Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 40. stav 5. i člana 60. stav 1. tačke a) i b) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske (''Službeni glasnik Republike Srpske'' br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 25. septembra 2024. godine, d o n i o je
O D L U K U
Utvrđuje se da Pravilnik o uslovima, načinu korišćenja, organizaciji, načinu naplate i kontrole parkiranja na javnim parkiralištima na kojima je uvedena naplata parkiranja na području grada Banja Luka („Službeni glasnik Grada Banja Luka“ br. 83/23, 7/24 i 16/24) nije u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske, Zakonom o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 97/16, 36/19 i 61/21) i Zakonom o komunalnim djelatnostima („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 124/11 i 100/17).
O b r a z l o ž e nj e
Boran Bosančić iz Banje Luke dao je Ustavnom sudu Republike Srpske inicijativu za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti Pravilnika o uslovima, načinu korišćenja, organizaciji, načinu naplate i kontrole parkiranja na javnim parkiralištima na kojima je uvedena naplata parkiranja na području grada Banja Luka („Službeni glasnik Grada Banja Luka“ broj 83/23). U inicijativi se navodi da osporeni pravilnik nije objavljen u „Službenom glasniku Grada Banja Luka“, kako je to predviđeno Zakonom o lokalnoj samoupravi, već je objavljen u „Službenom glasniku Republike Srpske“, zbog čega, po njegovom mišljenju, nije mogao ni stupiti na snagu. Nadalje, davalac inicijative smatra da donošenje ovog pravilnika nije u okviru nadležnosti gradonačelnika Grada Banja Luka, jer iz relevantnih odredaba Zakona o komunalnim djelatnostima proizlazi da se pitanja koja se odnose na djelatnost upravljanja javnim površinama za parkiranje vozila uređuju opštim aktima skupštine jedinice lokalne samouprave. Istovremeno, u inicijativi se ukazuje na to da donosilac Pravilnika nije tražio saglasnost Skupštine Grada Banja Luka na ovaj akt, odnosno isti nije ni uputio u skupštinsku proceduru za davanje saglasnosti, što je, po mišljenju davaoca inicijative, suprotno odredbama člana 39. stav 1. i stav 2. tačka 11) i člana 86. Zakona o lokalnoj samoupravi, člana 2. stav 1. tačka d) i člana 20. Zakona o komunalnim djelatnostima i člana 38. stav 1. tačka 11) Statuta Grada Banja Luka. Slijedom navedenog, predlaže se da Sud utvrdi da osporeni pravilnik nije u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske, Zakonom o lokalnoj samoupravi, Zakonom o komunalnim djelatnostima i Statutom Grada Banja Luka.
U odgovoru na inicijativu koji je dostavila Gradska uprava Grada Banja Luka se iznosi stav da je osporeni pravilnik u cijelosti saglasan propisima koji uređuju predmetnu pravnu oblast, zbog čega su navodi davaoca inicijative neosnovani. Ističe se da je Pravilnik objavljen u „Službenom glasniku Republike Srpske“ u skladu sa članom 86. stav 5. Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 97/16, 36/19 i 61/21), jer Stručna služba Grada Banja Luka nije na vrijeme isti objavila u „Službenom glasniku Grada Banja Luka“. Nadalje, ukazuje se na to da je gradonačelnik Grada Banja Luka ovaj pravilnik donio saglasno ovlašćenju iz člana 22. Odluke o bezbjednosti saobraćaja na putevima Grada Banja Luka („Službeni glasnik Grada Banja Luka“ br. 20/17, 16/21 i 15/23), prema kojem se uslovi i način korišćenja, organizacija rada, visina i način naplate parkiranja, kao i druga pitanja od značaja za rad javnih parkirališta i javnih garaža na kojima se vrši naplata utvrđuju pravilnikom koji donosi gradonačelnik. U odgovoru se takođe ukazuje na odredbe člana 3. tačke đ) i p), te člana 6. Zakona o komunalnim djelatnostima, kojima je definisano upravljanje javnim prostorima za parkiranje vozila, zatim djelatnost individualne komunalne potrošnje, te je propisano koja pitanja jedinica lokalne samouprave detaljnije uređuje i obezbjeđuje u organizovanom obavljanju komunalnih djelatnosti. Po mišljenju donosioca osporenog pravilnika, iz relevantnih zakonskih odredaba proizlazi da je zakonodavac ostavio diskreciono pravo jedinici lokalne samouprave da samostalno reguliše predmetnu pravnu oblast na odgovarajući način. Slijedom navedenog, predlaže da Sud ne prihvati datu inicijativu.
U dopuni odgovora na inicijativu, koju je donosilac Pravilnika dostavio na zahtjev Suda da se decidno izjasni da li je pribavljena saglasnost Skupštine Grada Banja Luka na osporeni pravilnik, navodi se da članom 22. Odluke o bezbjednosti saobraćaja na putevima grada Banja Luka („Službeni glasnik Grada Banja Luka“ br. 20/17, 16/21 i 15/23), koji je označen kao pravni osnov za donošenje Pravilnika, nije propisana obavezna saglasnost Skupštine Grada Banja Luka prilikom utvrđivanja cijene parkiranja na javnim parkiralištima. Takođe se ističe da ova saglasnost nije obavezna ni prema Odluci o javnim parkiralištima i garažama na teritoriji grada Banja Luka („Službeni glasnik Grada Banja Luka“ broj 12/19), koja u članu 4. stav 2. propisuje da se razvrstavanje javnih parkirališta i garaža na kojima se vrši naplata parkiranja po tarifnim zonama, uslovi i način korišćenja, način naplate i ostalo u vezi funkcionisanja javnih parkirališta na kojima se vrši naplata parkiranja, definišu pravilnikom koji donosi gradonačelnik, na prijedlog nadležnog odjeljenja za poslove saobraćaja.
Pravilnik o uslovima, načinu korišćenja, organizaciji, načinu naplate i kontrole parkiranja na javnim parkiralištima na kojima je uvedena naplata parkiranja na području grada Banja Luka („Službeni glasnik Grada Banja Luka“ br. 83/23, 7/24 i 16/24) donio je gradonačelnik Grada Banja Luka na osnovu člana 83. Statuta Grada Banja Luka („Službeni glasnik Grada Banja Luka“ br. 14/18 i 9/19) i člana 22. Odluke o bezbjednosti saobraćaja na putevima Grada Banja Luka („Službeni glasnik Grada Banja Luka“ br. 20/17, 16/21 i 15/23). Ovim pravilnikom definisan je prostor za parkirališta, ulice u kojima se vrši naplaćivanje parkiranja, tarifne zone, cijena parkiranja, cijena rezervisanja parkirališta, način naplaćivanja, važenje kupljene parking-karte, obaveze korisnika parkirališta, povlašćene parking-karte, kao i subjekti koji su oslobođeni plaćanja parkiranja i koji imaju besplatnu godišnju parking-kartu.
U postupku ocjenjivanja ustavnosti i zakonitosti osporenog pravilnika, Sud je imao u vidu da je članom 102. stav 1. tač. 2, 4, 6. i 8. Ustava Republike Srpske utvrđeno da opština preko svojih organa, u skladu sa zakonom, uređuje i obezbjeđuje obavljanje komunalnih djelatnosti, stara se o izgradnji, održavanju i korišćenju lokalnih puteva, ulica i drugih javnih objekata od opštinskog značaja, izvršava zakone, druge propise i opšte akte Republike čije je izvršenje povjereno opštini, te obavlja i druge poslove utvrđene Ustavom, zakonom i statutom opštine. Pored toga, prema članu 108. stav 2. Ustava, propisi i drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa zakonom.
Pored navedenih ustavnih odredaba, Sud je uzeo u obzir da je Zakonom o lokalnoj samoupravi (“Službeni glasnik Republike Srpske” br. 97/16, 36/19 i 61/21) uređen sistem lokalne samouprave, jedinice lokalne samouprave, način i uslovi njihovog formiranja, poslovi koje obavljaju, organi jedinica lokalne samouprave, akti i javnost rada organa jedinica lokalne samouprave, kao i druga pitanja od značaja za ostvarivanje prava i dužnosti jedinica lokalne samouprave. Odredbama ovog zakona koje su relevantne u konkretnom slučaju propisano je: da jedinica lokalne samouprave ima sve nadležnosti propisane ovim zakonom, kao i druge nadležnosti koje su joj prenesene drugim zakonom, te da ima pravo da se bavi svim pitanjima od lokalnog interesa koja nisu isključena iz njene nadležnosti, niti dodijeljena nekom drugom nivou vlasti (član 17. st. 1. i 2), da jedinica lokalne samouprave, u oblasti prostornog planiranja i građenja, pored ostalog, ima nadležnost određivanja prostora za parkiranje i uređivanje uslova i načina njihovog korišćenja i upravljanja (član 19. tačka 5)), da je skupština jedinice lokalne samouprave predstavnički organ, organ odlučivanja i kreiranja politike jedinice lokalne samouprave, te, u smislu ovog zakona, pored ostalog ima i nadležnost da donosi odluke i druge opšte akte i daje njihovo autentično tumačenje, te daje saglasnost na cijenu komunalne usluge (član 39. stav 1. i stav 2. tač. 2. i 11)), da je gradonačelnik izvršni organ vlasti jedinice lokalne samouprave (član 54. stav 1), da je u nadležnosti gradonačelnika, između ostalog, da sprovodi lokalnu politiku u skladu sa odlukama skupštine, izvršava lokalni budžet i obezbjeđuje primjenu odluka i drugih akata skupštine (član 59. stav 1. tačka 5)), da gradonačelnik donosi odluke, pravilnike, naredbe, uputstva, rješenja, zaključke, planove i programe (član 82. stav 3).
U konkretnom slučaju, Sud je imao u vidu i Zakon o komunalnim djelatnostima („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 124/11 i 100/17) kojim su uređene komunalne djelatnosti od posebnog javnog interesa i način obezbjeđivanja posebnog javnog interesa, organizacija obavljanja komunalnih djelatnosti i način njihovog finansiranja. Odredbama ovog zakona koje su od značaja za ocjenjivanje osporenog pravilnika propisano je: da se komunalnim djelatnostima od posebnog javnog interesa, u smislu ovog zakona, pored ostalih, smatraju upravljanje javnim prostorima i parkiranje vozila (član 2. stav 1. tačka d)), da upravljanje javnim prostorima za parkiranje vozila obuhvata održavanje, čišćenje, postavljanje saobraćajne signalizacije na javnim površinama ili objektima izgrađenim za parkiranje motornih vozila, kao i uklanjanje, premještanje i blokiranje nepropisno parkiranih vozila (član 3. tačka đ)), da jedinica lokalne samouprave obezbjeđuje organizovano obavljanje komunalnih djelatnosti, a svojom odlukom detaljnije propisuje: uslove i način obavljanja komunalnih djelatnosti; materijalne, tehničke i druge uslove za finansiranje, razvoj, izgradnju i održavanje komunalnih objekata; uslove za funkcionisanje i tehničko-tehnološko jedinstvo sistema i uređaja; uslove za korišćenje i prestanak korišćenja komunalne usluge; jedinicu obračuna za svaku vrstu komunalne usluge i način naplate komunalnih usluga (član 6. stav 1. tač. a), b), v), d) i e)), da odluku iz stava 1. člana 6. donosi skupština jedinice lokalne samouprave (član 6. stav 2), da korisnik plaća utvrđenu cijenu za pruženu komunalnu uslugu na osnovu računa koji ispostavlja davalac komunalne usluge i koji ima snagu vjerodostojne isprave (član 16. stav 3), da se sredstva za obavljanje komunalnih djelatnosti individualne komunalne potrošnje obezbjeđuju iz cijene komunalne usluge (član 20. stav 1,) te da cijenu komunalne usluge utvrđuje davalac komunalne usluge, a saglasnost na cijenu daje nadležni organ jedinice lokalne samouprave (član 20. stav 3).
Polazeći od navedenih ustavnih i zakonskih odredaba, Sud je ocijenio da je donošenjem osporenog pravilnika bez saglasnosti Skupštine Grada Banja Luka došlo do povrede člana 39. stav 2. tačka 11) Zakona o lokalnoj samoupravi i člana 20. stav 3. Zakona o komunalnim djelatnostima.
Naime, navedenom odredbom Zakona o lokalnoj samoupravi je propisano da u nadležnosti skupštine jedinice lokalne samouprave, pored ostalog, spada i davanje saglasnosti na cijenu komunalne usluge. Isto tako, prema Zakonu o komunalnim djelatnostima, saglasnost na cijenu komunalne usluge individualne komunalne potrošnje daje nadležni organ jedinice lokalne samouprave. U vezi sa navedenim, Sud je imao u vidu da je, prema članu 2. stav 1. tačka d) Zakona o komunalnim djelatnostima, upravljanje javnim prostorima za parkiranje vozila komunalna djelatnost od posebnog javnog interesa, te da je, u smislu člana 3. tačka p) ovog zakona, parkiranje vozila na javnim površinama djelatnost individualne komunalne potrošnje. Evidentno je, dakle, da se u konkretnom slučaju radi o komunalnoj djelatnosti na čiju cijenu skupština jedinice lokalne samouprave daje saglasnost, shodno imperativnoj normi člana 39. stav 2. tačka 11) Zakona o lokalnoj samoupravi i, u vezi s tim, člana 20. stav 3. Zakona o komunalnim djelatnostima. Predmetni pravilnik, naime, propisuje cijenu parkiranja vozila na javnim parkiralištima na teritoriji grada Banja Luka po tarifnim zonama, te uređuje ostala relevantna pitanja koja su u direktnoj vezi sa plaćanjem komunalne usluge parkiranja vozila.
Kako iz navoda davaoca inicijative, ali i navoda donosioca osporenog pravilnika, bez dileme, proizlazi da u postupku donošenja ovog pravilnika gradonačelnik Grada Banja Luka nije pribavio saglasnost Skupštine Grada Banja Luka na cijenu komunalne usluge parkiranja vozila na javnim parkiralištima na području grada Banja Luka, a što je, po ocjeni Suda, shodno citiranim odredbama Zakona o lokalnoj samoupravi i Zakona o komunalnim djelatnostima, bio obavezan. Činjenica da je u konkretnom slučaju davalac ove komunalne usluge Grad Banja Luka, po mišljenju ovog suda, ne predstavlja izuzetak, odnosno razlog da se, shodno zakonskoj obavezi, ne pribavi saglasnost Skupštine Grada Banja Luka na cijenu predmetne komunalne usluge. U vezi sa navedenim, Sud smatra da nisu relevantni navodi donosioca osporenog pravilnika izneseni u odgovoru na inicijativu, u kojima se ukazuje na to da je ovaj opšti akt donesen na osnovu člana 22. Odluke o bezbjednosti saobraćaja na putevima Grada Banja Luka, koji ne predviđa davanje navedene saglasnosti. Naime, prema članu 115. Ustava, Ustavni sud Republike Srpske ocjenjuje saglasnost podzakonskih akata, dakle i osporenog pravilnika, isključivo u odnosu na zakon i Ustav, tako da pozivanje donosioca ovog pravilnika na pojedine odredbe Odluke o bezbjednosti saobraćaja na putevima Grada Banja Luka nije od ustavnopravnog značaja prilikom ocjenjivanja ustavnosti i zakonitosti ovog akta. Istovremeno, Sud je konstatovao da u preambuli osporenog pravilnika njegov donosilac nije naveo norme relevantnog zakona koji mu daje ovlašćenje, odnosno predstavlja pravni osnov za njegovo donošenje, već samo Statuta Grada Banja Luka i pomenute Odluke o bezbjednosti saobraćaja na putevima grada Banja Luka, koji su podzakonski akti.
S obzirom na to da, iz navedenih razloga, predmetni pravilnik nije u saglasnosti sa naprijed navedenim odredbama Zakona o lokalnoj samoupravi i Zakona o komunalnim djelatnostima, time je istovremeno došlo i do povrede načela zakonitosti iz člana 108. stav 2. Ustava.
Pored toga, prema članu 115. Ustava, Ustavni sud nije nadležan da ocjenjuje saglasnost osporenog pravilnika sa Statutom Grada Banja Luka, kako se to traži u inicijativi.
S obzirom na ovakvo utvrđenje u pogledu ustavnosti i zakonitosti predmetnog pravilnika, odnosno iznesene razloge koji se odnose na povrede zakona u postupku njegovog donošenja, Sud, kao bespredmetne, nije razmatrao navode inicijative kojima se osporava način objavljivanja ovog akta.
Kako je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, Sud je, na osnovu člana 40. stav 5. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske, o ustavnosti i zakonitosti osporenog pravilnika odlučio bez donošenja rješenja o pokretanju postupka.
Ovu odluku Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Vojin Bojanić, Svetlana Brković, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Radomir V. Lukić, prof. dr Ivanka Marković, prof. dr Darko Radić i akademik prof. dr Snežana Savić.
PREDSJEDNIK
USTAVNOG SUDA
Mr Džerard Selman
Broj: U-71/23
25. septembar 2024. godine