Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске и члана 60. став 1. тачка д) Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 104/11 и 92/12), на сједници одржаној дана 26. јуна 2024. године, д о н и о је
О Д Л У К У
Одбија се приједлог за утврђивање неуставности и незаконитости Тарифног броја 2 Одлуке о комуналним таксама Града Требиња у дијелу којим су прописане висине комуналне таксе за постављање рекламних објеката као и осталих натписа, ознака или цртежа, осим пословног имена, који се налазе на објекту, просторијама пословног субјекта, односно у оквиру простора или на простору гдје се дјелатност обавља, а видљиви су са јавних површина у смислу одредаба тачке III ове одлуке, у складу са врстом дјелатности која се рекламира или оглашава, а коју пословни субјекти обављају („Службени гласник Града Требиња“ број 10/22 и 7/23).
О б р а з л о ж е њ е
„Mozzart“ д.о.о. Бања Лука заступан по директору Зорану Шупуту поднио је Уставном суду Републике Српске приједлог за оцјењивање уставности и законитости дијела Тарифног броја 2, којим су прописани износи комуналне таксе за постављање рекламних објеката као и осталих натписа, осим пословног имена, који се налазе на објекту, просторијама пословног субјекта, односно у оквиру простора или на простору гдје се дјелатност обавља, а видљиви су са јавних површина Одлуке о комуналним таксама Града Требиња („Службени гласник Града Требиња“ број 10/22), коју је донијела Скупштина Града Требиња. У приједлогу се наводи да је оспореном одредбом прописана висина комуналне таксе за истицање рекламних натписа који се налазе на просторијама пословног субјекта, односно у оквиру простора или на простору гдје се дјелатност обавља, а видљиви су са јавних површина, искључиво на основу дјелатности пословног субјекта. Предлагач сматра да је оспореном одредбом нарушено начело владавине права и тржишне привреде из члана 5. ал. 4. и 5. Устава Републике Српске јер су тако одређени износи комуналне таксе утврђени потпуно произвољнo и супротнo начелу еквивалентности из члана 8. Закона о пореском систему („Службени гласник Републике Српске“ број 62/2017). Такође се наводи да је у другом дијелу Tарифног броја 2 (који предлагач не оспорава овим приједлогом), а који се односи на истицање рекламних натписа на мјестима која се не односе на просторије пословног субјекта у којима се обавља дјелатност, висина комуналне таксе одређена у мањем износу јер су кориштени други критерији, као што су димензија, врста рекламе, површина и слично, што доводи до неприхватљиве ситуације да је износ комуналне таксе за постављање рекламних објеката на јавним површинама знатно нижи у односу на годишњи износ за постављање рекламног објекта на објекту, просторијама пословног субјекта, односно у оквиру простора или на простору гдје се дјелатност обавља, када се као критеријум за одређивање износа комуналне таксе користи једино дјелатност субјекта. Поред тога, оспорено прописивање је, по мишљењу предлагача, незаконито и у односу на члан 3. и 7. Закона о комуналним таксама („Службени гласник Републике Српске бр. 4/12, 123/20 и 119/21) зато што је стварна сврха оспореном одлуком прописане комуналне таксе за постављање рекламних објеката као и осталих натписа, осим пословног имена, који се налазе на објекту, просторијама пословног субјекта, односно у оквиру простора или на простору гдје се дјелатност обавља, а видљиви су са јавних површина замјена, односно супституисање раније комуналне таксе на истицање пословног имена, која је брисана чланом 1. Закона о измјенама Закона о комуналним таксама („Службени гласник Републике Српске“ број 119/21), што се може утврдити компарацијом тренутно важеће Одлуке о комуналним таксама Града Требиња са раније важећом одлуком у којој је износ комуналне таксе за истицање пословног имена био прописан у истом или сличном износу као што је данас прописана комунална такса за постављање рекламних објеката као и осталих натписа, осим пословног имена, који се налазе на објекту, просторијама пословног субјекта, односно у оквиру простора или на простору гдје се дјелатност обавља, а видљиви су са јавних површина.
У одговору на приједлог који је доставила Скупштина Града Требиња наводи се да је Одлука о комуналним таксама („Службени гласник Града Требиња“ број 10/22) донесена на основу члана 39. став 2. тачка 10. Закона о локалној самоуправи („Службени гласник Републике Српске“ бр. 97/16, 36/19 и 61/21) који прописује да скупштина јединице локалне самоуправе доноси одлуке о комуналним таксама и другим јавним приходима, када је овлаштена законом. Надаље се истиче да члан 102. став 1. тачка 2. Устава прописује да је обавеза општине да преко својих органа у складу са законом уређује и обезбјеђује обављање комуналних дјелатности. У том смислу, доносилац оспорене одлуке указује на одредбу тачке 1. подтачке 1. Одлуке о комуналним таксама („Службени гласник Града Требиња“ број 10/22) која дефинише да се за финансирање заједничке комуналне потрошње уводе комуналне таксе. Напомињу да приходовна средства од комуналних такси представљају изворни приход Града Требиња и користе се за финансирање заједничке комуналне потрошње на подручју града, што уједно представља и уставну обавезу за Град Требиње. Доносилац оспорене одлуке даље образлаже да је Закон о комуналним таксама („Службени гласник Републике Српске“ бр. 4/12, 123/20 и 119/21) прописао могућност кориштења различитих критеријума за утврђивање висине комуналне таксе не обавезујући доносиоца одлуке да користи све критеријуме као мјеродавне за утврђивање појединачне врсте комуналне таксе. Имајући предње у виду, Скупштина Града Требиња је, сходно Уставом и законом прописаним овлаштењима, донијела Одлуку о комуналним таксама, чији су саставни дио Тарифе комуналних такси. У погледу навода предлагача да је стварна сврха прописивања висине комуналне таксе у ствари супституција раније укинуте комуналне таксе на истицање пословног имена, која је брисана чланом 1. Закона о измјенама Закона о комуналним таксама („Службени гласник Републике Српске“ број 119/21), Скупштина Града Требиња исте оспорава као законски неутемељене сходно члану 3. став 1. тачка б) Закона о комуналним таксама, наводећи да је истицање пословног имена било обавезујуће за све пословне субјекте, док је истицање реклама диспозитивног карактера и зависи искључиво од воље пословног субјекта. Из наведених разлога доносилац оспорене одлуке сматра да је приједлог неоснован, те предлаже да Суд исти одбије.
У току поступка градоначелник Града Требиња је обавијестио Суд да је 13. децембра 2023. године Скупштина Града Требиња донијела Одлуку о измјени и допуни Одлуке о комуналним таксама, која се односи на измјену комуналних такси под Тарифним бројем 2 дјелатност банкарства финансијских организација и осталих финансијских услуга као и услуга осигурања имовине и лица.
Предлагач „Mozzart“ д.о.о. Бања Лука доставио је Суду допуну приједлога 24. јануара 2024. године, у којoj наводи да, опреза ради, проширује свој приједлог и да обухвата и дио Тарифног броја 2, којим су прописани износи комуналне таксе за постављање рекламних објеката као и осталих натписа, осим пословног имена, који се налазе на објекту, просторијама пословног субјекта, односно у оквиру простора или на простору гдје се дјелатност обавља, а видљиви су са јавних површина, Одлуке о измјени и допуни Одлуке о комуналним таксама, који се односи на измјене висине износа, а из истих разлога који су наведени у самом приједлогу.
У допуни одговора доносилац оспореног акта је навео да се ради о формалном проширењу приједлога од стране предлагача, слиједом чега су исти остали при раније истакнутим наводима из одговора.
Одлуку о комуналним таксама („Службени гласник Града Требиња“ број 10/22) донијела је Скупштина Града Требиња 28. октобра 2022. године на основу члана 2. ст. 1. и 7. Закона о комуналним таксама („Службени гласник Републике Српске“ бр. 4/12, 123/20 и 119/21), члана 39. став 2. тач. 2. и 10. Закона о локалној самоуправи („Службени гласник Републике Српске“ бр. 97/16, 36/19 и 61/21) и члана 36. став 2. тач. 2. и 10. Статута Града Требиња („Службени гласник Града Требиња“ бр. 2/13, 5/14, 6/15, 3/16 и 6/17). Саставни дио ове одлуке је Тарифа комуналних такси. Оспореним дијелом Тарифног броја 2 утврђени су годишњи износи комуналне таксе за постављање рекламних објеката као и осталих натписа, ознака или цртежа, осим пословног имена, који се налазе на објекту, просторијама пословног субјекта, односно у оквиру простора или на простору гдје се дјелатност обавља, а видљиви су са јавних површина у смислу одредаба тачке III ове одлуке, у складу са врстом дјелатности која се рекламира или оглашава, а коју пословни субјекти обављају. У току овог поступка Скупштина Града Требиња је 13. децембра 2023. године донијела Одлуку о измјенама и допунама Одлуке о комуналним таксама („Службени гласник Града Требиња“ број 7/23), којом су, поред других, извршене и допуне и измјене Тарифног броја 2 додавањем нових дјелатности чији вршиоци подлијежу обавези плаћања комуналне таксе за постављање рекламних објеката као и осталих натписа, осим пословног имена, који се налазе на објекту, просторијама пословног субјекта, односно у оквиру простора или на простору гдје се дјелатност обавља, а видљиви су са јавних површина, и измјеном износа те комуналне таксе за вршиоце појединих дјелатности.
Суд је приликом разматрања навода из приједлога имао у виду да је Уставом Републике Српске утврђено: да се уставно уређење Републике темељи, између осталог, на владавини права и тржишној привреди ( члан 5. ал. 4. и 5); да се економско уређење Републике заснива, између осталог, и на слободном привређивању (члан 50); да се слободно предузетништво може ограничити само законом ради заштите интереса Републике, човјекове околине, здравља и безбједности људи (члан 52); да Република и општина буџетом утврђују јавне приходе и јавне расходе, те да су средства буџета порези, таксе и други законом утврђени приходи (члан 62); да је обавеза плаћања пореза и других дажбина општа и да се утврђује према економској снази обвезника (члан 63); да општина преко својих органа, у складу са законом, уређује и обезбјеђује обављање комуналних дјелатности, извршава законе, друге прописе и опште акте Републике чије извршавање је повјерено општини, обезбјеђује извршавање прописа и других аката општине (члан 102. став 1. тач. 2 и 6); да граду и општини припадају приходи утврђени законом и средства за обављање повјерених послова (члан 103); да закони, статути, други прописи и општи акти морају бити у сагласности са Уставом, док прописи и други општи акти морају бити у сагласности са законом (члан 108).
Поред наведених одредаба Устава, Суд је узео у обзир и Закон о комуналним таксама („Службени гласник Републике Српске“ бр. 4/12, 123/20 и 119/21), којим је, између осталог, прописано: да комуналне таксе у складу са овим законом посебним актом утврђује град, односно општина, те да су комуналне таксе приход буџета јединица локалне самоуправе (члан 2), да се комуналне таксе могу утврдити за коришћење простора на јавним површинама, осим у сврху продаје штампе, књига и других публикација, истицање реклама на јавним и другим површинама, осим рекламних паноа и билборда поред ауто-путева, магистралних и регионалних путева, коришћење простора за паркирање моторних, друмских и прикључних возила на уређеним и обиљеженим мјестима, одређеним за то актом скупштине јединице локалне самоуправе (члан 3. став 1. тач. а) до в), да је обвезник комуналне таксе корисник права, предмета и услуга за чије је коришћење прописано плаћање таксе (члан 4. став 1), да акт о утврђивању комуналне таксе доноси скупштина јединице локалне самоуправе, а њиме се утврђују: врста, висина, рокови, начин плаћања и ослобађања од плаћања комуналне таксе, док скупштина јединице локалне самоуправе може да утврди комуналне таксе у различитој висини, зависно од врсте дјелатности, површине, локације, односно зона у којима се налазе објекти, односно предмети или врше услуге за које се плаћа такса из члана 3. овог закона (члан 7).
Такође, Суд је имао у виду да је Законом о локалној самоуправи („Службени гласник Републике Српске“ бр. 97/16, 36/19 и 61/21) прописано да самосталне надлежности јединице локалне самоуправе обухватају у области пружања услуга, поред осталих, уређење и обезбјеђење обављања комуналних дјелатности (члан 18. тачка 2) подтачка 2), да је скупштина представнички орган, орган одлучивања и креирања политике јединице локалне самоуправе, који је, у смислу овог закона, надлежан, између осталог, и да доноси одлуке о комуналним таксама и другим јавним приходима, када је овлашћена законом (члан 39. ст. 1. и 2. тачка 10) те да је комунална такса један од извора прихода јединице локалне самоуправе (члан 74. тачка 2)подтачка2).
Имајући у виду изложено, Суд је утврдио да из наведеног произлази да је комунална такса изворни приход јединице локалне самоуправе, коју у складу са законом, уређује скупштина јединице локалне самоуправе. Законом о комуналним таксама („Службени гласник Републике Српске“ бр. 4/12, 123/20 и 119/21) су на општи начин уређени основни елементи система комуналних такси и одређене су границе овлаштења јединица локалне самоуправе при увођењу и уређивању комуналних такси. Одредбом члана 7. став 2. Закона о комуналним таксама предвиђено је да скупштина јединице локалне самоуправе може да утврди комуналне таксе у различитој висини, зависно од врсте дјелатности, површине, локације, односно зона у којима се налазе објекти, односно предмети или врше услуге за које се плаћа такса из члана 3. овог закона.
Полазећи од наведеног Суд је оцијенио да је Скупштина Града Требиња била овлашћена да донесе оспорену одлуку којом су утврђени врста, висина, рокови, начин плаћања и ослобађање од плаћања комуналне таксе. Саставни дио ове одлуке је и Тарифа комуналних такси.
Оцјењујући уставност и законитост оспореног дијела Тарифног броја 2 предметне одлуке, Суд је утврдио да иста није у супротности са Уставом и Законом о комуналним таксама. Наиме, како је већ истакнуто, Законом о комуналним таксама су као критеријуми за различито прописивање висине комуналне таксе одређени врста дјелатности, површина, локација, односно зона у којима се налазе објекти, односно предмети или врше услуге за које се плаћа такса. У оспореном дијелу Тарифног броја 2 предметне одлуке доносилац је, имајући у виду законски критеријум, одредио висину комуналне таксе према врсти дјелатности коју обавља обвезник. Суд, наиме, сматра да ови законски критеријуми нису одређени кумулативно, тако да Скупштина Града Требиња није изашла из законских оквира када је за одређивање висине комуналне таксе на пословним просторијама примијенила само један критеријум, врсту дјелатности. Суд се у том смислу позива на свој правни став изражен у одлуци У-76/18, који је примјењив и у овом нормативном уставносудском спору, у којој је истакао да сматра да законски критеријуми из члана 7. став 2. Закона о комуналним таксама („Службени гласник Републике Српске“ број 4/12) нису одређени кумулативно, тако да скупштина општине не излази из законских оквира када за одређивање висине тј. износа комуналне таксе примјени само један од критеријума прописаних у члану 7. став 2. Закона о комуналним таксама.
Такође, Суд је оцијенио да оспореним дијелом Тарифног броја 2 Одлуке о комуналним таксама Града Требиња нису доведена у питање начела владавине права и тржишне привреде из члана 5. ал. 4. и 5. Устава из разлога што је оспорено прописивање у оквиру уставних и законских овлашћења јединице локалне самоуправе. Правна сигурност је омогућена објављивањем оспорених одлука и њиховим ступањем на правну снагу осмог дана од дана објављивања, у складу са одредбом из члана 109. став 1. Устава Републике Српске. Тиме је обавезницима комуналне таксе омогућено да се упознају са садржајем оспорених одлука прије њиховог ступања на правну снагу и да предвиде правне посљедице које произлазе из њихових норми. Правне посљедице које производе оспорене одлуке у оспореним дијеловима су јасно, прецизно и недвосмислено одређене, без могућности да их други субјекти својим актима мијењају. Сваки могући, односно будући обавезник комуналне таксе за постављање рекламних објеката као и осталих натписа, осим пословног имена, који се налазе на објекту, просторијама пословног субјекта, односно у оквиру простора или на простору гдје се дјелатност обавља, а видљиви су са јавних површина, на основу оспорених одредаба поуздано може да сазна износ ове комуналне таксе приликом доношења одлуке о отпочињању вршења тржишне дјелатности на подручју Града Требиња. Прописивањем износа предметне комуналне таксе како је то учињено оспореним одлукама не ограничавају се слобода привређивања из члана 50. и слободно предузетништво из члана 52. Устава Републике Српске, нити се негира или ограничава општост обавеза плаћања пореза и других дажбина из члана 62. Устава Републике Српске. Како оспорени дио општег акта није у супротности са законом, Суд је оцијенио да у конкретном случају није нарушено ни уставно начело уставности и законитости из члана 108. Устава Републике Српске. Одлучивање о висини комуналне таксе је у домену цјелисходне процјене доносиоца одлуке па стога, сходно одредби члана 115. Устава, није у надлежности овог Суда да оцјењује да ли су прописани износи комуналне таксе правилно одмјерени.
Наводе предлагача којима се указује на повреду чланова 63. и 68. Устава Републике Српске Суд није разматрао, пошто су паушални и не садрже образложење о садржини и начину на који се врши повреда ових одредаба Устава.
Суд је оцијенио да одредбе Закона о пореском систему Републике Српске на које указује предлагач нису релевантне за оцјењивање законитости оспореног дијела Тарифног броја 2 Одлуке о комуналним таксама Града Требиња, с обзиром на то да се овим законом уређује порески систем Републике Српске и успостављање и вођење Регистра пореских и непореских давања (члан 1), а не основни елементи система комуналних такса, предмет таксене обавезе, обвезник плаћања комуналне таксе и ослобађање од плаћања комуналне таксе, које, управо у складу са Законом о комуналним таксама, посебним актом утврђује град, односно општина. Због тога је и разматрана законитост оспорене норме превасходно у односу на овај закон.
На основу изложеног одлучено је као у изреци овог рјешења.
Ову одлуку Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда мр Џерард Селман и судије: Војин Бојанић, Светлана Брковић, Амор Букић, Златко Куленовић, проф. др Радомир В. Лукић, проф. др Иванка Марковић, проф. др Дарко Радић и академик проф. др Снежана Савић.
ПРЕДСЈЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
Мр Џерард Селман
Број: У-58/23
26. јун 2024. године