Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske i člana 60. stav 1. tačka d) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske (''Službeni glasnik Republike Srpske'' br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 25. septembra 2024. godine, d o n i o je
O D L U K U
Odbija se prijedlog za utvrđivanje neustavnosti člana 7. stav 2. Zakona o komunalnim taksama („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 4/12, 123/20 i 119/21) i Tarifnog broja 2. Odluke o komunalnim taksama („Službeni glasnik Grada Trebinja“ broj 10/22 i 7/23).
O b r a z l o ž e nj e
RAIFFEISEN BANK DD BOSNA I HERCEGOVINA Filijala Trebinje, koju zastupa Advokatsko društvo „Marić & Co“ d.o.o. iz Sarajeva, podnijela je Ustavnom sudu Republike Srpske prijedlog za ocjenjivanje ustavnosti člana 7. stav 2. Zakona o komunalnim taksama („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 4/12, 123/20 i 119/21) i Tarifnog broja 2. Odluke o komunalnim taksama („Službeni glasnik Grada Trebinja“ broj 10/22), koju je donijela Skupština Grada Trebinja. U prijedlogu se navodi da osporena zakonska odredba i osporeni tarifni broj predmetne odluke nisu u saglasnosti sa čl. 50, 51, 54, 63, 66, 68. i 108. stav 1. Ustava Republike Srpske. Predlagač, naime, smatra da osporeno propisivanje dovodi do narušavanja slobode privređivanja, jer su pojedini privrednici obavezni da plaćaju pretjerano visoku taksu za isticanje reklama i natpisa, a nisu propisani realni kriterijumi za njeno utvrđivanje, niti se prilikom odmjeravanja takse ima u vidu ekonomska snaga obveznika. U pogledu osporenog Tarifnog broja 2. predmetne odluke, predlagač iznosi stav da se u konkretnom slučaju radi o diskriminatorski postavljenom principu favorizacije pojedinaca zavisno od djelatnosti koju poslovni subjekt obavlja. U vezi s tim, smatra da ovaj kriterijum ne može biti jedini kriterijum od kojeg zavisi visina osporene godišnje komunalne takse, već se mora uzeti u obzir i područje grada, odnosno lokacija na kojoj se djelatnost obavlja, zatim veličina natpisa i slično. Osporeno normiranje je, kako se dalje ističe, dovelo do nesrazmjernog opterećenja predlagača, te time i do povrede njegovih imovinskih prava zaštićenih članom 1. Protokola broj 1. uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda. Slijedom navedenog, predlaže da Sud ocijeni da osporena zakonska odredba i Tarifni broj 2. predmetne odluke nisu u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske.
U odgovoru na prijedlog koji je u odnosu na osporeni član 7. stav 2. Zakona o komunalnim taksama dostavila Narodna skupština Republike Srpske iznosi se stav da su navodi prijedloga neosnovani, te da predlagač na pogrešan način tumači odredbe Ustava Republike Srpske na koje se poziva. Ističe se da su predmetnim zakonom propisani elementi komunalnih taksa (obveznici, vrste komunalnih taksa, rokovi plaćanja i nadzor nad plaćanjem, kao i oslobađanje od plaćanja ove takse), te da su jasno utvrđeni ostali elementi koji utiču na visinu komunalne takse, što sve ukupno predstavlja normiranje koje je u skladu sa načelom vladavine prava. Takođe se navodi da je određivanje visine komunalnih taksa povjereno skupštinama jedinica lokalne samouprave, a zakonodavac cijeni opravdanost određene vrste i načina normiranja, s tim da vodi računa o tome da zakon predstavlja najcjelishodnije rješenje u ekonomski, vremenski, prostorno ili na drugi način opredijeljenom miljeu.
Skupština Grada Trebinja dostavila je odgovor na prijedlog u pogledu osporenog Tarifnog broja 2. Odluke o komunalnim taksama Grada Trebinja. Donosilac ove odluke, prije svega, navodi da je evidentno da predlagač nije zadovoljan visinom utvrđene komunalne takse za njegovu djelatnost, pa stoga pokušava osporiti ovlašćenje Skupštine Grada Trebinja za propisivanje načina i visine ove takse. Nadalje, ističe da je Zakon o komunalnim taksama propisao mogućnost utvrđivanja različite visine komunalne takse, bez određenog minimuma i maksimuma iznosa za pojedine vrste taksa, kao i mogućnost korišćenja različitih kriterijuma, kao što su: vrsta djelatnosti, površina, lokacija, odnosno zona u kojima se nalaze objekti, odnosno predmeti ili vrše usluge za koje se plaća taksa, ne obavezujući donosioca Odluke da koristi svaki ili samo jedan kriterijum kao mjerodavan za utvrđivanje pojedinačne visine komunalne takse. U vezi sa navedenim, ukazuje na to da prema članu 115. Ustava, Ustavni sud Republike Srpske nije nadležan da ocjenjuje da li je propisana visina osporene takse pravilno odmjerena. Pored toga, Skupština Grada Trebinja je, uz odgovor na prijedlog, Sudu dostavila Odluku o izmjenama i dopunama Odluke o komunalnim taksama („Službeni glasnik Grada Trebinja“ broj 7/23), kojom su, između ostalog, izvršene izmjene i dopune osporenog Tarifnog broja 2. Tarife komunalnih taksa, tako što su izmijenjeni iznosi komunalnih taksa za pojedine djelatnosti poslovnih subjekata, te su dodane nove kategorije djelatnosti čiji vršioci podliježu obavezi plaćanja komunalne takse za postavljanje reklamnih objekata, kao i ostalih natpisa, osim poslovnog imena, koji se nalaze na objektu, prostorijama poslovnog subjekta, odnosno u okviru prostora ili na prostoru gdje se djelatnost obavlja, a vidljivi su sa javnih površina, i izmjenom iznosa te komunalne takse za vršioce pojedinih djelatnosti.
Osporenim članom 7. stav 2. Zakona o komunalnim taksama („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 4/12, 123/20 i 119/21) propisano je da skupština jedinice lokalne samouprave može da utvrdi komunalne takse u različitoj visini, zavisno od vrste djelatnosti, površine, lokacije, odnosno zona u kojima se nalaze objekti, odnosno predmeti ili vrše usluge za koje se plaća taksa iz člana 3. ovog zakona.
Odluku o komunalnim taksama („Službeni glasnik Grada Trebinja“ broj 10/22 i 7/23) donijela je Skupština Grada Trebinja na osnovu člana 2. st. 1. i 7. Zakona o komunalnim taksama („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 4/12, 123/20 i 119/21), člana 39. stav 2. tač. 2. i 10. Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 97/16, 36/19 i 61/21) i člana 36. stav 2. tač. 2. i 10. Statuta Grada Trebinja („Službeni glasnik Grada Trebinja“ broj 2/13, 5/14, 6/15, 3/16 i 6/17). Sastavni dio ove odluke je Tarifa komunalnih taksa. Osporenim Tarifnim brojem 2. utvrđeni su godišnji iznosi komunalne takse za postavljanje reklamnih objekata, kao i ostalih natpisa, oznaka ili crteža, osim poslovnog imena, koji se nalaze na objektu, prostorijama poslovnog subjekta, odnosno u okviru prostora ili na prostoru gdje se djelatnost obavlja, a vidljivi su sa javnih površina u smislu odredaba tačke III ove odluke, u skladu sa vrstom djelatnosti koja se reklamira ili oglašava, a koju poslovni subjekti obavljaju. Pored toga, propisana je visina komunalne takse za postavljanje objekata oglašavanja i reklamnih objekata, osim onih koji su istaknuti na prostorijama poslovnih subjekata u kojima se obavlja djelatnost.
U postupku ocjenjivanja osporenog člana 7. stav 2. Zakona o komunalnim taksama i Tarifnog broja 2. predmetne odluke, Sud je imao u vidu relevantne norme Ustava Republike Srpske, kojima je utvrđeno: da se ekonomsko uređenje Republike zasniva, između ostalog, i na slobodnom privređivanju (član 50); da Republika mjerama ekonomske i socijalne politike podstiče ekonomski razvoj i povećanje socijalnog blagostanja građana (član 51); da svi oblici svojine imaju jednaku pravnu zaštitu (član 54); da Republika i opština budžetom utvrđuju javne prihode i javne rashode, te da su sredstva budžeta porezi, takse i drugi zakonom utvrđeni prihodi (član 62); da je obaveza plaćanja poreza i drugih dažbina opšta i da se utvrđuje prema ekonomskoj snazi obveznika (član 63); da su ljudska prava i slobode, jednakost pred zakonom, samostalnost i jednak položaj preduzeća i drugih organizacija, pored ostalog, osnova i mjera ovlašćenja i odgovornosti republičkih organa (član 66); da Republika uređuje i obezbjeđuje, pored ostalog, bankarski i poreski sistem i druge odnose od interesa za Republiku, u skladu sa Ustavom (tač. 7. i 18. Amandmana XXXII na Ustav, kojim je zamijenjen član 68. Ustava); da opština preko svojih organa u skladu sa zakonom uređuje i obezbjeđuje obavljanje komunalnih djelatnosti, izvršava zakone, druge propise i opšte akte Republike čije izvršavanje je povjereno opštini, obezbjeđuje izvršavanje propisa i drugih akata opštine (član 102. stav 1. tač. 2 i 6); da gradu i opštini pripadaju prihodi utvrđeni zakonom i sredstva za obavljanje povjerenih poslova (član 103); da zakoni, statuti, drugi propisi i opšti akti moraju biti u saglasnosti sa Ustavom, dok propisi i drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa zakonom (član 108).
Saglasno citiranim ustavnim ovlašćenjima iz tač. 7. i 18. Amandmana XXXII na Ustav, kojim je zamijenjen član 68. Ustava, zakonodavac je donio Zakon o komunalnim taksama, kojim su utvrđeni i uređeni osnovni elementi sistema komunalnih taksa, predmet taksene obaveze, obveznici plaćanja komunalne takse, kao i oslobađanja od plaćanja ove takse. Ovim zakonom je, pored ostalog, propisano: da komunalne takse u skladu sa ovim zakonom posebnim aktom utvrđuje grad, odnosno opština, te da su komunalne takse prihod budžeta jedinica lokalne samouprave (član 2), da se komunalne takse mogu utvrditi za korišćenje prostora na javnim površinama, osim u svrhu prodaje štampe, knjiga i drugih publikacija, isticanje reklama na javnim i drugim površinama, osim reklamnih panoa i bilborda pored auto-puteva, magistralnih i regionalnih puteva, korišćenje prostora za parkiranje motornih, drumskih i priključnih vozila na uređenim i obilježenim mjestima, određenim za to aktom skupštine jedinice lokalne samouprave (član 3. stav 1. tač. a) i b)), da je obveznik komunalne takse korisnik prava, predmeta i usluga za čije je korišćenje propisano plaćanje takse (član 4. stav 1), da akt o utvrđivanju komunalne takse donosi skupština jedinice lokalne samouprave, a njime se utvrđuju: vrsta, visina, rokovi, način plaćanja i oslobađanja od plaćanja komunalne takse (član 7. stav 1), te da skupština jedinice lokalne samouprave može da utvrdi komunalne takse u različitoj visini, zavisno od vrste djelatnosti, površine, lokacije, odnosno zona u kojima se nalaze objekti, odnosno predmeti ili vrše usluge za koje se plaća taksa iz člana 3. ovog zakona (član 7. stav 2).
Polazeći od navedenog, Sud je ocijenio da propisivanjem iz člana 7. stav 2. Zakona o komunalnim taksama nisu povrijeđene ustavne norme na koje se ukazuje u prijedlogu. Ovakvo propisivanje, po ocjeni Suda, ne utiče na realizaciju garancija slobodnog privređivanja, ekonomskog razvoja, pravne zaštite svojine iz čl. 50, 51. i 54. Ustava, kao i Ustavom zaštićenih vrijednosti iz čl. 63, 66. i 68, kako to smatra predlagač. Naime, ovim zakonom su na opšti način uređeni osnovni elementi sistema komunalnih taksa i određene su granice ovlašćenja jedinica lokalne samouprave pri uređivanju komunalnih taksa, te je osporenim članom 7. stav 2. ovog zakona dato ovlašćenje skupštini jedinice lokalne samouprave da utvrdi ove takse u različitoj visini, zavisno od vrste djelatnosti, površine, lokacije, odnosno zona u kojima se nalaze objekti, odnosno predmeti ili vrše usluge za koje se plaća komunalna taksa. Način na koji je zakonodavac uredio ovo pitanje je, po ocjeni ovog suda, odraz zakonodavne politike u uređenju oblasti komunalnih taksa i razloga cjelishodnosti, o čemu Ustavni sud, prema članu 115. Ustava, nije nadležan da odlučuje. Shodno navedenom, osporenim zakonskim propisivanjem nije dovedeno u pitanje načelo ustavnosti iz člana 108. stav 1. Ustava.
Razmatrajući navode prijedloga koji se odnose na Tarifni broj 2. Odluke o komunalnim taksama („Službeni glasnik Grada Trebinja“ broj 10/22), Sud je konstatovao da je nakon podnošenja prijedloga 13. decembra 2023. godine Skupština Grada Trebinje donijela Odluku o izmjeni i dopuni Odluke o komunalnim taksama („Službeni glasnik Grada Trebinje“ broj 7/23), kojom je, između ostalog, izmijenjen i dopunjen osporeni Tarifni broj 2. ove odluke. Zbog toga je Sud, primjenom člana 42. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12) proširio ocjenjivanje Tarifnog broja 2. i na navedenu Odluku o izmjeni i dopuni Odluke o komunalnim taksama.
Ovom odlukom je, između ostalog, u osporenom Tarifnom broju 2. izmijenjena visina komunalne takse za pojedine propisane djelatnosti, te su dodane i određene druge djelatnosti koje ranije nisu bile obuhvaćene Tarifnim brojem 2, i za iste je propisana visina komunalne takse.
Prilikom ocjene Tarifnog broja 2 Odluke o komunalnim taksama Grada Trebinja („Službeni glasnik Grada Trebinja“ broj 10/22 i 7/23), Sud je, pored naprijed citiranih odredaba Ustava i Zakona o komunalnim taksama, uzeo u obzir i relevantne norme Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 97/16, 36/19 i 61/21) kojim je propisano da samostalne nadležnosti jedinice lokalne samouprave obuhvataju, u oblasti pružanja usluga, pored ostalih, uređenje i obezbjeđenje obavljanja komunalnih djelatnosti (član 18. tačka 2) podtačka 2)), da je skupština predstavnički organ, organ odlučivanja i kreiranja politike jedinice lokalne samouprave, koji je, u smislu ovog zakona, nadležan, između ostalog, i da donosi odluke o komunalnim taksama i drugim javnim prihodima, kada je ovlašćena zakonom (član 39. stav 1. i stav 2. tačka 10)), te da je komunalna taksa jedan od izvora prihoda jedinice lokalne samouprave (član 74. tačka 2) podtačka 2)).
Imajući u vidu izloženo, Sud je utvrdio da je Skupština Grada Trebinja bila ovlašćena da donese osporenu odluku kojom su utvrđeni vrsta, visina, rokovi, način plaćanja i oslobađanje od plaćanja komunalne takse. Sastavni dio ove odluke je i Tarifa komunalnih taksa. Dakle, kako iz navedenog proizlazi, komunalna taksa je izvorni prihod jedinice lokalne samouprave, koju, u skladu sa zakonom, uređuje skupština jedinice lokalne samouprave. U vezi s tim, Sud je posebno imao u vidu da je Zakonom o komunalnim taksama („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 4/12, 123/20 i 119/21) propisano da skupština jedinice lokalne samouprave može da utvrdi komunalne takse u različitoj visini, zavisno od vrste djelatnosti, površine, lokacije, odnosno zona u kojima se nalaze objekti, odnosno predmeti ili vrše usluge za koje se plaća taksa iz člana 3. ovog zakona.
Ocjenjujući ustavnost Tarifnog broja 2. predmetne odluke, Sud je utvrdio da ista nije u suprotnosti sa ustavnim garancijama na koje ukazuje predlagač, jer je prilikom donošenja ovog opšteg akta njegov donosilac postupao u skladu sa relevantnim ustavnim i zakonskim normama. Naime, kako je naprijed već istaknuto, Zakonom o komunalnim taksama su kao kriterijumi za različito propisivanje visine komunalne takse određeni vrsta djelatnosti, površina, lokacija, odnosno zona u kojima se nalaze objekti, odnosno predmeti ili vrše usluge za koje se plaća taksa. Tarifnim brojem 2. predmetne odluke, njen donosilac je, imajući u vidu Zakonom utvrđene kriterijume, odredio visinu komunalne takse prema vrsti djelatnosti koju obavlja obveznik. Sud smatra da ovi zakonski kriterijumi nisu određeni kumulativno, tako da Skupština Grada Trebinja nije izašla iz zakonskih okvira kada je za određivanje visine komunalne takse osporenim Tarifnim brojem 2. na poslovnim prostorijama, primijenila samo jedan kriterijum, odnosno vrstu djelatnosti.
Dakle, imajući u vidu navedeno, Sud je ocijenio da propisivanjem iz Tarifnog broja 2. Odluke o komunalnim taksama nisu dovedene u pitanje ustavne garancije slobodnog privređivanja, ekonomskog razvoja, pravne zaštite svojine, kao i Ustavom zaštićenih vrijednosti iz članova 63, 66. i 68, kako se to navodi u prijedlogu. Predlagač, po mišljenju Suda, neosnovano dovodi u vezu ove ustavne norme sa propisivanjem visine komunalne takse iz Tarifnog broja 2. osporene odluke, jer je određivanje visine komunalne takse u domenu cjelishodne procjene donosioca Odluke, pa stoga, shodno odredbi člana 115. Ustava, nije u nadležnosti ovog suda da ocjenjuje da li su propisani iznosi komunalne takse pravilno odmjereni. Slijedom navedenog, ovakvim propisivanjem nije došlo do povrede načela ustavnosti iz člana 108. stav 1. Ustava.
Navode predlagača o povredi člana 1. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, kao i o diskriminaciji poslovnih subjekata, Sud nije razmatrao, jer se radi o paušalnim tvrdnjama, bez obrazloženja u čemu se, u konkretnom slučaju, ogleda povreda imovinskih prava zaštićenih ovom konvencijom, odnosno diskriminacija.
U skladu sa Rješenjem Suda broj SU-540/22 od 21. decembra 2022. godine, sudija prof. dr Ivanka Marković je izuzeta od vijećanja i glasanja u ovom predmetu.
Ovu odluku Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Vojin Bojanić, Svetlana Brković, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Radomir V. Lukić, prof. dr Darko Radić i akademik prof. dr Snežana Savić.
PREDSJEDNIK
USTAVNOG SUDA
Mr Džerard Selman
Broj: U-59/23
25. septembar 2024. godine