim u vezi, Sud je stanovišta da je propisivanje iz člana 21. stav 3. Zakona, prema kojem nije moguće voditi upravni spor protiv konačnog upravnog akta kojim se pomenuti zahtjev odbija, u suprotnosti sa garancijama iz člana 5. al. 1. i 4. i člana 16. Ustava.
Nadalje, Sud je ocijenio da je mjera oduzimanja oružja, municije i isprava iz osporene odredbe člana 54. stav 1. tačka 3) zakona, ukoliko je ostvaren neki od osnova propisanih u članu 11. stav 3. tačka 6) zakona, u službi legitimnog cilja - kontrole nabavke i držanja ovih predmeta kao naročito opasnih stvari, kao i da je u javnom interesu očuvanja bezbjednosti građana, te proporcionalna navedenom cilju, jer služi svrsi uspostave pravične ravnoteže između prava pojedinca da nabavi i drži oružje i municiju i da za to oružje ishodi oružni list, te opšteg javnog interesa obezbjeđenja bezbjednosti građana.
Imajući u vidu propisivanje iz člana 54. stav 8. Zakona, u vezi sa članom 54. stav 7. istog, Sud je utvrdio da nisu osnovani navodi prema kojima je zakonodavac isključio mogućnost pokretanja upravnog spora protiv rješenja donesenog po žalbi na rješenje iz člana 54. stav 1. tačka 3) Zakona.
Kako je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, Sud je, na osnovu člana 40. stav 5. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 104/11 i 92/12), u ovom predmetu odlučio bez donošenja rješenja o pokretanju postupka.
U skladu sa rješenjem Suda broj: SU-540/22 od 21. decembra 2022. godine, sudija prof. dr Ivanka Marković je izuzeta od vijećanja i glasanja u ovom predmetu.
Na osnovu izloženog Sud je odlučio kao u izreci ove odluke.
Ovu odluku Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Vojin Bojanić, Svetlana Brković, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Radomir V. Lukić, prof. dr Darko Radić i akademik prof. dr Snežana Savić.
PREDSJEDNIK
USTAVNOG SUDA
Mr Džerard Selman
Broj: U-80/23
25. septembar 2024. godine